[摘要]稅費改革的實質是農村財政制度的改革。如何去解決農村稅費改革中出現(xiàn)的征稅計量、農村公共物品供給、相關配套的改革和政策調整、新稅制完善等問題，筆者在調查的基礎上，提出了系統(tǒng)工程、制度環(huán)境建設和基層機構改革的對策，認為研究農村稅費改革時，應從總體上研究農村財政制度改革的問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實施，以進一步完善農村財政制度的改革，促進農村經(jīng)濟的快速發(fā)展。

　　[關鍵詞]稅費改革　政府行為　制度環(huán)境

　　農村稅費改革是新中國成立以來，繼土地改革、家庭承包經(jīng)營之后農村的第三次重大改革。改革的措施被高度概括為“三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革”：即取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金；用3年時間逐步減少直至全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調整農業(yè)稅政策、調整農業(yè)特產稅征收辦法，規(guī)定新農業(yè)稅稅率上限為7%，改革村提留征收和使用方法，以農業(yè)稅額的20%為上限征收農村附加稅，以替代原來的村提留。其目的主要是通過對現(xiàn)行農業(yè)和農村領域的稅費制度的改革和完善，規(guī)范農村分配制度，理順國家、集體和農民之間的分配關系，從根本上減輕農民負擔，保護農村生產力。但是，每一件事情都有其兩面性，稅費改革也不例外。解決稅費改革中出現(xiàn)的問題，關鍵在于政府。因為政府是公共權力機構，公共權力的直接對象就是公共問題。

　　一、政府應認識到稅費改革是一項系統(tǒng)工程而實施配套改革

　　稅費改革是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，涵蓋社會、經(jīng)濟和政治，涉及國家、集體和個人。農村稅費問題乃至整個“三農”問題的解決，并非一兩項改革措施就能解決，它是一項系統(tǒng)工程，需要不斷總結經(jīng)驗，逐步推進。農村稅費改革涉及政府組織結構、財政收支體制、地方公共品供給機制以及行業(yè)管理體制等多方面的關系，每一個環(huán)節(jié)配合不當均可能使改革前功盡棄。因此，政府對農民的稅收負擔如何減輕、稅收的累退特性如何扭轉等問題必須結合當前農村經(jīng)濟的整體情況和結構性特點來分析，不能就事論事，更不能將改革的目光單純地局限在稅收體制之內。

　　1.政府要加快基層機構改革

　　基層政府機構臃腫、人浮于事和權力腐敗是導致農村稅費改革陷入困境的一個重要原因。提高政府的工作效率，減輕農民的財稅負擔，使政府的運行機制從強制性管理向提供服務轉變已成為當務之急。在機構改革中，我們應主要圍繞精兵簡政、轉變職能、加強服務、開展競爭等方面下工夫。通過機構改革，基層政府各部門及留用人員完全能夠高質量、高標準地完成決策、管理、服務的任務，為切實減輕農民負擔找到真正的突破口。

　　2.政府要推進財政體制改革

　　在目前的財政體制下，縣鄉(xiāng)政府的財權和事權是不平衡的。這種不平衡是不少地方農民負擔沉重的主要原因。改革財政體制也是一項復雜的系統(tǒng)工程，從減輕農民負擔的角度看，當前迫切需要解決的是把基層政府應當承擔的各項公共服務開支納入規(guī)范的財政預算體系，調整優(yōu)化財政支出結構。這就離不開從實際出發(fā)調整農村基層政府的財權和事權，離不開建立規(guī)范的財政轉移支付制度。

　　二、政府應加強相關的軟環(huán)境建設，主要是制度環(huán)境建設

　　政府要依法行政，保障稅費改革落到實處，就要全面清理整頓現(xiàn)行稅費法規(guī)。對行業(yè)主管部門各自為政已出臺的政策應進一步規(guī)范、統(tǒng)一，防止以依法征稅為名而使農民總體負擔失控。

　　1.  政府要規(guī)范稅制

　　依法治稅，規(guī)范農業(yè)稅收征管。嚴格規(guī)范農業(yè)稅的征收工作，嚴禁收稅不開稅票或打白條、生產費用與農業(yè)稅混征、搭車收費等行為。按照程序下達依法征稅的法律文書，使征收行為規(guī)范化，以便取得司法支持。建立農業(yè)稅到村戶的檔案管理，土地變動時檔案也要及時調整。切實加強農稅征管隊伍建設，提高農稅征管人員的政策水平和思想政治工作的能力。廣泛宣傳農村稅費改革政策特別是農業(yè)稅收的法律法規(guī)，樹立依法納稅模范典型，從而提高農民依法納稅的自覺性。

　　現(xiàn)行農業(yè)稅收制度已失去稅收效率原則，基層農稅工作難于開展，并且越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)農業(yè)稅收效率越高，越是經(jīng)濟落后的地區(qū)農業(yè)稅收效率越低。造成這種現(xiàn)狀的根本原因在于農村各類合法和非法的收費搭了農業(yè)稅收的“便車”，經(jīng)濟越落后，農民收入越低、稅費負擔越重，稅費征管成本越大。事實上，現(xiàn)今完全意義上的農業(yè)生產普遍存在虧本經(jīng)營的情況，農民之所以能夠生存，主要依靠來自外出打工等非農產業(yè)收入的支撐。因此，創(chuàng)辦農村經(jīng)濟實體，解決農民非農就業(yè)問題，增加農民收入，才能從整體上提高農業(yè)稅收效率。

　　改革現(xiàn)行農業(yè)稅收制度，取消各類農產品稅收，改為對生產和經(jīng)營農產品的農業(yè)產業(yè)化經(jīng)濟實體征收農產品銷售稅，該稅的納稅不再是獨立分散的小農戶而是農業(yè)上層市場組織——農產品生產、加工、運輸、銷售等各類以農產品為對象的公司或企業(yè)。這一改革顯然能改善目前農稅征管困難的狀況，提高農稅征管效率。同時，由于農產品缺乏需求價格彈性，這一稅收主要由農產品的消費者承擔，從而間接減輕了農民的納稅負擔。

　　2.政府應積極推進農村民主政治制度改革和改變農村公共品的供給機制

　　現(xiàn)代稅制的兩個重要標志就是稅收的無差別性及納稅人的民主?？墒牵壳拔覈赞r民身份征稅的情況依然存在，農民的權利也一直是被忽視的領域。因此，在下一步的稅費改革中，一定要把農民的權利放在重要的位置，在向農民征稅的同時要給予農民相應的權利，只有這樣，才能將稅費改革順利地推行下去。在農村公共物品供給方面，我國現(xiàn)行的是制度內和制度外兩種公共品的供給方式，制度內的公共品供給主要是指以稅收作為籌集資源的主要方式，而制度外的公共品供給主要是指以非稅收收入作為籌集資源的主要方式。要改變這種公共品供給機制，必須將大部分的制度外公共品供給納入制度內，這樣才能提高公共品的使用效率，滿足農民的切實需求。

　　三、稅費改革以后應防止農民負擔反彈，跳出“黃宗羲定律”

　　政府有關部門不但要把關口，而且要著眼建章立制，加強經(jīng)常性制度建設，更重要的是要從源頭抓起，防患于未然。

　　1.堵住“管涌”

　　對“一事一議”的籌資、籌勞，一定要明確上限，制定嚴格的議事規(guī)程，嚴禁固定收取費用。對有關規(guī)費，要公布收費依據(jù)和標準，接受群眾和社會監(jiān)督。對有關生產經(jīng)營性收費，要強調自愿，必須在一定范圍統(tǒng)一收取的，要制定詳細且可操作、可監(jiān)控的約束管理辦法。對規(guī)費和生產經(jīng)營性收費，均應加強行政監(jiān)管，明確有關違規(guī)責任和處罰辦法，并切實加強監(jiān)督檢查。

　　2.清淤疏浚

　　要下決心“消腫”，減人減事減支出。這是確保農民負擔不反彈，確保農村稅費改革取得成功的關鍵。推進這項工作，既要堅定不移，加大力度，又要周密部署，謹慎操作。從此事意義重大、影響深遠、減少阻力、“長痛不如短痛”等方面考慮，國家可一次性（當然可分為幾年劃撥）拿出一大筆錢，用于有關的分流安置工作。村級干部原則上都實行交叉任職，可否參照四川省的做法，不管大村小村，一律按不超過4個人補貼。

　　3.加固“堤防”

　　盡快將成熟的政策上升為法律，對可能出問題的“口子”筑起一道堅固的法律屏障，這是防止農民負擔反彈和監(jiān)管工作“潰堤”的最強有力的武器。在繼續(xù)建立健全有關政策的基礎上，加快農村稅費改革的立法工作，該制定的制定，該修改的修改，該廢除的廢除。

　　通過配套改革，認真規(guī)范村級“一事一議”等籌資籌勞制度，防止成為新的亂收費口子；實行政企、政事分開，管好經(jīng)營服務收費，防止變相加重農民負擔；要謹防部分地方截留農村稅費改革政策，借機將農民不合理負擔合法化。只有配套改革搞好了，相關措施落實到位了，農村稅費改革才能順利進行，農業(yè)、農村、農民才能擁有一個更加美好的明天。

　　四、建立完善的農業(yè)支持制度

　　農業(yè)保護的負面影響已為國內外眾多農業(yè)實踐所證實。農業(yè)保護不僅扭曲了價格機制和競爭機制，造成資源配置低效率和消費者福利損失，而且易于引發(fā)國際貿易摩擦、加重政府財政負擔等問題。應充分利用WTO規(guī)則中的“綠箱政策”，加大對農業(yè)的支持力度。建立完善的農業(yè)支持制度，首要的是把現(xiàn)有的農業(yè)局、農科所、農技站等所有為農業(yè)服務的部門、機構依效率原則合并構建農業(yè)支持系統(tǒng)。制定農業(yè)支持政策的主體應是中央政府和省級政府，縣級政府具體實施。農業(yè)支持政策的內容主要包括：加強農業(yè)科研、技術推廣與培訓的—般性政府服務：加強政策性的農業(yè)金融體系和保險制度建設；加快農村區(qū)域社會保障制度建設，促進以市場機制優(yōu)化配置資源的農村市場體系建設；加強對農田基本建設和環(huán)境生態(tài)保護的支持；建立健全農村信息網(wǎng)絡系統(tǒng)；加強病蟲害防治、農產品質量檢驗，促進綠色農業(yè)、生態(tài)農業(yè)的發(fā)展等。

　　主要參考文獻：

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　　2.冷崇總：聚焦農村稅費改革[J]，《稅務與經(jīng)濟》，2002.04