所謂體制，是國家對某項(xiàng)工作在機(jī)構(gòu)、職權(quán)范圍、隸屬關(guān)系和工作關(guān)系等方面進(jìn)行管理的體系和制度。而稅務(wù)稽查體制是國家稅收征管體制的一個(gè)重要組成部分，它受經(jīng)濟(jì)體制、稅制以及征管模式的制約和影響?，F(xiàn)行稅務(wù)稽查體制是在市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，稅務(wù)系統(tǒng)逐步建立和完善“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托、集中征收、強(qiáng)化管理、重點(diǎn)稽查”的新型征管模式的基礎(chǔ)上形成和確立的，實(shí)行了稽查外分離，同時(shí)各級稽查部門按“選案、稽查、審理、執(zhí)行”四分離的原則相應(yīng)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從而稅務(wù)機(jī)關(guān)的“一級稽查”的稅務(wù)稽查體制得以確立，并在實(shí)踐中不斷完善。

　　一、現(xiàn)行稽查體制的優(yōu)點(diǎn)

　　現(xiàn)行稽查體制對于在新的歷史條件下強(qiáng)化稅收征管，推進(jìn)依法治稅，保證稅收收入，維護(hù)稅收秩序，促進(jìn)公平競爭起到了無可替代的作用。

　　1、強(qiáng)化了對稽查工作的領(lǐng)導(dǎo)。在現(xiàn)行稽查體制下，省以下各級稽查部門受所在地國、地稅局和上級稽查局的雙重領(lǐng)導(dǎo)，從而不僅確保了上級部署的稽查工作任務(wù)的完成和稽查工作要求的落實(shí)，而且能有效地結(jié)合本地稅收征管工作實(shí)際，開展各項(xiàng)稽查工作，有效地發(fā)揮了以查促管、以查促收職能作用，確保了依法治稅、依法行政要求的落實(shí)。

　　2、強(qiáng)化了內(nèi)部的相互監(jiān)督制約。征管、稽查機(jī)構(gòu)的分設(shè)，職責(zé)明晰，責(zé)任明確，稽查部門通過對納稅人的檢查，不僅對納稅人納稅情況實(shí)施檢查監(jiān)督，也是對征管部門的勤、廉及征管工作的廣度和深度實(shí)施監(jiān)督，有效地促進(jìn)了依法治稅、依法行政和廉政建設(shè)。同樣，征管部門在實(shí)際工作中，在對納稅人實(shí)施服務(wù)、監(jiān)督的同時(shí)，也對稽查部門的稽查深度、稽查質(zhì)量、稽查人員的勤廉實(shí)施了有效監(jiān)督，形成了內(nèi)部的相互監(jiān)督制約機(jī)制及對納稅人“雙向”監(jiān)控機(jī)制，這必將有效地推進(jìn)稅收環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)，形成良好的稅收秩序。同時(shí)稽查局內(nèi)部稽查“四環(huán)節(jié)”實(shí)行分離，嚴(yán)格了執(zhí)法程序，規(guī)范了執(zhí)法行為，構(gòu)建了完整的崗職體系，形成了既相互支持配合又互相監(jiān)督制約的稽查新格局。

　　3、提高了專業(yè)化管理水平。實(shí)行“一級稽查”后，專案稽查、專項(xiàng)稽查、日?；榈染苫椴块T組織實(shí)施，從稽查計(jì)劃到具體稽查實(shí)施方案及案件的受理、稽查、審理、執(zhí)行均由稽查部門負(fù)責(zé)實(shí)施，且稽查部門內(nèi)部各環(huán)節(jié)實(shí)行分離，由于實(shí)施了專業(yè)化分工，推動了稽查人員的素質(zhì)建設(shè)，集中、統(tǒng)一、規(guī)范了各執(zhí)法環(huán)節(jié)的執(zhí)法行為，確保了查結(jié)的每一起案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、適用法律法規(guī)正確、處罰適當(dāng)，促進(jìn)了稽查質(zhì)效和稽查管理水平的提高。

　　4、提高了稽查工作質(zhì)效。征管、稽查機(jī)構(gòu)分設(shè)后，稽查部門“專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”，“一級稽查”又集中了有限的稽查資源，便于組織較大規(guī)模的行業(yè)性稽查，便于統(tǒng)一部署、整體聯(lián)動、重拳出擊，查大戶、查大案，形成打擊涉稅違法行為的合力，提高了稽查工作的質(zhì)效。

　　5、提高了稽查執(zhí)法的剛性?；闄C(jī)構(gòu)相對獨(dú)立后，專司稽查權(quán)，一定程度上減少了行政干預(yù)和地方保護(hù)主義的干擾層面，從而保證了稽查部門相對獨(dú)立地行使稽查權(quán)，稽查力度、處罰力度、執(zhí)法力度得到加強(qiáng)，增強(qiáng)了執(zhí)法的剛性和嚴(yán)肅性，提高了打擊涉稅違法的威懾力，提高了打擊涉稅犯罪的社會效果，維護(hù)了稅法的尊嚴(yán)，樹立了稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)的權(quán)威。

　　二、現(xiàn)行稽查體制的不足

　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行稽查體制的缺陷，影響了稽查職能的發(fā)揮

　　1、國、地稅兩套稽查機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重影響了稅務(wù)執(zhí)法的公平、公正和稅務(wù)行政效率。1994年，我國實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，與之相適應(yīng)，稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)施了機(jī)構(gòu)改革，在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立了國、地稅兩套稅務(wù)機(jī)關(guān)，同時(shí)都相應(yīng)成立了稽查局，從此，稅務(wù)稽查為兩塊牌子、兩套班子、兩支隊(duì)伍，各自行使獨(dú)立的稅務(wù)稽查權(quán)。我們在肯定機(jī)構(gòu)分設(shè)后帶來的巨大成就的同時(shí)，也應(yīng)看到這一稽查體制所固有的缺陷：一是稽查計(jì)劃、稽查具體實(shí)施方案是國、地稅稽查部門各自制定并組織實(shí)施的，由于信息共享度低，當(dāng)某一稽查部門已對某共管戶實(shí)施稽查，且對涉稅違法行為依法進(jìn)行了處理，而另一稽查部門在一定的時(shí)間內(nèi)未對該戶實(shí)施稽查，使理應(yīng)受到懲處的涉稅違法行為未能及時(shí)受到查處，這相對于其它納稅人來說是顯失公平的；二是由于人們思想水平、思維方式、認(rèn)識能力、法律法規(guī)政策的水準(zhǔn)把握等的差異，國、地稅稽查部門在對同一納稅人同一違法行為的稽查過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)違法事實(shí)認(rèn)定、計(jì)稅依據(jù)的核實(shí)計(jì)算不一致，導(dǎo)致處罰依據(jù)或處罰幅度的不一致，這無疑對稅法的嚴(yán)肅性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重?fù)p害了稅法的權(quán)威性；三是增加了稅收成本，降低了稅收效率。國、地稅機(jī)構(gòu)的分設(shè)是分稅制財(cái)政體制的需要，而作為國家稅收的稅務(wù)稽查，無論是國稅、還是地稅，它們的稽查對象是納稅人的涉稅事項(xiàng)，凡涉及到納稅信息資源是可以共享的，所涉稅種之間相關(guān)事項(xiàng)又是相互交叉的，因此，對同一納稅人的涉稅事項(xiàng)分由兩個(gè)稽查機(jī)構(gòu)實(shí)施稽查，則無形中增加了稽查成本，相對地降低了稅收效率。就納稅人而言，不可避免地會遇到國、地稅稽查重復(fù)進(jìn)戶，“送走國稅、迎來地稅”，這不僅增加了納稅人額外負(fù)擔(dān)，而且影響了納稅人的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。

　　2、各級稅務(wù)稽查局是所在行政區(qū)域國、地稅局的下屬機(jī)構(gòu)，這嚴(yán)重影響了征管、稽查互相監(jiān)督制約機(jī)制作用的發(fā)揮。眾所周知，稽查不僅要查處涉稅違法行為，同時(shí)通過稽查手段的運(yùn)用、涉稅違法事實(shí)的分析，發(fā)現(xiàn)征管漏洞，揭露征管部門應(yīng)作為而不作為、不該作為而亂作為及徇私舞弊等執(zhí)法違法的問題。在現(xiàn)行管理體制下，凡遇此類問題，稽查人員首先考慮的是，都在同一系統(tǒng)，礙于情面，往往采取回避態(tài)度，更談不上向領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，很可能使得違法、違紀(jì)稅務(wù)人員得不到應(yīng)有追究。這就是社會上稱其為稅務(wù)機(jī)關(guān)“既是運(yùn)動員，又能是裁判員”，由此可見，現(xiàn)行管理體制違背了法律制衡的原則。

　　3、地方黨政干預(yù)稅務(wù)行政執(zhí)法時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了稽查職能作用的發(fā)揮。國、地稅系統(tǒng)雖屬垂直管理部門，但其黨、團(tuán)、工、婦等組織受所在地領(lǐng)導(dǎo)，各項(xiàng)評先選優(yōu)樹典型、“文明單位”、“文明行業(yè)”創(chuàng)建均在當(dāng)?shù)卦u議，地方黨政對國、地稅要支持有條件、要制約有手段。某些地方政府對個(gè)別涉稅案件提出從寬處理的要求，稅收執(zhí)法的剛性受到削弱。

　?。ǘ┈F(xiàn)有法律、法規(guī)的缺失，限制了稽查打擊涉稅違法行為的力度。新《征管法》及其實(shí)施細(xì)則明確了稽查機(jī)構(gòu)的法律地位，賦予了稅務(wù)稽查足夠的稅務(wù)行政執(zhí)法權(quán)，而稅務(wù)稽查所面對的稽查對象形形色色，稽查所涉及的情況千差萬別，稽查案件的處理難易不一，我們在稽查實(shí)踐中感到，法律在稽查執(zhí)法權(quán)限上還有待進(jìn)一步商討：

　　1、稅務(wù)稽查缺少必要的偵查權(quán)。由于我國實(shí)行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)主體的多元化，經(jīng)濟(jì)活動的復(fù)雜化，經(jīng)營方式的多樣化，而政府對經(jīng)濟(jì)活動的管理法治化尚未完全到位，涉稅違法犯罪的手段呈現(xiàn)出智能化的趨勢，這對現(xiàn)有的稽查手段提出了挑戰(zhàn)。在某些稽查對象具有重大偷、逃、騙稅嫌疑時(shí)，因稅務(wù)稽查無偵查權(quán)而束手無策，無法取得足夠有效的證據(jù)，使案件難以突破或難以準(zhǔn)確定性，使涉稅違法犯罪逃過了應(yīng)有的懲罰。

　　2、有些法律、法規(guī)條款可操作性不強(qiáng)。新《征管法》及其實(shí)施細(xì)則賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)在追繳欠稅時(shí)，欠繳稅款的納稅人有因怠于行使到期債權(quán)等四種情形，對國家稅收造成損害的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可依照合同法的有關(guān)規(guī)定行使代位權(quán)、撤銷權(quán)。而這“兩項(xiàng)”權(quán)力，稅務(wù)機(jī)關(guān)只能申請人民法院行使，且手續(xù)繁瑣，程序復(fù)雜，稅收成本增大，可操作性不強(qiáng)，從而導(dǎo)致查補(bǔ)稅款的執(zhí)行難以到位。

　　3、對確無執(zhí)行能力的涉稅案件的執(zhí)行終結(jié)無具體的法律法規(guī)規(guī)定。在稽查實(shí)踐中，通常對欠繳的查補(bǔ)稅款，納稅人確無能力履行的，采取死欠認(rèn)定核批辦法，按規(guī)定報(bào)送相關(guān)資料，特別是附報(bào)人民法院宣布欠稅納稅人破產(chǎn)的裁定書或執(zhí)行終結(jié)裁定書，經(jīng)逐級審批，該案欠稅才可列入死欠核算，此案為執(zhí)行終結(jié)。但在實(shí)際工作中，絕大多數(shù)欠稅納稅人不進(jìn)入破產(chǎn)程序就自生自滅了，也就無法取得破產(chǎn)裁定書，如納稅人僅欠查補(bǔ)稅款，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，也就不可能取得執(zhí)行終結(jié)的裁定書。由于沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定，部分查結(jié)案件因涉案納稅人無執(zhí)行能力，一直是未執(zhí)行終結(jié)，這給稽查機(jī)構(gòu)的執(zhí)行部門增加了很大的工作量。

　?。ㄈ┈F(xiàn)時(shí)資源配置欠合理，制約了稽查工作質(zhì)效的提高?？茖W(xué)配置稅務(wù)資源，并將優(yōu)質(zhì)、充足的資源向稽查部門傾斜，這是提高稽查工作質(zhì)效的基本保證。現(xiàn)時(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)雖說將稽查工作作為稅務(wù)工作的“重中之重”，而事實(shí)上，現(xiàn)有稽查資源不能適應(yīng)稽查工作的需要，不僅制約了稽查質(zhì)效的提高，而且影響了稽查職能的發(fā)揮。一是稽查隊(duì)伍素質(zhì)不適應(yīng)。從全國來講，目前，國稅稽查人員不足，稽查隊(duì)伍老化，能獨(dú)立辦案的人員明顯偏少，且知識結(jié)構(gòu)單一，復(fù)合型人才幾乎為零，其業(yè)務(wù)水平還不能完全適應(yīng)稽查工作現(xiàn)實(shí)和未來需要；二是稽查經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。雖說稽查有專門的經(jīng)費(fèi)，但這點(diǎn)經(jīng)費(fèi)難以保障稽查工作有效運(yùn)轉(zhuǎn)，由于經(jīng)費(fèi)所限，稽查部門很少派人外調(diào)，取而代之的是電話委托涉案地稽查部門代為調(diào)查或發(fā)函調(diào)查，嚴(yán)重影響辦案效率和辦案質(zhì)量；三是技術(shù)裝備落后。稽查配備交通工具數(shù)量不足，且陳舊、性能差、消耗大，通訊工具自備、電腦未能一人一臺等，與涉稅案件的逐年上升不相適應(yīng)。

　　三、優(yōu)化稽查體制的幾點(diǎn)建議

　　稽查體制改革必須以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，以市場經(jīng)濟(jì)體制和稅制為背景，遵循稅收改革和發(fā)展的基本規(guī)律，立足現(xiàn)實(shí)，從長計(jì)議，認(rèn)真地把握好稅務(wù)稽查體制改革的新趨勢。

　　1、設(shè)立單一稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)，實(shí)行平行垂直管理體制。我國“國家稅法”是統(tǒng)一的，稅收又具有“確定性”的特點(diǎn)，不管是國稅還是地稅，都是代表國家行使征稅權(quán)。國、地稅機(jī)構(gòu)的分設(shè)是分稅制財(cái)政體制的產(chǎn)物，在現(xiàn)今不完善的分稅制財(cái)政體制下，國、地稅機(jī)關(guān)欲完全脫離地方政府，真正獨(dú)立、公正地行使稅收征管權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可取的。而作為同是“國家稅收”的稅務(wù)稽查則不然，國、地稅稽查許多方面是一致的，稽查事項(xiàng)是相互交叉的，信息資源是可以共享的，因此，國、地稅稽查局合并，各級設(shè)立單一的，與國、地稅局平行的垂直管理的稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)。同時(shí)黨、團(tuán)、工、婦也與地方政府脫鉤，這是可行的，這將有利于將有限稽查資源充分利用，有利于稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使稅務(wù)稽查權(quán)，有利于專業(yè)化管理水平的提高，有利于排除行政干預(yù)及地方保護(hù)主義干擾，有利于公正、公平、規(guī)范執(zhí)法，有利于降低稅收成本、提高稽查質(zhì)效，有利于稅務(wù)系統(tǒng)相互監(jiān)督制約機(jī)制作用的發(fā)揮，有利于營造良好的稅收環(huán)境。歸結(jié)到一點(diǎn)，就是有利于稅務(wù)稽查職能作用的發(fā)揮。

　　2、加強(qiáng)稅收法律體系建設(shè)，完善稅務(wù)稽查的執(zhí)法功能。隨著偷騙稅與反偷騙稅形勢的日趨嚴(yán)峻，稅務(wù)稽查手段軟弱的問題俞顯突出，雖然新《征管法》及其實(shí)施細(xì)則明確了稽查機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位，也賦予了稅務(wù)稽查足夠的稅收行政執(zhí)法權(quán)，但仍然很有必要在法律上：一是對原已缺失的稅務(wù)行政執(zhí)法權(quán)以充實(shí)、明確，如：稅務(wù)稽查的偵查權(quán)，為建立稅務(wù)警察提供法律依據(jù)，增強(qiáng)稅務(wù)稽查打擊偷、騙稅違法犯罪行為的力度；二是對法律法規(guī)已作明確，但可操作性不強(qiáng)的法律條款進(jìn)行必要的修訂完善，如：新《征管法》賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)在一定條件下可行使代位權(quán)、撤銷權(quán)，而事實(shí)上，稅務(wù)機(jī)關(guān)行使代位權(quán)、撤銷權(quán)，必須依法申請人民法院行使這“兩項(xiàng)”權(quán)力。為使稅務(wù)機(jī)關(guān)真正享有這“兩項(xiàng)”權(quán)力，相關(guān)的法律應(yīng)予以修訂完善，增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅務(wù)行政執(zhí)法力度和法律條款的可操作性；三是依據(jù)新《征管法》及其實(shí)施細(xì)則，加緊修訂《稽查工作規(guī)程》，提升《稽查工作規(guī)程》的法律級次，使之上升為行政法規(guī)，具體明確稅務(wù)稽查的法律地位、組織形式、工作任務(wù)、責(zé)權(quán)范圍、稽查程序、稽查內(nèi)容、稽查手段以及案件的定性原則，使稅務(wù)稽查有章可循，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)稽查的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。

　　3、完善稽查資源調(diào)配管理機(jī)制，提高稅務(wù)稽查保障能力。實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，科學(xué)地開發(fā)、利用資源是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)有限稅務(wù)稽查資源的合理配置和有序地開發(fā)利用，切實(shí)做到人盡其才、物盡其用。其一是建立科學(xué)的人才調(diào)配、教育、培訓(xùn)機(jī)制。根據(jù)稽查工作特點(diǎn)，按照構(gòu)建一支“政治過硬、業(yè)務(wù)熟練、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正、管理有效”稽查隊(duì)伍的要求，各級建立健全人才調(diào)配、教育、培訓(xùn)機(jī)制，通過科學(xué)調(diào)配、加強(qiáng)教育、強(qiáng)化訓(xùn)練，更新知識結(jié)構(gòu)，挖掘人的潛能，培養(yǎng)更精更多的復(fù)合型人才，提高稽查隊(duì)伍的實(shí)力，以適應(yīng)新形勢下稽查工作的需要。其二是建立科學(xué)的稽查裝（設(shè)）備調(diào)配機(jī)制。省級稅務(wù)稽查機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立專門稽查裝（設(shè)）備管理機(jī)構(gòu)，從所屬稽查機(jī)構(gòu)的實(shí)際出發(fā)，以滿足稽查工作需要為限，負(fù)責(zé)全省所屬稽查機(jī)構(gòu)裝（設(shè)）備的采購、配備和更新?lián)Q代，確保物盡其用；其三是建立稽查經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。省、市稽查機(jī)構(gòu)設(shè)專門稽查經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)，縣（市）級稽查部門設(shè)專（兼）職的財(cái)會崗位，具體負(fù)責(zé)稽查專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的年度預(yù)算和決算，負(fù)責(zé)對下級專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用審計(jì)，確保專款專用。省、市稽查機(jī)構(gòu)在年度稽查專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，適當(dāng)向基層、向落后地區(qū)傾斜，以確?；楣ぷ鞯捻樌_展。

　　4、建立稅務(wù)司法保障體系，確?；閳?zhí)法公平、公正。建立有效的稅務(wù)司法保障體系，是提高稅務(wù)稽查打擊涉稅違法行為威懾力，確保稅務(wù)行政執(zhí)法公平、公正的有效途徑，也是解決稅務(wù)行政執(zhí)法過程中的“人治”現(xiàn)象，維護(hù)納稅人的合法權(quán)益的有效手段。一是要建立司法監(jiān)督體系。當(dāng)今之所以稅收違法案件居高不下，當(dāng)然涉案嫌疑人利欲熏心、鋌而走險(xiǎn)是主因，而其中與稅務(wù)機(jī)關(guān)的重補(bǔ)輕罰、執(zhí)法軟弱，不能說沒有一點(diǎn)兒關(guān)系。因納稅人處在低偷稅成本的環(huán)境中，納稅人又何樂而不為呢？只有實(shí)施司法監(jiān)督，才能從根本上解決執(zhí)法軟弱的問題，根治以補(bǔ)代罰、以罰代刑，處罰不力的問題；二是建立稅務(wù)司法保障體系。當(dāng)前，涉稅違法案件大多不僅違反了稅法，而且觸犯了刑法，對這類案件，現(xiàn)今稽查部門由于沒有司法權(quán)，只能將案件移送司法部門依法進(jìn)行立案重新偵查，由于偵查、起訴、審理耗時(shí)長，有的證據(jù)已消失，有的證據(jù)已面目全非，從而懲處不及時(shí)，打擊不力是難免的，如建立稅務(wù)司法保障體系，就能確保涉稅刑事案件得到及時(shí)處理，犯罪分子受到應(yīng)有的處罰，這不僅維護(hù)了國家法律的尊嚴(yán)，而且確保了國家和公眾的權(quán)益免遭其害。