一、掌管政府收支是財(cái)稅部門專有的基本職能

　　從常理上講，任何政府職能部門，都須履行特定的職能或被賦予特定的任務(wù)。有其所履行的特定職能領(lǐng)域或有其被賦予的特定任務(wù)范圍，是一個(gè)政府職能部門得以設(shè)置或存在的前提條件。那么，財(cái)稅部門究竟有無(wú)自己特定的職能？如果有，財(cái)稅部門的特定職能又是什么？

　　現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，盡管財(cái)稅部門所擔(dān)負(fù)的職能說(shuō)起來(lái)不少，但如果做一下大致的區(qū)分，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這其中，有的是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而逐漸派生出來(lái)并與其他政府部門存在交叉的職能，如調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有的則是從其產(chǎn)生的那一天起就具有且同其他政府部門沒(méi)有交叉也不能存在交叉的職能，如掌管政府收支。前者可以稱作派生職能，后者屬于原始職能或基本職能。換句話講，掌管政府收支是財(cái)稅部門專有的基本職能領(lǐng)域。

　　其中的道理不難說(shuō)清。概而言之，古往今來(lái)，政府部門都是為了滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要而存在的。社會(huì)的公共需要是一個(gè)統(tǒng)稱，它可以區(qū)分為不同的類別。不同類別的社會(huì)公共需要，當(dāng)然要設(shè)置不同的政府職能部門一一加以滿足。由此，各個(gè)政府職能部門要在不同的領(lǐng)域，分別履行各自特定的職能，分別提供特定的公共物品或服務(wù)。政府部門職能的履行，公共物品或服務(wù)的提供，當(dāng)然是要花錢的，錢的來(lái)源當(dāng)然也要從其服務(wù)或管理對(duì)象，即企業(yè)和居民那里籌措。問(wèn)題是如何籌措？讓各個(gè)政府職能部門像企業(yè)那樣，分別向自己的服務(wù)或管理對(duì)象直接收取，絕對(duì)不行。因?yàn)?，如果那樣做的話，即政府職能部門的行政、執(zhí)法行為以其服務(wù)或管理對(duì)象是否上繳錢或上繳的錢的多少作為取舍標(biāo)準(zhǔn)，這樣就偏離了既有的法律和政策軌道，進(jìn)而，本應(yīng)以追求公共利益為宗旨的政府行為很可能異化為以利潤(rùn)最大化為動(dòng)機(jī)的企業(yè)行為。正因?yàn)槿绱?，從有政府記載的那一天起，無(wú)論是哪樣一種社會(huì)形態(tài)，無(wú)論是哪樣一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，亦無(wú)論是實(shí)行所謂“大政府”還是“小政府”的政策，在政府職能部門的設(shè)置中，如果說(shuō)有些職能部門可以隨著政府職能的演變而時(shí)有時(shí)無(wú)的話，則專門掌管政府收支的財(cái)稅部門（即從企業(yè)和居民那里籌措資金，然后，轉(zhuǎn)手供給各個(gè)政府職能部門作為活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的部門）總是不可或缺的。其目的，就是要切斷政府職能部門的行政、執(zhí)法同其服務(wù)或管理對(duì)象的資金上繳之間的直接聯(lián)系，從根本上鏟除“以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤。

　　由財(cái)稅部門將政府的收支統(tǒng)一管起來(lái)，而不是讓各個(gè)政府職能部門分別為其職能的履行去籌錢、花錢，本是一個(gè)常識(shí)性的問(wèn)題。但是，我國(guó)政府收支的管理格局現(xiàn)狀，卻并非如此。

　　目前我國(guó)的政府部門收支可以分作幾個(gè)類別：預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支、制度外收支。其中，真正處于財(cái)稅部門直接掌管之下的只有預(yù)算內(nèi)收支一類，其余的兩類，基本上游離于財(cái)稅部門的管理之外。而且，如果將整個(gè)政府收支作為100%，那么，在其中，只有40%多一點(diǎn)兒屬于預(yù)算內(nèi)的收支，其余的近60%則由預(yù)算外收支和制度外收支所組成。也就是說(shuō)，財(cái)稅部門所掌管的政府收支是不完全的，甚至是不占多數(shù)的。

　　進(jìn)一步看，納入預(yù)算內(nèi)的政府收入，基本上是稅收收入。游離于預(yù)算之外的政府收入，主要來(lái)自于各種各樣的政府收費(fèi)，如行政事業(yè)性收費(fèi)、基金性收費(fèi)、對(duì)農(nóng)民收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、各級(jí)政府的集資攤派等等。兩相比較，前者又大于后者，故有“費(fèi)大于稅”之稱。這即是說(shuō)，財(cái)稅部門所掌管的政府收入，只限于以稅收為代表的規(guī)范性的收入。除此之外，政府以收費(fèi)名義取得的收入，大都由各個(gè)政府職能部門自收自支，自行管理。

　　二、政府收費(fèi)也是一種政府收入形式

　　這里問(wèn)題的焦點(diǎn)在于，究竟應(yīng)當(dāng)如何看待政府收費(fèi)的性質(zhì)？

　　政府以收費(fèi)的形式取得收入，在國(guó)際上是非常普遍的現(xiàn)象。不過(guò)，從總體上說(shuō)來(lái)，規(guī)范性的政府收費(fèi)通常只有兩類：一類是規(guī)費(fèi)（fees），另一類是使用費(fèi)（usercharges）。規(guī)費(fèi)，是政府部門對(duì)公民個(gè)人提供特定服務(wù)或?qū)嵤┨囟ㄐ姓芾硭杖〉墓け举M(fèi)或手續(xù)費(fèi)，如行政規(guī)費(fèi)（護(hù)照費(fèi)、商標(biāo)登記費(fèi)，律師執(zhí)照費(fèi)等）和司法規(guī)費(fèi)（民事訴訟費(fèi)、刑事訴訟費(fèi)、結(jié)婚登記費(fèi)等）。使用費(fèi)，是政府部門對(duì)公共設(shè)施的使用者按一定的標(biāo)準(zhǔn)收取的費(fèi)用。如高速公路通行費(fèi)、橋梁通行費(fèi)、汽車駕駛執(zhí)照費(fèi)?？梢钥闯?，無(wú)論規(guī)費(fèi)還是使用費(fèi)，實(shí)質(zhì)都是政府為履行其職能而取得收入的形式。

　　作為一種政府收入形式，收費(fèi)當(dāng)然具有自身的特點(diǎn)。但是，費(fèi)與稅的區(qū)別，并不在于其性質(zhì)，而在于其形式。收費(fèi)的取得，要以交換或直接提供服務(wù)為基礎(chǔ)。稅收的征收，則是以政治權(quán)力為基礎(chǔ)。故而，在政府的收入體系中，后者屬于主角，是基本財(cái)源；前者扮演配角，起補(bǔ)充或輔助作用。但是，不管怎樣，扮演配角、起補(bǔ)充或輔助作用的政府收費(fèi)，終歸是政府收入的來(lái)源之一。既然是政府的收入，既然要作為政府部門履行職能的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)而存在，在性質(zhì)上，它就與其他的政府收入形式?jīng)]什么不同。

　　政府收費(fèi)不同于經(jīng)營(yíng)性的企業(yè)收費(fèi)。企業(yè)，作為以利潤(rùn)最大化為行為動(dòng)機(jī)的部門，它以提供服務(wù)或銷售產(chǎn)品為條件向服務(wù)或銷售對(duì)象的收費(fèi)，是牟利行為。所以，企業(yè)收費(fèi)的水平，不僅要與提供服務(wù)或銷售產(chǎn)品的成本相對(duì)稱，而且，在通常的條件下，還要力求最大限度地抬高收費(fèi)水平，從而最大限度地賺取收費(fèi)與成本之間的差額，即經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。政府，作為以追求公共利益為行為動(dòng)機(jī)的部門，它以直接提供服務(wù)為基礎(chǔ)向服務(wù)或管理對(duì)象的收費(fèi)，則是為籌措履行職能所需經(jīng)費(fèi)而取得收入的活動(dòng)，絕不是為了牟利。所以，政府收費(fèi)的水平，不僅與提供公共物品或服務(wù)的成本不對(duì)稱，而且，在正常的條件下，還要低于提供公共物品或服務(wù)的成本———規(guī)費(fèi)，要限定在工本費(fèi)和手續(xù)費(fèi)的范圍內(nèi)。使用費(fèi)，不能高于提供公共設(shè)施的平均單位成本，其間的差額———負(fù)數(shù)，由政府的其他收入來(lái)源加以彌補(bǔ)。更值得指出的一點(diǎn)是，政府之所以要采用收費(fèi)的形式取得一部分純屬補(bǔ)充性或輔助性的收入，其主要的著眼點(diǎn)并不在于收入本身，而是要以此貫徹所謂受益原則，向那些覆蓋范圍相對(duì)狹窄的特定公共物品或服務(wù)的受益人（而不是向所有的社會(huì)成員）收費(fèi)或多收費(fèi)，從而讓其負(fù)擔(dān)或相對(duì)多負(fù)擔(dān)一些這部分特定公共物品或服務(wù)的提供成本。因此，如同政府行為根本不同于企業(yè)行為一樣，作為一種政府收入形式的政府收費(fèi)同作為一種牟利手段的經(jīng)營(yíng)性的企業(yè)收費(fèi)，其區(qū)別是十分明顯的，不能也不應(yīng)將兩者混為一談。

　　明確了政府收費(fèi)是一種政府收入形式而不是其他，還需提及這樣一個(gè)問(wèn)題：即當(dāng)前圍繞“費(fèi)改稅”展開的有關(guān)政府收費(fèi)性質(zhì)的爭(zhēng)論，并非單純理論意義上的筆墨官司，而是關(guān)系到“費(fèi)改稅”之成敗的大問(wèn)題。這是因?yàn)椋?/p>

　　其一，政府收費(fèi)究竟是屬于價(jià)格范疇還是財(cái)政分配范疇，表面上是所謂“范疇之爭(zhēng)”，其背后則是“權(quán)力之爭(zhēng)”和“利益之爭(zhēng)”。因?yàn)椋绻麑⒄召M(fèi)視為價(jià)格范疇的話，那么，對(duì)政府收費(fèi)的管理權(quán)，自然就要納入價(jià)格管理部門（而不是財(cái)稅部門）的職能領(lǐng)域了；對(duì)政府收費(fèi)收入的支配和使用，自然就要作為與其他政府收入有別的資金來(lái)源，放到預(yù)算之外或做特殊性的安排了。

　　其二，一旦將政府收費(fèi)納入價(jià)格管理的軌道，隨之而來(lái)的，不僅有關(guān)政府收費(fèi)的立項(xiàng)、審批、征收、使用，要走上事實(shí)上存在的與規(guī)范性

　　政府收支管理不同的非規(guī)范性軌道，從而默認(rèn)或強(qiáng)化，而不是削弱，直至取消政府收支管理的“雙軌制”。而且，出于本身利益的考慮，有關(guān)政府部門很可能熱衷于保留甚至擴(kuò)大，而不是壓縮收費(fèi)的種類和范圍，給“費(fèi)改稅”的實(shí)施設(shè)置障礙。

　　其三，將政府收費(fèi)冠之以價(jià)格名義或性質(zhì)，無(wú)異于將政府行為同企業(yè)行為相混淆。只要政府收費(fèi)帶有市場(chǎng)的色彩，只要政府部門的肌體中存在牟利的動(dòng)因，就免不了“權(quán)錢交易”的發(fā)生，腐敗的土壤也就會(huì)繼續(xù)存在下去。

　　說(shuō)到這里，做出如下結(jié)論顯然是適當(dāng)?shù)模杭凑ㄟ^(guò)收費(fèi)取得的收入，亦要同其他的政府收入一樣，統(tǒng)一由財(cái)稅部門管起來(lái)。

　　三、“費(fèi)改稅”是實(shí)現(xiàn)財(cái)稅部門統(tǒng)攬政府收支的重要契機(jī)

　　由以上分析可見，我國(guó)之所以要進(jìn)行“費(fèi)改稅”的改革，其直接原因固然是“費(fèi)大于稅”的政府收入格局不正常，其深層次的原因則在于：現(xiàn)行的不規(guī)范的政府收支管理格局已經(jīng)成為建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的極大障礙。因此，以“費(fèi)改稅”為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)所有政府收支統(tǒng)一歸口于財(cái)稅部門管理，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的規(guī)范化的政府收支機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是下一步財(cái)稅體制改革的首要任務(wù)。

　　———市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)帶有根本性的變化，就是各個(gè)經(jīng)濟(jì)行為主體之間的利益邊界越來(lái)越明晰，經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境一旦走到這一步，政府的收支行為同企業(yè)和居民的切身利益，事實(shí)上已經(jīng)掛上了鉤。政府收支機(jī)制的規(guī)范性，事實(shí)上已經(jīng)成為企業(yè)和居民的必然要求。無(wú)視這一變化或違背這一要求，不論對(duì)于政府收支運(yùn)轉(zhuǎn)本身，還是對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，都將產(chǎn)生極大的副作用。所以，實(shí)現(xiàn)政府收支機(jī)制的規(guī)范化，已經(jīng)到了勢(shì)在必行的地步。

　　———其實(shí)，“費(fèi)改稅”的主要著眼點(diǎn)，從來(lái)就不是把一部分政府收費(fèi)改為征稅。實(shí)現(xiàn)政府收入機(jī)制以及整個(gè)政府收支機(jī)制的規(guī)范化，才是“費(fèi)改稅”的實(shí)質(zhì)所在和真正動(dòng)因。毫無(wú)疑問(wèn)，規(guī)范化的政府收支機(jī)制與政府收費(fèi)游離于財(cái)稅部門的管理之外不相容。將財(cái)稅部門統(tǒng)攬政府收支作為“費(fèi)改稅”的一個(gè)目標(biāo)加以追求，應(yīng)是“費(fèi)改稅”的題中之義。

　　———“費(fèi)改稅”的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是我國(guó)政府收支機(jī)制由不規(guī)范走向規(guī)范化的過(guò)程。為了達(dá)到這一目的，不僅要將那些純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目堅(jiān)決取消，把那些名為費(fèi)實(shí)為稅的項(xiàng)目納入稅收軌道，而且，可能也是更費(fèi)氣力的，就是要“規(guī)范費(fèi)”，即從把政府收費(fèi)納入財(cái)稅部門的管理范圍入手，實(shí)現(xiàn)政府收費(fèi)管理的規(guī)范化。否則，如果只是就“費(fèi)改稅”論“費(fèi)改稅”，其結(jié)果，很可能像割韭菜那樣，割下一茬（將一部分收費(fèi)納入稅收軌道）后，由于其根（不規(guī)范的政府收支機(jī)制）還在，新的一茬韭菜（亂收費(fèi)項(xiàng)目）還會(huì)不斷地生長(zhǎng)出來(lái)。

　　可以確信，隨著時(shí)間的推移和改革的深化，由政府收支管理格局不規(guī)范所帶來(lái)的種種弊端，我們將看得越來(lái)越清楚；實(shí)現(xiàn)政府收支機(jī)制規(guī)范化對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要意義，我們也將有越來(lái)越深刻的體會(huì)。所以，盡管打破現(xiàn)行不規(guī)范的政府收支管理格局牽涉頗多的既得利益，因而會(huì)遇到相當(dāng)大的困難。但是，不管怎樣，既然我們已經(jīng)選擇了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，朝著而不是偏離政府收支機(jī)制規(guī)范化的目標(biāo)邁進(jìn)，終歸是我們的歷史選擇。