“費稅”改革已是沸沸揚揚炒了多年，今年呼聲則更高。雖然目前人們對“費改稅”的改革思路似乎基本趨于一致，然而至今仍未見改革方案出臺，其難度可想而知。筆者認為，“費改稅”問題難以徹底解決，究其原因在于一些客觀癥結(jié)。

　　費稅關(guān)系剪不斷

　　關(guān)于“費”與“稅”的關(guān)系問題，理論上存有分歧，實踐上存在混亂。有人認為稅和費在實質(zhì)上是相同的，因此主張“稅費合一”。有的則對當前的“稅”、“費”不分感到憂慮，主張要分清“稅”、“費”界限，才能為稅收正名，依法治稅，增強公民納稅意識，才能制止亂收費，減輕人民負擔。在實踐中，既有以“公糧制”替代農(nóng)村稅費征收和改革，實行稅費合并，一次折實計征，然后稅費分流，稅歸財政，費歸鄉(xiāng)村。也有因稅費不分，在抵制“亂收費”的同時，連該繳的稅都拒繳、偷繳。

　　我們暫且先不考慮上述分歧和混亂，先從費的外延與內(nèi)涵上考察一下費稅關(guān)系問題。

　　1.從外延上講，費是稅的遺傳與變異

　　隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，國家職能不斷豐富、不斷擴大。這種豐富、擴大，一方面表現(xiàn)為國家為社會生活所提供的社會基礎(chǔ)條件、安全條件、公正條件、穩(wěn)定條件和發(fā)展條件的領(lǐng)域擴大；另一方面表現(xiàn)為國家為彌補市場的缺陷而作出的種種干預(yù)和努力。

　　國家職能的擴大必然導(dǎo)致公共支出的不斷增長。公共支出的不斷增長，相應(yīng)地需要政府擴大籌資規(guī)模，增加財政收入。政府傳統(tǒng)的財政收入依賴于稅收，而稅收的固定性雖能使政府獲得相當穩(wěn)定的收入，但卻不能保證其隨著公共支出的增長而相應(yīng)增長。同時，稅收的籌資效率具有局限性。為此，政府有必要增辟一些收入途徑，其中包括收費。

　　所謂收費，是指通過一定的行政機制所取得的管理性勞動和服務(wù)性勞動的貨幣補償形態(tài)。這種補償，一方面表現(xiàn)為從整體上來看是對國家稅收補償不足的一種補充形態(tài)；另一方面表現(xiàn)為許多具體的收費項目，如某些提供公共品服務(wù)的收費、某些具有投資回報性的收費，是按照價格原則來確定其收費標準的。

　　因此，從補償角度來看，收費是稅收的一種變異，是對國家財力不足的一種補充。同時，由于收費是通過一定的行政機制而取得的，具有一定的行政強制性或規(guī)制性，因此它又沒有完全擺脫稅收的分配痕跡，而是一種繼補稅。

　　2.從內(nèi)涵上看，費稅界限難以劃清

　　這里首先遇到一個公共產(chǎn)品問題，這是指在使用價值上具有非排斥性和非競爭性的產(chǎn)品（包括勞務(wù)）。也就是說，一些人對這一產(chǎn)品的消費不會影響另一些人對這一產(chǎn)品的消費，產(chǎn)品在消費過程中所產(chǎn)生的利益不能為某個人或某些人所專有。公共產(chǎn)品按其使用價值的特點可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。同時具有非競爭性和非排斥性的產(chǎn)品為純公共產(chǎn)品，象國防、治安、行政管理、立法和司法、水利、環(huán)保等。不同時具有非競爭性和非排斥性的產(chǎn)品是準公共產(chǎn)品，如公路、橋梁、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施和服務(wù)。

　　從財政學(xué)角度看，稅的本質(zhì)是純公共產(chǎn)品的價格，費的本質(zhì)是準公共產(chǎn)品的價格。

　　（1）準公共產(chǎn)品消費的特征是局部公共性和局部排他性。這表明對準公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的界定在一定范圍和一定程度上是較小的，要求采取具有內(nèi)部的集體性和外部的私人性的社團產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與之相匹配。在社團組織內(nèi)部，每個社團成員均無例外地須向社團組織繳納一定的費用，這種費用近似于捐稅。

　?。?）從廣義來說，稅收也是一種收費。恩格斯在分析了國家和公共權(quán)力后指出：“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費用——捐稅?！倍鞲袼篂槭裁窗丫瓒愑址Q為費用呢？這是因為國家在運用公共權(quán)力進行組織和執(zhí)行公共物品供給的過程中，是需要耗費的，那么怎樣進行補償以維持其再生產(chǎn)呢？這就要求公民繳稅，作為取得各種公共物品的代價。換言之，國家為公民提供各種公共物品，公民則繳納捐稅維持國家正常運轉(zhuǎn)。因此，在某種程度上講，這就是一種交換關(guān)系。

　　（3）另外，在性質(zhì)上，稅收的“三性”（無償性、強制性和固定性）與收費的“三性”（補償性、適度強制性和靈活性）一一對應(yīng)，既有聯(lián)系，又有區(qū)別。表明費稅之間雖藕斷但仍絲連。

　　3.小結(jié)

　　綜上所述，費是稅的遺傳與變異，費稅界限難以劃清。正因為費是稅的遺傳，費與稅存在著千絲萬縷的關(guān)系，要做到“稅費分流”是不容易的；正因為費又是稅的變異，要做到“清費立稅”、“稅費合一”也是難以辦到的；正因為費是稅的遺傳與變異，要做到哪些費改稅，哪些費保留是相當困難的；同樣因為費是稅的遺傳與變異，費稅內(nèi)涵的界限難以劃清，想通過費改稅來徹底根治“亂收費”也是很難的。

　　稅制改革理還亂

　　我國于1994年出臺了分稅制改革方案，從實踐的情況來看，有兩個主要特點：一是它在一定程度上具有現(xiàn)代分稅制的基本內(nèi)容，如按分稅制的要求界定事權(quán)、財政，劃分稅種、分設(shè)中央稅和地方稅、征管機構(gòu)等等。二是它較多地保留了包干體制的痕跡，如仍實行部分稅收收入分成等。因此，我國目前的分稅制實際上是一種不到位的分稅制，它只是建立了分稅制的一個基本框架，與規(guī)范、徹底的分稅制還有很大差距。正因為分稅制改革的不完善、不到位，導(dǎo)致有的地方政府的負責(zé)人千方百計“鉆空子”、“打擦邊球”，亂收費現(xiàn)象日趨嚴重，費稅改革日趨艱難。

　　1.地方政府的收費與地方財力緊張有直接關(guān)系

　　1994年分稅制改革主要著眼于建立較為穩(wěn)定的中央財政收入機制，扭轉(zhuǎn)中央財政困難日趨嚴峻的趨勢。但這次改革仍然未能完成建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度和地方稅收體系的任務(wù)。分稅制改革在難以突破原有利益格局的情況下，只能采取權(quán)宜之計的辦法。目前地方政府的稅收大部分是小稅種，收入零星且缺乏穩(wěn)定性，征收管理的難度也比較大，尤其是地方政府稅收管理權(quán)十分有限，這使得地方財力更趨緊張。地方為了興建地方建設(shè)事業(yè)，當轉(zhuǎn)移支付容納不了支出，或興建事業(yè)開支大于轉(zhuǎn)移支付，以及轉(zhuǎn)移支付不及時、不到位時，地方政府、部門便繞過稅收的限制（因稅收集中在中央），不得不以收費、集資攤派等形式來取得收入，以緩解財力的不足。

　　2.亂收費的產(chǎn)生與分稅制改革的不徹底有間接關(guān)系

　　1994年我國開始實行分稅制財政體制，由于缺乏一個對中央和地方兩套征收機構(gòu)的職責(zé)范圍及相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)方面的法律法規(guī)，造成目前兩套機構(gòu)之間發(fā)生重復(fù)征收、相互扯皮的不正常現(xiàn)象；更由于事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)三者的不適應(yīng)或相互脫節(jié)，造成分稅制中你中有我，我中有你，相互交叉，不規(guī)范狀況的產(chǎn)生；正由于缺乏一個總的法律法規(guī)的協(xié)調(diào)和存在事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)的不適應(yīng)，滋生出不正當?shù)膩y收費。

　　3.稅制不完善，根治亂收費的機制不健全盡管有關(guān)

　　稅收法制法規(guī)對制止亂收費行為作了一些原則性的規(guī)定，但對如何根治亂收費的行為，還缺乏具有針對性的法規(guī)條款和操作性強的原則與辦法，特別是在行政事業(yè)性收費的管理上，在全國還沒有一套完整統(tǒng)一的法律法規(guī)，對規(guī)范行政事業(yè)性收費還缺乏必要的法律依據(jù)。加之有些部門和單位對制定收費項目和標準的法定秩序還不夠清楚，導(dǎo)致一些部門、行業(yè)巧立名目亂收費現(xiàn)象屢禁不止。

　　4.小結(jié)

　　綜上所述，“費改稅”乃至根治“亂收費”難的原因在于：稅收制度的不完善，中央和地方財政管理體制的不協(xié)調(diào)，分稅制改革的不到位，地方稅收管理權(quán)限過小等。

　　因此，“費改稅”如果不從上述制度和體制上加以完善和改革，而僅僅立足于清理收費，把一些費改為稅，那只能對現(xiàn)存的收費的清理和改革，解決“存量”問題，而不能真正根除亂收費的體制根源。即只能治標不治本?？梢栽O(shè)想，在現(xiàn)有的財稅體制和制度框架下，僅把現(xiàn)有的收費加以清理，將部分收費改為稅收，由于沒有解決事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)，及地方稅收權(quán)限、轉(zhuǎn)移支付制度等體制問題，當稅收不足時，新的收費還會在地方政府和各部門中“春風(fēng)吹又生”。

　　結(jié)論

　　“費改稅”是一個艱難的改革過程。這是因為：1.從理論上看，費是稅的遺傳與變異，稅費界限難以劃清。2.從稅制上看，在當前分稅制改革不徹底的情況下，“費改稅”只能做到治標不治本。因此，要徹底根除亂收費，費稅改革取得成功，首先要求稅費理論有創(chuàng)新。要求稅費理論能正確指導(dǎo)現(xiàn)階段市場經(jīng)濟條件下的稅費改革，而當務(wù)之急就是界定稅費內(nèi)涵，正確劃分政府收費的范圍。其次要求費稅改革與稅制改革進一步完善并相互銜接，而當務(wù)之急就是完善事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)相統(tǒng)一、相適應(yīng)的分稅制，改變目前分稅制中的你中有我，我中有你，相互交叉，不規(guī)范的狀況。