2010-12-03 09:30 來源：張吉 田興強 王玉斌
【摘 要】 伴隨高校的連續(xù)擴招和高教事業(yè)的快速發(fā)展,經費不足越來越困擾著高校領導者,銀行舉債已成為高校籌資的重要手段。文章在分析高校銀行舉債原因及其風險的基礎上,歸納化解高校負債的已有做法,提出化解高校銀行債務的對策建議。
【關鍵詞】 高等學校; 高教事業(yè); 債務化解; 科學發(fā)展
一、高校銀行舉債緣由及風險
《2007年中國教育藍皮書》披露:2006年底,高校銀行債務2 000多億元;同期,全國高校建設形成固定資產5 000億元,財政撥款500多億元。
(一)高校銀行貸款的緣由
一是財政投入不足下的連年擴招導致高校借款搞建設盛行。1999年開始擴招(當年擴招48%),支撐了我國高等教育用五六年時間實現(xiàn)了在西方國家一般要用二三十年甚至更長時間才能實現(xiàn)的從精英化到大眾化階段,高等教育毛入學率由1998年的8.96%增長到2008年的23.3%。但是,急劇擴招導致高校儀器設備、實習場地、教室、宿舍等生均占用量都有不同程度地快速下降,急待重購、新建和擴建。建設需要投入大量資金,但是,公辦高校多年來一直依靠財政撥款,國家財政投入遠遠沒有跟上擴招的步伐。高校自籌資金能力較弱,遠不能滿足大規(guī)模改擴建資金需求,而銀行出于風險規(guī)避和利益追逐的考量,看好公辦高校國有身份,向高校拋出“橄欖枝”。高校借款大興土木,短短5年時間校舍面積增加了3.2億平方米。二是信貸行為缺乏科學論證,信貸資金使用缺乏有效監(jiān)管。由于貸款搞建設過程當中高校主管部門缺乏必要的政策引導和財力支持,高校領導層缺乏必要的理智規(guī)劃和冷靜應對,信貸資金使用缺乏必要的預算控制和使用監(jiān)督,導致投資決策不同程度地出現(xiàn)偏差或資金使用效益低下,普遍出現(xiàn)了建設資金超出學校有效支付能力,突破“以收定支”預算控制,不斷擴大貸款規(guī)模,銀行債務不斷攀升。
(二)高校巨額銀行債務風險分析
2008年以后,高校漸進還貸高峰期,潛在風險和威脅陸續(xù)浮出水面。一是資金周轉困難,負債陷入惡性循環(huán)。由于籌資行為缺乏整體計劃性,長短期貸款結構不合理,還款時間過于集中,致使資金不時出現(xiàn)周轉困難。高校負債超過了一定的承受能力,正常支出過度依賴于銀行貸款,部分高校陷入了借新還舊、拆東補西的惡性循環(huán)。據(jù)悉,某高校僅還貸利息一年就要5 000多萬元,學費收入僅夠利息支出,負債金額超過本校全年收入總額,學校財務正常資金運轉受到極大挑戰(zhàn);2007年初,吉林大學也在網上公開征集解決財務困境之策。二是影響教學、科研正常業(yè)務開展和長遠發(fā)展。2007年下半年,國家實施緊縮銀根政策,有高校財務處長反映,“三分之二時間用于跟銀行打交道,既要應付還款又要籌措運轉經費”;近年來,不時有高校采取科研經費報銷打白條、內部職工集資、以職工名義為學校貸款等非常規(guī)措施,這在一定程度上影響了高校正常教學、科研業(yè)務的順利開展。長此以往,對高�？茖W發(fā)展將構成極大威脅。
二、化解高校銀行負債的有益探索
(一)江蘇省
2007年,江蘇省通過“三三制”化解100多億元高校債務。2008年11月,省政府召開推進省屬高�；瘋ぷ鲿h提出,充分發(fā)揮公共財政政策導向功能,力爭用5年左右時間,有效減輕高校過重的債務負擔,將債務風險降到合理區(qū)間。措施有三:一是抓緊制訂化解債務具體方案。統(tǒng)籌考慮,區(qū)分輕重緩急,制訂計劃,對組織領導、資金籌措、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)作出安排。二是認真落實化債資金。高校從學費收入、老校區(qū)置換收入和產學研合作收益中籌措經費,省財政安排專項經費給予定額補助。三是嚴格控制新增債務。
(二)山東省
2007年,山東省針對28 所省屬高校銀行貸款問題,教育廳、財政廳、人行濟南分行、山東銀監(jiān)局聯(lián)手,采取財政加大投入、銀行變短期貸款為長期貸款、加快推進土地資產置換等措施化解高校貸款風險。山東省財政安排專項資金逐步提高生均撥款定額;銀行對高校實行“一校一策”差別化管理:符合條件但貸款期限不合理的,嘗試將短期貸款調整為長期貸款;超過警戒線的,嚴格控制貸款規(guī)模,確保按時還息;已形成不良貸款的,實施債權保全和風險化解措施,減少損失;貸款涉及多家銀行且數(shù)額較大的,采取銀團性授信俱樂部方式。2009年1月10日,山東省首家高校(濟南大學)授信銀行俱樂部成立。
(三)江西省
針對全省56所公辦高校中有45所向銀行貸款129.27億元的狀況,江西省大力增加財政投入,2007年安排15億元幫助高�；鈧鶆诊L險;2007年起,“十一五”期間高校經費按原有基數(shù)每年增長10%,連續(xù)5年將全省普通高校生均定額撥款每年提高200元。2009年初,新增1.2億元對生均撥款標準偏低的高校進行專項補助;3月,學信網報道,江西省已籌措化債資金46.19億元。近年來,南昌大學在新校區(qū)建設過程中累積了27億元債務,通過老校區(qū)土地置換、省政府專項資金支持等措施已化債三分之一以上。但由于剩余銀行貸款大部分在三四年內到期,面臨較大資金壓力和債務風險,2009年3月,省政府協(xié)調國家開發(fā)銀行聯(lián)合建設銀行、中國銀行和中信銀行為其提供總額12億元、貸款期限為16年的銀團貸款。
(四)遼寧省
2007年以來,遼寧省利用國家開發(fā)銀行15年還款期、3年寬限期和利率下浮10%的中長期貸款置換了省屬37所高校在商業(yè)銀行的63.5億元短期貸款,2009年初,70%左右的遼寧高校實現(xiàn)了債務“短轉長”。同時,鼓勵高校通過資產置換、吸引社會投資等途徑化解高校債務壓力。
(五)教育部
2005年,教育部推出貸款風險控制模型對部屬高校新增貸款進行審批和控制。2008年8月,教育部提出將對“武漢城市圈教育綜合改革國家試驗區(qū)”高校債務化解專項經費給予傾斜。2009年初,教育部首次將“化解高校債務風險”列入教育部年度工作要點;9月23日,教育部、財政部聯(lián)合召開減輕中央高校債務風險視頻會議,部署中央高校減輕債務負擔、化解債務風險試點工作,強調試點工作堅持“明確責任、財政獎補、公平合理、化解風險、構建機制、試點推開”的原則,通過合理投入財政專項資金,支持和引導中央高校充分挖掘自身潛力,制定切實可行的化債目標和化債方案,大幅度降低貸款規(guī)模,化解債務風險。當年遴選部分中央高校先行試點,取得經驗后逐步推開,為推進全國高校減輕債務負擔工作提供借鑒。這無疑是一重大政策利好消息。但據(jù)了解,試點經費非常有限。
三、化解高校銀行債務的對策建議
(一)政府部門:加大財政投入,加強科學監(jiān)管
1.加大財政投入,完善信貸關系,改革高校財會制度
總結完善各省和教育部化債措施所積累的經驗,加快速度、加大力度推進化債工作。在試點全面鋪開以前,建議:一是盡快承擔起擴招的責任(欠賬),增加財政投入,加大教學設施項目撥款,對已形成的項目貸款實行貼息;二是承擔起原由高校承擔的“不讓一個學生因家庭經濟困難而輟學”的經濟責任,協(xié)助高校扭轉“巨額負債與學生大量欠費并存”的局面,協(xié)調銀行做好助學貸款工作;三是完善高校信貸政策,建立高校融資擔保機構;四是協(xié)調建立銀校合作關系,給予高校貸款利率優(yōu)惠政策,對高校原有貸款進行債務重組;五是改革高校財會制度由收付實現(xiàn)制為權責發(fā)生制,將貸款納入高校收支管理和會計報表。
2.建立健全制度體系,加強資金使用監(jiān)管
高校負債規(guī)模過大與主管部門缺乏宏觀引導和監(jiān)管有直接關系。建議:一是建立高校銀行舉債過程監(jiān)控審批制度,健全校園基本建設項目投資審批制度;二是加強貸款資金使用管理和審計監(jiān)督,將貸款資金使用審批納入審計范圍,予以重點關注;三是承擔擴招以外的合并、評估、檢查、驗收等監(jiān)管行為政策成本;四是有多少錢辦多少事,不再要求高校就資金設施等進行“假配套”;五是實事求是地對待高校后勤社會化改革中的收費問題,不拿老標準衡量新情況;六是完善中央部門預算編制程序和方法,克服預算“兩張皮”現(xiàn)象。
3.允許高校進行土地置換,鼓勵高校合理開發(fā)自有資源
對高校土地置換問題,政府應出面協(xié)調相關部門統(tǒng)一政策,給予稅費減免等優(yōu)惠措施以鼓勵高校利用好、開發(fā)好自身閑置資源。近幾年,江蘇、河南等省制定《關于切實做好省屬高校老校區(qū)置換工作的意見》,提出了土地置換辦法和優(yōu)惠措施,江蘇規(guī)定“高校所在地省轄市政府按照城市建設規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,對置換出來的老校區(qū)組織上市交易,并盡可能獲得較高收益……高校老校區(qū)置換收益主要用于償還新校區(qū)建設債務”;河南提出“各地政府要及時將高校老校區(qū)土地出讓所得資金按規(guī)定上交財政部分全額返還高校,用于新校區(qū)建設。”
(二)高校:多渠道籌措和規(guī)范使用經費
高校財務工作總體思路應是:科學預算,多方籌資,嚴控支出,加強管理,保障高校各項事業(yè)科學發(fā)展。
1.科學統(tǒng)籌,不編赤字預算
預算控制是高�？刂频闹匾矫�,它包括財務規(guī)劃、收支計劃、投融資等各項經濟活動。一是制定學校中長期發(fā)展規(guī)劃以指導高校正確處理長遠發(fā)展和維持運轉之間的關系,指導學校收支預算的編制;二是建立預算剛性管理機制,成立預算編制領導和工作機構以指導和協(xié)調預算編制、執(zhí)行和監(jiān)管,維護預算權威性;三是改進高校預算制度,將高校貸款資金納入學校整體預算管理;四是貫徹《高等學校財務制度》,嚴格遵循“量入為出,收支平衡”的原則,不編赤字預算;五是根據(jù)自身財力和借款規(guī)模合并編制綜合財務預算,及時、客觀、真實地反映借款規(guī)模和支出需要;六是制訂切實可行的還款計劃,還款資金納入支出預算,根據(jù)債務規(guī)模和貸款期限,按比例提足準備金,保障按期償還債務。
2.全力組織收入,拓展籌資渠道
從收入預算編制入手,挖掘可利用資源,多方培植財力,增強資金自籌能力和調配控制能力。一是積極爭取上級財政撥款和各類專項資金;二是對各項校內收入做好催繳,保證按預算及時足額入賬,能夠擴大收入的決不打埋伏,不能完成預算的按程序嚴格審定;三是組織做好國家助學貸款和助、補、減、免等配套工作,切實做好學生收費管理工作;四是深入落實“收支兩條線”和各級人員經濟責任制;五是及時清理往來款,催繳暫付款和借出款;六是用好國庫賬戶資金、專項資金的同時,合理調配和使用各項資金,從嚴控制銀行貸款使用規(guī)模;七是吸引社會財力投入教育聯(lián)合辦學;八是借鑒BOT項目融資方式搞后勤設施建設,通過轉讓基礎設施項目經營權推進TOT方式籌資;九是成立高校教育基金會,吸納社會捐助資金支持高校事業(yè)發(fā)展。
3.嚴格支出控制,強調資金使用效益
管理出效益。無論辦學資金緊張與否,支出的合理控制和資金的有效安排,都應為統(tǒng)籌學校各項事業(yè)協(xié)調發(fā)展作出貢獻。一是日常支出非常頻繁和雜亂,在高額負債的情況下,學校各項支出資金的安排更應本著“保障重點支出、嚴格控制一般性支出”和“注重效益、防范風險”的原則,正確處理發(fā)展與穩(wěn)定的關系,合理控制支出規(guī)模;二是加強校園基本建設的規(guī)劃、論證、審批和執(zhí)行控制,加強能源運行、醫(yī)療報銷支出等的管理,規(guī)范科研經費、“修購專項”、“985工程”等專項資金支出使用管理;三是突出強調資金使用效益,加強內部審計,將各單位經費、各專項資金(尤其銀行貸款資金)等的使用是否規(guī)范、效益發(fā)揮好壞等作為審計的重點。
4.加強財務管理,科學考核評估
一是規(guī)范支出審批程序,強調“一支筆”負責制;二是建立超預算預警機制,對超限額的項目需報分管校領導審批;三是加強信息化建設,發(fā)揮信息化在預算管理中的作用;四是克服預算信息不對稱影響,解決預、決算“兩張皮”;五是建立預算績效后評價制度,由財務、審計部門協(xié)同預算管理委員會考評小組進行考評;六是建立預算績效后評價結果使用制度,結果的使用是后評價的重要內容;七是將審計部門對各部門支出預算執(zhí)行情況的評價結果納入單位負責人任期考核和經濟責任考核范圍;八是將預算執(zhí)行情況考評結果納入黨風廉政建設和廉政風險防范管理過程�！�
【參考文獻】
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