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談我國政策審計研究成果及局限

來源: 李保偉 編輯: 2009/02/10 14:05:53  字體:

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  [摘 要] 我國審計工作者從績效審計、宏觀經(jīng)濟管理、經(jīng)濟責(zé)任審計、專項審計調(diào)查、政策運行等角度對政策審計進行了具有中國特色的探索。同時,我國政策審計研究又有著明顯的局限。

  [關(guān)鍵詞] 政策審計 研究 成果 局限

  《審計署2006至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出,充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用,注重從政策措施以及體制、機制、制度層面發(fā)現(xiàn)問題并提出審計意見和建議。改革開放30年來,我國政策審計研究成果豐碩,但任重道遠(yuǎn),面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

  一、我國政策審計研究成果

  20世紀(jì)80年代以來,我國審計工作者,從績效審計、宏觀經(jīng)濟管理、經(jīng)濟責(zé)任審計、專項審計調(diào)查、政策運行等角度對政策審計進行了具有中國特色的探索,取得了豐碩的研究成果。

  1.從績效審計角度進行的政策審計研究

  竹德操等(1997)認(rèn)為,國家宏觀財政活動有效性審查是通過對財政政策應(yīng)用對國家經(jīng)濟運行情況的調(diào)查和分析,考察國家財政活動對經(jīng)濟運行的影響程度和績效水平,發(fā)現(xiàn)國家財政政策對經(jīng)濟運行的不利因素,提出改善建議,提高國家財政活動的績效水平。

  我國臺灣中央研究院歐美研究所學(xué)者曹俊漢2000年12月發(fā)表《邁向評估審計的新紀(jì)元:美國會計總署結(jié)構(gòu)與功能的研究》一文,從政治、法律、經(jīng)濟等諸多角度,比較全面地介紹和研究了美國政策績效審計的發(fā)展歷史,為我國政策績效審計研究提供了豐富的史料。

  邢俊芳、陳華、鄒傳華等的《最新國外績效審計》(2001),審計署外事司的《國外效益審計簡介》(2003),鮑國明的《國外績效審計方法與案例》(2004),邢俊芳、陳華、鄒傳華的《最新國外效益審計》(2004)以及羅美富、李季澤、章軻的《英國績效審計》(2005)等著作對介紹國外先進的審計理論和實務(wù),加深我國審計工作者對政策審計的理解,推動我國政策審計開展,起到了積極作用。

  邢俊芳的《效益審計中國模式探索》(2005)、彭華章等的《政府效益審計論》(2006)等著作,不同程度地探討了我國政策審計的模式和方法。

  2007年4月,劉家義等在其著作《公共支出績效審計研究》中指出,對體制、制度、政策層面的績效審計必須滿足揭露問題、促進管理、推動改革、規(guī)范秩序、提高績效的要求。

  2.從宏觀經(jīng)濟管理角度進行的政策審計研究

  上海市審計學(xué)會課題組(2002),呂培儉、羅進新(2005),張文祥、王羚、馬緒忠(2006),姚愛然(2006),審計署駐京津冀特派員辦事處課題組(2006),劉力云(2007)等發(fā)表文章認(rèn)為,國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中的職能作用包括:對宏觀管理政策的執(zhí)行情況進行反饋和后評估;促進提高整體經(jīng)濟效益;對宏觀經(jīng)濟管理及時提供預(yù)警信息。國家審計的本質(zhì)特征決定了國家審計可以成為政府宏觀調(diào)控行為的決策信息提供者和政策效益的監(jiān)督者。國家審計優(yōu)化政府宏觀調(diào)控行為的路徑包括兩個方面:一是加強信息工作,為政府宏觀調(diào)控行為決策提供事前的真實、完整、可靠的信息;二是提高監(jiān)督的層次,構(gòu)建提高政府宏觀調(diào)控行為效益的事后監(jiān)督機制。

  3.從經(jīng)濟責(zé)任審計角度進行的政策審計研究

  2004年5月由中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央組織部、監(jiān)察部、人事部及審計署等五部委組成的經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議辦公室編寫的《領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計知識問答》一書,將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計的重點內(nèi)容確定為:貫徹執(zhí)行國家重要經(jīng)濟政策情況;重大經(jīng)濟政策和重大經(jīng)濟事項的程序和效果等。

  中央《關(guān)于2007年經(jīng)濟責(zé)任審計工作的指導(dǎo)意見》指出,經(jīng)濟責(zé)任審計工作應(yīng)重點關(guān)注以下問題:國家環(huán)保政策的貫徹執(zhí)行情況,環(huán)保資金的投入使用情況,重大環(huán)境污染事故的成因、處理及責(zé)任追究情況等;國家土地政策落實情況、土地出讓金的管理使用情況、土地批租和轉(zhuǎn)讓過程中有無發(fā)生重大違紀(jì)違規(guī)問題等。

  吉林省審計廳袁玉岫、沐云(2005),湖北省審計學(xué)會、湖北省審計廳經(jīng)濟責(zé)任審計處(2006)等提出,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計要突出重大經(jīng)濟事項決策程序和效果審計,促進領(lǐng)導(dǎo)干部提高決策能力;加強經(jīng)濟管理的合法性與效益性審計,促進領(lǐng)導(dǎo)干部提高依法管理的水平和能力。

  武漢大學(xué)劉穎斐、余玉苗(2007)認(rèn)為,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計主要是考查領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實中央經(jīng)濟政策和省、市、縣重大經(jīng)濟決策及地方出臺的經(jīng)濟法規(guī)情況。

  4.從專項審計調(diào)查角度進行的政策審計研究

  天津市審計局課題組(2006)在《關(guān)于開展專項審計調(diào)查的分析與思考》一文中,將專項審計調(diào)查分為以單位為載體、以項目為載體、以資金為載體和以政策為載體等四種類型。以政策為載體的專項審計調(diào)查就是對政策執(zhí)行情況或健全程度開展的調(diào)查。實證研究顯示,2001至2004年以政策為載體的審計調(diào)查項目數(shù)占全部專項審計調(diào)查項目數(shù)的17.2%。

  審計署審計科研所《審計機關(guān)專項審計調(diào)查研究》課題組(2007)發(fā)表文章認(rèn)為,專項審計調(diào)查在一定范圍內(nèi)展開調(diào)查,其具體目標(biāo)是監(jiān)督評價國家政策法規(guī)執(zhí)行情況和重大決策的落實情況,更有利于發(fā)揮審計監(jiān)督的建設(shè)性功能,在更高層次上發(fā)揮審計為宏觀決策服務(wù)的作用。專項審計調(diào)查不僅關(guān)注效益問題,而且關(guān)注被調(diào)查事項的決策、管理、制度等方面的問題。

  5.從政策運行角度進行政策審計研究

  審計署審計科研所崔孟修(2007)發(fā)表文章《政府審計的新領(lǐng)域:政策評估》認(rèn)為,政策評估是政策過程的一個重要環(huán)節(jié)。審計機關(guān)進行的政策評估應(yīng)是在政策開始執(zhí)行之后,對政策執(zhí)行過程和執(zhí)行效果的評估。常規(guī)審計通常以既定的政策目標(biāo)為前提,只關(guān)注政策的執(zhí)行情況和目標(biāo)的實現(xiàn)程度,并不質(zhì)疑政策目標(biāo)本身,而政策評估有時需要對政策目標(biāo)本身提出質(zhì)疑。

  《中國審計學(xué)會2005至2009年審計理論研究規(guī)劃》將“審計機關(guān)開展政策評估的探索”作為審計理論研究的一個重要內(nèi)容。中國審計學(xué)會副會長、審計署科研所所長劉英來(2007)認(rèn)為,以效益審計、效能評價和政策評估為主,可能是我們審計工作發(fā)展較高水平的標(biāo)志。

  二、目前我國政策審計研究的局限

  可以看到,我國政策審計尚未形成系統(tǒng)、完整的理論框架和規(guī)范的操作指南。不同角度的政策審計研究,雖然體現(xiàn)了研究的多樣性,但同時也暴露了政策審計研究的局限,表現(xiàn)為:

  1.從績效審計的角度進行政策審計研究,是將政策、項目、組織、活動等混合為一體進行的研究

  最高審計機關(guān)國際組織(INTOSAI)將績效審計的對象定義為“政策”、“項目”、“組織”和“管理”。政策居于項目、組織、活動之上,它既是后三者發(fā)生和發(fā)展的根本動力,又是后三者的最終歸宿的。目前的績效審計研究并沒有突出政策審計的這一重要性。

  2.從宏觀經(jīng)濟管理的角度開展政策審計研究,使政策審計研究陷入了管理研究的“泥沼”

  審計應(yīng)獨立于具體的管理之外。政策審計應(yīng)獨立于宏觀經(jīng)濟管理,它不應(yīng)是宏觀經(jīng)濟管理的具體工具,也不應(yīng)是宏觀調(diào)控的“提鞋人”,而應(yīng)成為宏觀管理和調(diào)控的監(jiān)督者。

  3.從經(jīng)濟責(zé)任審計的角度進行政策審計研究,僅僅是以某某領(lǐng)導(dǎo)人在位時的政策制定、執(zhí)行等為研究對象,忽略了政策的一貫性

  經(jīng)濟責(zé)任審計,容易將持續(xù)性的各項政策及其效果評價因領(lǐng)導(dǎo)人的更替而結(jié)束,從而不利于國家方針政策的貫徹執(zhí)行和監(jiān)督,不利于審計部門在較高層次上體現(xiàn)其監(jiān)督職能。

  4.從專項審計調(diào)查的角度開展政策審計研究,容易使政策審計研究誤入調(diào)查研究的陷阱

  畢竟,專項審計調(diào)查是一種調(diào)查活動,僅僅是由審計部門或以審計部門為主開展的一種調(diào)查。從嚴(yán)謹(jǐn)性和權(quán)威性等方面來看,專項審計調(diào)查無法與政策審計同日而語。

  5.從政策運行的角度進行政策審計研究,是將政策審計完全置于政策運行的過程之中,將政策審計作為政策監(jiān)控的一個環(huán)節(jié)

  在政策中研究政策審計,使政策審計研究局限在了被審計對象之上 ,削弱了政策審計的超然獨立性,不利于政策審計獨立體系的構(gòu)建。

  參考文獻:

  [1]審計署科研所:《中國審計研究報告2006》.北京:中國時代經(jīng)濟出版社,2007

  [2]劉家義等:《公共支出績效審計研究》.北京:中國時代經(jīng)濟出版社,2007

責(zé)任編輯:小奇
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