[摘 要] 我國(guó)審計(jì)工作者從績(jī)效審計(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、政策運(yùn)行等角度對(duì)政策審計(jì)進(jìn)行了具有中國(guó)特色的探索。同時(shí)，我國(guó)政策審計(jì)研究又有著明顯的局限。

　　[關(guān)鍵詞] 政策審計(jì) 研究 成果 局限

　　《審計(jì)署2006至2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用，注重從政策措施以及體制、機(jī)制、制度層面發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出審計(jì)意見(jiàn)和建議。改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)政策審計(jì)研究成果豐碩，但任重道遠(yuǎn)，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　一、我國(guó)政策審計(jì)研究成果

　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)審計(jì)工作者，從績(jī)效審計(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、政策運(yùn)行等角度對(duì)政策審計(jì)進(jìn)行了具有中國(guó)特色的探索，取得了豐碩的研究成果。

　　1.從績(jī)效審計(jì)角度進(jìn)行的政策審計(jì)研究

　　竹德操等（1997）認(rèn)為，國(guó)家宏觀財(cái)政活動(dòng)有效性審查是通過(guò)對(duì)財(cái)政政策應(yīng)用對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的調(diào)查和分析，考察國(guó)家財(cái)政活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響程度和績(jī)效水平，發(fā)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不利因素，提出改善建議，提高國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的績(jī)效水平。

　　我國(guó)臺(tái)灣中央研究院歐美研究所學(xué)者曹俊漢2000年12月發(fā)表《邁向評(píng)估審計(jì)的新紀(jì)元：美國(guó)會(huì)計(jì)總署結(jié)構(gòu)與功能的研究》一文，從政治、法律、經(jīng)濟(jì)等諸多角度，比較全面地介紹和研究了美國(guó)政策績(jī)效審計(jì)的發(fā)展歷史，為我國(guó)政策績(jī)效審計(jì)研究提供了豐富的史料。

　　邢俊芳、陳華、鄒傳華等的《最新國(guó)外績(jī)效審計(jì)》（2001），審計(jì)署外事司的《國(guó)外效益審計(jì)簡(jiǎn)介》（2003），鮑國(guó)明的《國(guó)外績(jī)效審計(jì)方法與案例》（2004），邢俊芳、陳華、鄒傳華的《最新國(guó)外效益審計(jì)》（2004）以及羅美富、李季澤、章軻的《英國(guó)績(jī)效審計(jì)》（2005）等著作對(duì)介紹國(guó)外先進(jìn)的審計(jì)理論和實(shí)務(wù)，加深我國(guó)審計(jì)工作者對(duì)政策審計(jì)的理解，推動(dòng)我國(guó)政策審計(jì)開(kāi)展，起到了積極作用。

　　邢俊芳的《效益審計(jì)中國(guó)模式探索》（2005）、彭華章等的《政府效益審計(jì)論》（2006）等著作，不同程度地探討了我國(guó)政策審計(jì)的模式和方法。

　　2007年4月，劉家義等在其著作《公共支出績(jī)效審計(jì)研究》中指出，對(duì)體制、制度、政策層面的績(jī)效審計(jì)必須滿足揭露問(wèn)題、促進(jìn)管理、推動(dòng)改革、規(guī)范秩序、提高績(jī)效的要求。

　　2.從宏觀經(jīng)濟(jì)管理角度進(jìn)行的政策審計(jì)研究

　　上海市審計(jì)學(xué)會(huì)課題組（2002），呂培儉、羅進(jìn)新（2005），張文祥、王羚、馬緒忠（2006），姚愛(ài)然（2006），審計(jì)署駐京津冀特派員辦事處課題組（2006），劉力云（2007）等發(fā)表文章認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的職能作用包括：對(duì)宏觀管理政策的執(zhí)行情況進(jìn)行反饋和后評(píng)估；促進(jìn)提高整體經(jīng)濟(jì)效益；對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)管理及時(shí)提供預(yù)警信息。國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)特征決定了國(guó)家審計(jì)可以成為政府宏觀調(diào)控行為的決策信息提供者和政策效益的監(jiān)督者。國(guó)家審計(jì)優(yōu)化政府宏觀調(diào)控行為的路徑包括兩個(gè)方面：一是加強(qiáng)信息工作，為政府宏觀調(diào)控行為決策提供事前的真實(shí)、完整、可靠的信息；二是提高監(jiān)督的層次，構(gòu)建提高政府宏觀調(diào)控行為效益的事后監(jiān)督機(jī)制。

　　3.從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)角度進(jìn)行的政策審計(jì)研究

　　2004年5月由中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部、監(jiān)察部、人事部及審計(jì)署等五部委組成的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議辦公室編寫(xiě)的《領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)知識(shí)問(wèn)答》一書(shū)，將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容確定為：貫徹執(zhí)行國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)政策情況；重大經(jīng)濟(jì)政策和重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的程序和效果等。

　　中央《關(guān)于2007年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：國(guó)家環(huán)保政策的貫徹執(zhí)行情況，環(huán)保資金的投入使用情況，重大環(huán)境污染事故的成因、處理及責(zé)任追究情況等；國(guó)家土地政策落實(shí)情況、土地出讓金的管理使用情況、土地批租和轉(zhuǎn)讓過(guò)程中有無(wú)發(fā)生重大違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題等。

　　吉林省審計(jì)廳袁玉岫、沐云（2005），湖北省審計(jì)學(xué)會(huì)、湖北省審計(jì)廳經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)處（2006）等提出，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要突出重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策程序和效果審計(jì)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部提高決策能力；加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理的合法性與效益性審計(jì)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部提高依法管理的水平和能力。

　　武漢大學(xué)劉穎斐、余玉苗（2007）認(rèn)為，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是考查領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)政策和省、市、縣重大經(jīng)濟(jì)決策及地方出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)情況。

　　4.從專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查角度進(jìn)行的政策審計(jì)研究

　　天津市審計(jì)局課題組（2006）在《關(guān)于開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的分析與思考》一文中，將專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查分為以單位為載體、以項(xiàng)目為載體、以資金為載體和以政策為載體等四種類(lèi)型。以政策為載體的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查就是對(duì)政策執(zhí)行情況或健全程度開(kāi)展的調(diào)查。實(shí)證研究顯示，2001至2004年以政策為載體的審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目數(shù)占全部專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目數(shù)的17.2%。

　　審計(jì)署審計(jì)科研所《審計(jì)機(jī)關(guān)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查研究》課題組（2007）發(fā)表文章認(rèn)為，專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查在一定范圍內(nèi)展開(kāi)調(diào)查，其具體目標(biāo)是監(jiān)督評(píng)價(jià)國(guó)家政策法規(guī)執(zhí)行情況和重大決策的落實(shí)情況，更有利于發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性功能，在更高層次上發(fā)揮審計(jì)為宏觀決策服務(wù)的作用。專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查不僅關(guān)注效益問(wèn)題，而且關(guān)注被調(diào)查事項(xiàng)的決策、管理、制度等方面的問(wèn)題。

　　5.從政策運(yùn)行角度進(jìn)行政策審計(jì)研究

　　審計(jì)署審計(jì)科研所崔孟修（2007）發(fā)表文章《政府審計(jì)的新領(lǐng)域：政策評(píng)估》認(rèn)為，政策評(píng)估是政策過(guò)程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行的政策評(píng)估應(yīng)是在政策開(kāi)始執(zhí)行之后，對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行效果的評(píng)估。常規(guī)審計(jì)通常以既定的政策目標(biāo)為前提，只關(guān)注政策的執(zhí)行情況和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并不質(zhì)疑政策目標(biāo)本身，而政策評(píng)估有時(shí)需要對(duì)政策目標(biāo)本身提出質(zhì)疑。

　　《中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)2005至2009年審計(jì)理論研究規(guī)劃》將“審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政策評(píng)估的探索”作為審計(jì)理論研究的一個(gè)重要內(nèi)容。中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、審計(jì)署科研所所長(zhǎng)劉英來(lái)（2007）認(rèn)為，以效益審計(jì)、效能評(píng)價(jià)和政策評(píng)估為主，可能是我們審計(jì)工作發(fā)展較高水平的標(biāo)志。

　　二、目前我國(guó)政策審計(jì)研究的局限

　　可以看到，我國(guó)政策審計(jì)尚未形成系統(tǒng)、完整的理論框架和規(guī)范的操作指南。不同角度的政策審計(jì)研究，雖然體現(xiàn)了研究的多樣性，但同時(shí)也暴露了政策審計(jì)研究的局限，表現(xiàn)為：

　　1.從績(jī)效審計(jì)的角度進(jìn)行政策審計(jì)研究，是將政策、項(xiàng)目、組織、活動(dòng)等混合為一體進(jìn)行的研究

　　最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織(INTOSAI)將績(jī)效審計(jì)的對(duì)象定義為“政策”、“項(xiàng)目”、“組織”和“管理”。政策居于項(xiàng)目、組織、活動(dòng)之上,它既是后三者發(fā)生和發(fā)展的根本動(dòng)力,又是后三者的最終歸宿的。目前的績(jī)效審計(jì)研究并沒(méi)有突出政策審計(jì)的這一重要性。

　　2.從宏觀經(jīng)濟(jì)管理的角度開(kāi)展政策審計(jì)研究，使政策審計(jì)研究陷入了管理研究的“泥沼”

　　審計(jì)應(yīng)獨(dú)立于具體的管理之外。政策審計(jì)應(yīng)獨(dú)立于宏觀經(jīng)濟(jì)管理，它不應(yīng)是宏觀經(jīng)濟(jì)管理的具體工具，也不應(yīng)是宏觀調(diào)控的“提鞋人”，而應(yīng)成為宏觀管理和調(diào)控的監(jiān)督者。

　　3.從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的角度進(jìn)行政策審計(jì)研究,僅僅是以某某領(lǐng)導(dǎo)人在位時(shí)的政策制定、執(zhí)行等為研究對(duì)象,忽略了政策的一貫性

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，容易將持續(xù)性的各項(xiàng)政策及其效果評(píng)價(jià)因領(lǐng)導(dǎo)人的更替而結(jié)束，從而不利于國(guó)家方針政策的貫徹執(zhí)行和監(jiān)督，不利于審計(jì)部門(mén)在較高層次上體現(xiàn)其監(jiān)督職能。

　　4.從專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的角度開(kāi)展政策審計(jì)研究，容易使政策審計(jì)研究誤入調(diào)查研究的陷阱

　　畢竟，專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是一種調(diào)查活動(dòng)，僅僅是由審計(jì)部門(mén)或以審計(jì)部門(mén)為主開(kāi)展的一種調(diào)查。從嚴(yán)謹(jǐn)性和權(quán)威性等方面來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查無(wú)法與政策審計(jì)同日而語(yǔ)。

　　5.從政策運(yùn)行的角度進(jìn)行政策審計(jì)研究，是將政策審計(jì)完全置于政策運(yùn)行的過(guò)程之中，將政策審計(jì)作為政策監(jiān)控的一個(gè)環(huán)節(jié)

　　在政策中研究政策審計(jì)，使政策審計(jì)研究局限在了被審計(jì)對(duì)象之上 ，削弱了政策審計(jì)的超然獨(dú)立性，不利于政策審計(jì)獨(dú)立體系的構(gòu)建。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]審計(jì)署科研所:《中國(guó)審計(jì)研究報(bào)告2006》.北京:中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2007

　　[2]劉家義等:《公共支出績(jī)效審計(jì)研究》.北京:中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2007