財政資金是財政部門代表政府所掌管的資金，包括國庫存款及其他財政存款。財政資金由總預算會計負責管理，根據(jù)年度預算或季度、分月用款計劃撥付資金，以保證滿足預算支出的需求。財政資金的收支業(yè)務主要涉及收入征收入庫、上下級財政資金調(diào)度、預算資金撥付。近年在對地方政府性收支開展的審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于地方推行“收支兩條線”、國庫集中支付等改革，以及經(jīng)濟發(fā)展、土地出讓市場活躍帶來地方財政收入迅速增長，建設項目專款按進度撥款等原因造成大量暫時性的財政資金結(jié)存，地方財政資金規(guī)模逐年加大，由此部分地方財政相伴而生大量出借財政資金的行為，值得引起審計的高度關注。

　　一、出借財政資金隱藏的違規(guī)問題

　　地方財政特別是區(qū)縣基層財政出借財政資金一般通過“暫付款”科目進行核算。《財政總預算會計制度》（財預字〔1997〕287號）明確規(guī)定，“暫付及應收款項屬于往來結(jié)算中形成的債權。包括在預算執(zhí)行過程中上下級財政結(jié)算形成的債權以及對用款單位借墊款形成的債權。暫付及應收款項應按實際發(fā)生數(shù)額記賬，并應及時清理結(jié)算，不得長期掛賬”，暫付款科目用于“核算各級財政部門借給所屬預算單位或其他單位臨時急需的款項……本科目應及時清理結(jié)算。年終，原則上應無余額”目前地方財政出借財政資金不管是在出借主體、出借內(nèi)容還是清理結(jié)算方面都普遍不符合總預算會計制度的相關規(guī)定，隱藏的問題主要包括：

　?。ㄒ唬┏鼋柝斦Y金用于空轉(zhuǎn)財政收入。地方財政收入完成情況是地方政府及其領導人重要的考核指標，是地方政府向同級人大報告預算執(zhí)行情況的重要內(nèi)容。每年地方政府都將財政收入任務分解給財政、國稅、地稅等收入征管部門，并將收入完成情況與單位獎勵資金掛鉤。地方政府空轉(zhuǎn)財政收入的動因主要有兩個，一是財政收入任務難以完成，二是地方政府為兌現(xiàn)招商引資政策，給予企業(yè)的稅費優(yōu)惠由財政予以“填平補齊”?？辙D(zhuǎn)財政收入的做法是地方財政部門將財政資金出借給有收入繳納義務的單位，由單位以稅收收入或非稅收入的名義繳入國庫后，再由財政列支將資金撥付上述單位用于歸還財政借款。如審計發(fā)現(xiàn)某園區(qū)管委會用財政借款代入園企業(yè)繳納耕地占用稅1600萬元，縣財政局在耕地占用稅入庫后全額返還園區(qū)管委會用于歸還財政借款。

　　（二）出借財政資金掛賬當年不能列支的支出。預算法明確要求，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。近年來地方政府的支出責任越來越大，除了要達到農(nóng)業(yè)、科技、教育等支出的法定增長要求外，還要滿足調(diào)資、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等達標政策的要求，還要對部分上級?？铐椖刻峁┡涮踪Y金。而地方財政收入受經(jīng)濟發(fā)展、國家宏觀調(diào)控政策變化、稅收制度調(diào)整及收入分成改革等因素的影響，呈現(xiàn)出較大的不確定性和波動性。在收不抵支的情況下，一些地方財政部門只能通過出借財政資金，完成當年的支出責任但不列支當年支出，待以后年度預算安排較為富余時再將暫付款列支，從而將明令禁止的財政赤字轉(zhuǎn)為隱性。

　　（三）出借財政資金用于企業(yè)虛增注冊資本金。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化，地方政府逐步退出競爭性領域的投資，原有的國有企業(yè)大都通過改制規(guī)范產(chǎn)權關系，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，但新型的“國有企業(yè)”應經(jīng)濟社會的需要在地方異軍突起。以城市建設、園區(qū)開發(fā)為主要任務的地方政府融資平臺公司、地方商業(yè)銀行、地方金融擔保公司，以及在文化、科技等體制改革中改制成立的公司，一般由地方國資委出資、財政資金注資。在動輒上億元的資本金難以通過預算安排到位的情況下，財政部門通過出借財政資金幫助企業(yè)完成驗資，企業(yè)再通過企業(yè)應收款項的方式歸還財政借款。如某縣成立擔保公司、藝術團改制為藝術團有限公司的驗資均是通過財政借款完成資本金到位的審查。

　?。ㄋ模┏鼋柝斦Y金用于企業(yè)項目資本金虛假到位。有政府背景的融資平臺公司承擔著替政府舉借債務完成基礎設施投資建設的任務，銀行借款、發(fā)行企業(yè)債券是融資平臺公司主要的融資渠道。在依托項目舉債時，銀行、債券發(fā)行審查機構通常對項目資本金要進行審查。財政部門往往根據(jù)政府的相關決定，出借財政資金幫助企業(yè)完成項目資本金到位情況的審查，以獲得債務資金。如某縣融資平臺公司在城市道路建設項目資本金存在缺口的情況下，向縣財政局借款4200萬元用作資本金，在通過銀行審查、3億元貸款到位后歸還財政借款。

　　（五）出借財政資金用于融資平臺公司資金周轉(zhuǎn)。地方政府的融資平臺公司是獨立的企業(yè)法人，但和政府及其財政之間有著千絲萬縷的關系，不僅出資人是政府，而且在資產(chǎn)負債率過高、難以獲得銀行借款及債券融資、財政撥款不足導致資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難時，向財政借款成為彌補資金缺口、維持運轉(zhuǎn)的必然選擇。如某縣財政局大量向融資平臺公司出借資金用于周轉(zhuǎn)，年末借款余額高達國庫存款余額的100倍，國庫存款幾乎全部轉(zhuǎn)移到融資平臺公司。

　　二、出借財政資金的不利影響

　　（一）影響財政收支的真實性。出借財政資金空轉(zhuǎn)財政收入，這部分收入并不能真正安排用于政府保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生、促發(fā)展等方面的財政支出，只是虛假做大財政收支規(guī)模。雖然完成了政府、部門的考核任務，兌現(xiàn)了對企業(yè)的優(yōu)惠政策，但形成了財政收支的泡沫。通過暫付款隱瞞財政赤字，賬表的收支平衡并不能掩蓋實際的收支壓力，特別是多年延續(xù)的隱形赤字累積會加大后任政府預算安排的壓力，不利于財政的可持續(xù)發(fā)展。

　?。ǘ┯绊懾斦Y金的安全性。出借財政資金不同于規(guī)范的貨幣市場和資本市場資金運作，舉借主體一般與政府有著密切關系，舉借過程不需要通過嚴格的審查和論證，財政資金出借后容易出現(xiàn)逾期不歸還的情況，特別是經(jīng)過政府同意的借款，財政部門難以通過有效途徑追回借款，財政資金的安全性缺乏有力的保障。如某縣財政部門滾存逾期未收回的借款本金余額已經(jīng)超過當年一般預算支出規(guī)模的15%，嚴重威脅到預算支出所需資金的正常調(diào)度。

　?。ㄈ┯绊懮鐣?jīng)濟的健康發(fā)展。社會經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)依賴《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國公司法》、《貸款通則》等法律法規(guī)的約束，而大量財政資金出借用于虛增公司注冊資本金、虛假到位項目資本金以騙取銀行貸款等違規(guī)行為，擾亂了正常的社會經(jīng)濟秩序，影響了社會經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。

　　（四）影響宏觀調(diào)控政策的實施效果。財政政策、貨幣政策是政府實施宏觀調(diào)控的政策工具，通過出臺逆經(jīng)濟周期波動的政策措施實現(xiàn)經(jīng)濟增長、就業(yè)充分、物價穩(wěn)定等目標。出借財政資金不是財政政策的操作手段，但在一定程度上會影響貨幣政策的執(zhí)行效果。如當國家實行緊縮的貨幣政策以抑制投資沖動時，融資平臺公司往往能夠通過財政借款繞過緊縮的銀根獲得建設項目的資金支持，財政部門在一定程度上異化為脫離金融監(jiān)管范圍的地方“第二銀行”，影響宏觀調(diào)控政策的實施效果。

　　三、加強對出借財政資金的審計

　?。ㄒ唬彶槌鼋柝斦Y金的內(nèi)控制度。出借財政資金雖然不是財政收支行為，按照預算法的相關規(guī)定不需要通過人大審查，但財政資金是公共資金，其出借行為必須有章可循。審計應該從審查出借財政資金的內(nèi)控制度入手，關注財政部門是否建立借款管理辦法，審批權限的授權是否恰當，對借款的主體、用途、期限是否做出限定，是否建立償債責任追究問責機制。

　?。ǘ╆P注出借財政資金的實際用途。審計要延伸財政資金的借款單位，結(jié)合借款合同協(xié)議約定的用途追蹤資金的實際使用情況，關注是否存在擠占挪用借款資金的問題。

　　（三）分析出借財政資金潛在的風險。審計要把握地方財政部門出借財政資金的總體情況，對借款規(guī)模的增長情況進行縱向的趨勢分析和橫向的對比分析，結(jié)合國家出臺的宏觀調(diào)控政策措施，分析借款資金進入的領域是否符合調(diào)控方向，對其他政策的實施效果有無不利影響，關注逾期借款存在的原因，是否影響正常的預算資金調(diào)度。