溫家寶總理曾對(duì)審計(jì)工作提出“財(cái)政資金運(yùn)行到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”的要求?？梢园l(fā)現(xiàn)，溫總理的這一指示是對(duì)跟蹤審計(jì)運(yùn)行形式的精準(zhǔn)概括。當(dāng)然，除了上述溫總理所提到的可以從“資金運(yùn)行”這一角度來(lái)定位跟蹤審計(jì)及形式外，還可以從被審計(jì)對(duì)象上考慮，如政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)、工程建設(shè)跟蹤審計(jì)等。在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，對(duì)政策執(zhí)行情況的跟蹤審計(jì)已經(jīng)逐漸成為審計(jì)工作的重點(diǎn)。究其原因是，對(duì)政策執(zhí)行的跟蹤審計(jì)是國(guó)家審計(jì)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)“免疫系統(tǒng)”功能的重要渠道。

　　一、政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的本質(zhì)

　?。ㄒ唬┯嘘P(guān)跟蹤審計(jì)的討論。

　　跟蹤審計(jì)并非審計(jì)理論與實(shí)務(wù)的新命題，時(shí)現(xiàn)等人（2006）在他們的研究中就指出，跟蹤審計(jì)的實(shí)質(zhì)是實(shí)時(shí)審計(jì)，又稱同步審計(jì)，對(duì)這種審計(jì)方法的使用始于20世紀(jì)90年代后期。在十余年的發(fā)展中，跟蹤審計(jì)最初是在工程建設(shè)領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，相應(yīng)的，針對(duì)工程建設(shè)跟蹤審計(jì)的理論研究也得到了較好的發(fā)展。曹慧明（2005）在他的研究中指出，跟蹤審計(jì)是指將建設(shè)全過(guò)程劃分成若干階段或期間，審計(jì)人員在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中及時(shí)對(duì)各階段或期間的審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)，并及時(shí)作出審計(jì)意見(jiàn)和建議，供被審計(jì)單位糾正存在的問(wèn)題，改進(jìn)、完善建設(shè)工作，使建設(shè)實(shí)施得以規(guī)范、有序、有效運(yùn)行，取得最佳的效益。縱觀前人研究以及審計(jì)實(shí)務(wù)可以發(fā)現(xiàn)，跟蹤審計(jì)的“跟蹤”對(duì)象可以有多種，但究其本質(zhì)，這種審計(jì)方法是將審計(jì)工作植入到了審計(jì)對(duì)象的活動(dòng)期，分階段對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、反映、修正，從而保證審計(jì)對(duì)象的整體效益實(shí)現(xiàn)最大值。

　　本文在對(duì)審計(jì)署審計(jì)科研所2011年出版的《國(guó)外審計(jì)動(dòng)態(tài)》學(xué)習(xí)中發(fā)現(xiàn)，以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家在跟蹤審計(jì)實(shí)踐上，重要方面之一就體現(xiàn)在對(duì)一些國(guó)家和地方法案的審計(jì)。同樣，在我國(guó)，近年來(lái)政策執(zhí)行上的跟蹤審計(jì)已經(jīng)成為國(guó)家審計(jì)工作中的重要方面之一，而且正是由此，國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用不斷強(qiáng)化，審計(jì)的影響力已經(jīng)觸及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。如，汶川地震災(zāi)后重建跟蹤審計(jì)在保證建設(shè)效益方面的作用十分明顯，引起了社會(huì)的廣泛好評(píng)；而緊隨中央經(jīng)濟(jì)政策的審計(jì)工作的規(guī)劃與實(shí)施，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善民生等方面都發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

　?。ǘ┱邎?zhí)行跟蹤審計(jì)對(duì)“免疫系統(tǒng)”功能的實(shí)現(xiàn)。

　　劉家義審計(jì)長(zhǎng)多次提出，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中起到預(yù)防、揭示（提醒、反映、警示）和抵御障礙、矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的功能?？v觀國(guó)內(nèi)外歷史，他強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)國(guó)家的審計(jì)作用發(fā)揮明顯的時(shí)期，國(guó)家審計(jì)這個(gè)‘免疫系統(tǒng)’完善、‘免疫功能’健全、‘免疫力’很強(qiáng)，國(guó)家就興盛；相反，所有由盛而衰的朝代，首先必然是經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’遭到了破壞。”一個(gè)國(guó)家的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，需要政府機(jī)關(guān)制定的各種政策在政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中有效運(yùn)行，國(guó)家政策指導(dǎo)和約束人的行為，所有個(gè)體的行為構(gòu)成一個(gè)國(guó)家系統(tǒng)內(nèi)的微觀活動(dòng)。由此可見(jiàn)，政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)是國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的根本實(shí)現(xiàn)。

　　一方面，預(yù)防的前提是發(fā)現(xiàn)，而發(fā)現(xiàn)的關(guān)鍵是跟蹤。只有通過(guò)審計(jì)，對(duì)政策的執(zhí)行情況有及時(shí)、全面的了解，才能對(duì)政策本身有足夠充分的認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)好問(wèn)題才能把握好問(wèn)題的發(fā)展規(guī)律。因此，只有對(duì)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，才能發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性問(wèn)題，才能防止問(wèn)題繼續(xù)惡化的可能，達(dá)到控制、止損、預(yù)防的目的，國(guó)家審計(jì)的“免疫預(yù)防”功能才能得以實(shí)現(xiàn)。另一方面，政策執(zhí)行情況究竟如何，效益是否明顯，問(wèn)題是否存在，需要哪些改進(jìn)等等，回答這些問(wèn)題都需要進(jìn)行客觀公正的認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)。而跟蹤審計(jì)是將審計(jì)活動(dòng)貫穿到政策執(zhí)行的全過(guò)程，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政策執(zhí)行情況的階段性、整體性認(rèn)識(shí)，批判性揭示問(wèn)題，提供政策建議，提出解決措施，反映執(zhí)行效益，警示問(wèn)題走向。

　　二、國(guó)外案例介紹與分析

　　本文在此介紹的三個(gè)案例均來(lái)自美國(guó)，選自美國(guó)審計(jì)署于2011年至2012年間在官方網(wǎng)站公布的商業(yè)部門審計(jì)報(bào)告。出于文章內(nèi)容的考慮，每個(gè)案例的介紹將基于本文前節(jié)對(duì)政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)本質(zhì)的討論，主要介紹審計(jì)報(bào)告中涉及跟蹤審計(jì)核心內(nèi)容的部分。

　　案例1：《經(jīng)濟(jì)衰退期提高聯(lián)邦政府醫(yī)療救助》（公告序號(hào)GAO-11-395）。該案例的背景是在美國(guó)的2007年12月至2009年6月間的經(jīng)濟(jì)衰退期，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《美國(guó)2009復(fù)蘇與再投資法案》(Recovery Act)。復(fù)蘇法案同時(shí)要求美國(guó)審計(jì)署研究如何暫時(shí)提高聯(lián)邦政府醫(yī)療救助比率，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)上的進(jìn)一步衰退。報(bào)告的內(nèi)容是關(guān)于美國(guó)審計(jì)署開(kāi)展這項(xiàng)工作的介紹，以及得出的結(jié)論、給出的建議。

　　案例2：《最低工資提高后美屬薩摩亞群島和北馬里亞納群島的就業(yè)、收入及基本產(chǎn)業(yè)情況》（公告序號(hào)GAO-11-427）。該案例是關(guān)于美國(guó)政府2007年頒布的一項(xiàng)提高最低工資政策的跟蹤審計(jì)。政策內(nèi)容是逐步提高美屬薩摩亞群島和北馬里亞納群島居民的最低工資水平，最終到2018年、2016年分別與全國(guó)水平一致。美國(guó)審計(jì)署按要求于2010年、2011年以及此后每?jī)赡瓿鼍邎?bào)告，介紹政策執(zhí)行對(duì)兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

　　案例3：《進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督工作以實(shí)現(xiàn)政府聘用殘疾員工數(shù)量》（公告序號(hào)GAO-12-568）。該案例是對(duì)美國(guó)13548號(hào)總統(tǒng)令執(zhí)行情況的審計(jì)。法令于2010年7月出臺(tái)，要求美國(guó)聯(lián)邦政府在未來(lái)5年錄用10萬(wàn)名殘疾員工，為全國(guó)用人單位做好榜樣，聯(lián)邦人事管理局和勞工部負(fù)責(zé)督促執(zhí)行。美國(guó)審計(jì)署審計(jì)了聯(lián)邦人事管理局和勞工部的工作，抽查了教育部、社會(huì)安全局、管理和預(yù)算辦公室、退伍軍人事務(wù)部四個(gè)部門對(duì)法令的執(zhí)行情況。

　　上述三個(gè)美國(guó)跟蹤審計(jì)案例涉及到就業(yè)、醫(yī)療等民生問(wèn)題，也關(guān)系到地區(qū)和行業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從美國(guó)審計(jì)署的跟蹤審計(jì)工作中可以看出，跟蹤審計(jì)的對(duì)象可以是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不同領(lǐng)域政策的執(zhí)行。而對(duì)一項(xiàng)政策執(zhí)行情況的跟蹤只有保持長(zhǎng)期、持續(xù)，審計(jì)監(jiān)督的效果才會(huì)比較明顯。同時(shí)，審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)該是有針對(duì)性的，審計(jì)的過(guò)程應(yīng)該從制定政策始起。

　　三、跟蹤審計(jì)的功能在政策執(zhí)行中的運(yùn)用

　　國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策執(zhí)行中的作用及實(shí)現(xiàn)，均在審計(jì)長(zhǎng)每年受國(guó)務(wù)院委托向全國(guó)人大常委會(huì)所作的審計(jì)工作報(bào)告中得以體現(xiàn)。本文的前部分內(nèi)容主要是從對(duì)政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的理論和模型分析角度展開(kāi)的，接下來(lái)的部分將根據(jù)這些分析的結(jié)果，簡(jiǎn)單探討跟蹤審計(jì)的預(yù)防、揭示和抵御等“免疫系統(tǒng)”功能，在我國(guó)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以及完成今年經(jīng)濟(jì)發(fā)展“穩(wěn)增長(zhǎng)、控物價(jià)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、抓改革、促和諧”六大目標(biāo)方面，將如何發(fā)揮具體的作用。

　　首先，科學(xué)發(fā)展觀要求的發(fā)展是速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一的發(fā)展，發(fā)展的如何需要從質(zhì)與量上進(jìn)行全方位的衡量。尤其在對(duì)發(fā)展的質(zhì)量和效益的評(píng)價(jià)上，需要審計(jì)的參與，審計(jì)機(jī)關(guān)客觀公正的評(píng)價(jià)發(fā)揮了國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”中的揭示功能。同時(shí)，對(duì)發(fā)展的要求往往是分周期或階段的。一項(xiàng)發(fā)展政策的執(zhí)行，從制定到結(jié)束，開(kāi)展分階段的跟蹤審計(jì)，是對(duì)發(fā)展的速度、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益進(jìn)行了解、認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)、建議的有力保證和實(shí)現(xiàn)。

　　其次，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式方面，近年來(lái)審計(jì)署組織各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，查處了破壞浪費(fèi)資源、造成國(guó)有資源流失和危害資源環(huán)境安全等諸多問(wèn)題，還加強(qiáng)了對(duì)節(jié)能減排資金及污水處理等行業(yè)執(zhí)行節(jié)能減排政策情況的審計(jì)和調(diào)查，同時(shí)也就政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，及時(shí)提出了對(duì)策建議。這些工作充分體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中的揭露、預(yù)防、抵御等功能。

　　再次，改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生命力，黨中央、國(guó)務(wù)院在今年的經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)中更是強(qiáng)調(diào)，要以更大的決心和氣力推進(jìn)改革開(kāi)放，以開(kāi)放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新。我國(guó)的改革是一次又一次的摸著石頭過(guò)河，“河水有多深、石頭的位置摸得準(zhǔn)不準(zhǔn)、走的路子對(duì)不對(duì)、新路子該怎么走”等等，這些問(wèn)題的解決，一方面需要國(guó)家審計(jì)發(fā)揮前瞻性、預(yù)防性作用，另一方面，國(guó)家審計(jì)的發(fā)現(xiàn)、反饋、糾正、建議等功能也是對(duì)改革進(jìn)行認(rèn)識(shí)和肯定的關(guān)鍵。而且，只有改革的每一步都有審計(jì)跟上，國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能才能發(fā)揮理想功效，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行效益最大化。

　　最后，今年經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)中，穩(wěn)增長(zhǎng)是第一位，促和諧是根本。根據(jù)政府工作報(bào)告的要求，穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵是要“及時(shí)解決苗頭性、傾向性問(wèn)題，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行”。而苗頭性、傾向性問(wèn)題如何發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)后又應(yīng)如何解決，這些工作都需要審計(jì)及時(shí)參與、進(jìn)行跟蹤。同樣，促和諧的關(guān)鍵問(wèn)題之一是要“積極有效化解各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。”然而，矛盾和風(fēng)險(xiǎn)往往是比較隱蔽的，那么促和諧的工作需要審計(jì)跟蹤，以便及早地感受風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提出建議。

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