摘要：文章在研究大量文獻的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)。地方政府財政危機的主要來源顯示為稅收體系結(jié)構(gòu)和政府財政收支與經(jīng)濟周期的反向運行；中央政府和地方政府之間財力和職責(zé)的分配不當；地方政府運行中的道德風(fēng)險。并對財政危機發(fā)生后的應(yīng)對措施和地方財政危機的防范等相關(guān)經(jīng)驗進行了總結(jié)。

　　關(guān)鍵詞：地方政府財政；財政危機：財政預(yù)警體系

　　與其在公共管理領(lǐng)域的地位一致，地方政府財政危機一直是一個相對冷門的研究課題。在大量搜索了地方財政風(fēng)險的相關(guān)英文文獻后，我們發(fā)現(xiàn)，目前對于地方政府財政危機的研究大量集中于對美國州以下地方政府的研究，關(guān)于其他國家的研究文獻僅涉及到澳大利亞、新西蘭、日本、俄羅斯、以色列、尼日利亞和肯尼亞等幾個國家。

　　地方政府財政危機是一個世界性的現(xiàn)象。關(guān)于地方政府財政危機的研究對地方政府的利益相關(guān)者來說意義重大，因為地方政府作為公共物品的提供者，在其權(quán)限內(nèi)向轄區(qū)居民提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量對于轄區(qū)居民的福利起著決定性的作用。貧乏的服務(wù)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施壓力加大、社會分化加劇、犯罪、貧窮以及高素質(zhì)人群的遷移。而上述這些影響又使得地方政府財政狀況進一部惡化，進而陷入惡性循環(huán)。

　　這一問題在全世界范圍內(nèi)的普遍性，使得對這一問題的研究更有意義。但因為各國存在的諸多差異，現(xiàn)有的部分研究主要從所關(guān)注的國家地方政府問題出發(fā)，建立了各種各樣的研究框架。問題的復(fù)雜性使得我們很難在國際范圍內(nèi)對地方政府財政危機進行較為全面的概括及建立較為完整的理論框架。

　　本文試圖按照危機研究的一般路徑，從成因、對策和預(yù)防幾個方面來研究地方政府財政危機問題，并對各國地方政府財政危機研究進行總結(jié)，以期對我國地方政府財政問題的研究提供有價值的參考。

　　一、導(dǎo)致地方財政危機的主要成因

　　雖然各國的財政體系、經(jīng)濟環(huán)境存在著較大的差異，但對于財政風(fēng)險的主要成因我們?nèi)匀豢梢詺w納為以下幾點：

　�。ㄒ唬┒愂阵w系結(jié)構(gòu)和政府財政收支與經(jīng)濟周期的反向運行地方政府的財政收入同經(jīng)濟周期密切相關(guān)，經(jīng)濟景氣，政府收人增加，經(jīng)濟凋敝，政府財政收入即會大幅衰減。

　　而政府支出特別是一些剛性支出并不會因為經(jīng)濟周期的變動而改變，其中一部分支出如失業(yè)救濟等方面的支出反而會大幅增加。因此，財政收入和財政支出的這種反向波動在經(jīng)濟不景氣的時候會在地方政府的財力上形成一個缺口，而地方政府的稅收體系結(jié)構(gòu)則決定著這個缺口的規(guī)模。

　　一個好的稅收體系應(yīng)當有助于保證財政收入的穩(wěn)定性，反之亦然。以美國州政府為例。美國州政府財政收入主要來源于3種稅：銷售稅、個人所得稅、財產(chǎn)稅，合計起來構(gòu)成了美國西部各州和地方政府88％的稅收來源。在這3種稅中，個人所得稅是最不穩(wěn)定的，當失業(yè)率增加時，個人所得稅稅源減少，反之亦然。同時，股票市場的不景氣也極大地降低了資本利得收入，減少個人所得稅稅源。而財產(chǎn)稅，特別是商業(yè)財產(chǎn)，具有較強的穩(wěn)定性，因為對財產(chǎn)的估值并不會發(fā)生急劇波動。對銷售稅的課稅方法所產(chǎn)生的風(fēng)險就是，如果主要的產(chǎn)業(yè)下滑，稅收收入也會下降。這使得政府可能遭受雙重打擊：私人部門的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)下滑的同時，公共部門應(yīng)對下滑的能力也隨之下降。另一個重要的問題就是財政支出，比如失業(yè)保險，是反經(jīng)濟周期的。公共支出的一個主要的功能就是在市境艱難時提供一個安全網(wǎng)。平衡財政需求，與不穩(wěn)定的稅收結(jié)構(gòu)相結(jié)合，對地方財政提出了挑戰(zhàn)。

　　（二）各級政府之間財力和職責(zé)的分配不當在財政分權(quán)的背景下，各級政府間對財力和職責(zé)的分配成為一個至關(guān)重要的問題。

　　大多數(shù)發(fā)達國家由于較早開始實行財政分權(quán)，并在實踐中探索出了一套適合于自己的模式。因此，目前因為政府間財力和職責(zé)分配而產(chǎn)生的財政問題主要集中在發(fā)展中國家及轉(zhuǎn)軌中的國家。轉(zhuǎn)軌過程中的俄羅斯地方政府就存在著典型的因財力和職責(zé)分配不當而造成的橫向和縱向的不均衡問題。橫向不均衡主要體現(xiàn)為具有較多支出需求的州更可能采用赤字融資手段；縱向不均衡主要體現(xiàn)為各級政府沒有按其所獲得的財政資源承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。盡管收入分享制度和轉(zhuǎn)移支付制度可在相當大的程度上解決縱向不均衡問題，但政治可信性和經(jīng)濟效率均要求州政府和地方政府擁有決定一些收入來源的權(quán)力（如根據(jù)其需求增加或減少某些稅、費）。然而，俄羅斯聯(lián)邦以下各級政府在征集自有收入方面并沒有被賦予足夠的自主權(quán)，在這種背景下，地方政府為了維持正常運轉(zhuǎn)不得不采取各種方式向外部融資。大量融資的結(jié)果就是導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷增加，財政風(fēng)險不斷積累。

　　（三）地方政府運行中的道德風(fēng)險財政分權(quán)下的地方政府作為一個相對獨立的主體為了各自的經(jīng)濟利益往往存在著大量的自利性行為。

　　這些自利行為往往體現(xiàn)為地方政府的發(fā)展沖動，這種發(fā)展沖動集中體現(xiàn)在地方政府為發(fā)展經(jīng)濟而進行的公共投資項目。在地方政府決策正確，管理得當?shù)那疤嵯�，這些項目無疑是有益的，而這些投資項目一旦失敗，地方政府就必須承擔(dān)損失。在政府間關(guān)系界定科學(xué)合理的國家，這種損失由地方政府自己承擔(dān)，但在很多國家，上級政府實際上是在為下級政府扮演著擔(dān)保人的角色。當?shù)胤秸�府財政出現(xiàn)問題的時候，即地方政府不能保障工資、獎金和失業(yè)救濟，或者地方政府變得不能提供最低水平的公共服務(wù)時，迫于社會壓力可能迫使中央政府插手。這種暗示性擔(dān)保機制事實上是中央政府為地方政府的負債所提供的一種擔(dān)保。該擔(dān)保產(chǎn)生了一個極其嚴重的道德風(fēng)險問題：地方政府有著強烈的借款、擔(dān)保甚至欠款動機，因為這些行為的成本極有可能最終由國家來承擔(dān)。

　　日本地方政府面臨嚴重債務(wù)危機的一個重要原因就是中央政府對地方債務(wù)的一個暗示性擔(dān)保。有記載以來，日本共有884個地方政府宣布破產(chǎn)，但其債務(wù)從來沒有被豁免，而是由中央政府償還。這使得銀行不論地方政府財政狀況如何，都愿意向其提供貸款。雖然在2006年，日本為控制地方負債建立了一個“咨詢體系”以取代原地方政府舉債批準體系，但事實證明，只要中央政府的這一擔(dān)保機制存在，那么地方政府行為中的道德風(fēng)險就不可避免。

　　二、地方財政危機的應(yīng)對措施

　�。ㄒ唬┑胤秸�府破產(chǎn)應(yīng)對地方政府財政危機的常見舉措是在地方政府無法償還到期債務(wù)時，實施破產(chǎn)程序。從世界各國的情況看，地方政府破產(chǎn)法為債權(quán)人的追償提供了一定程度的保護，無力支付的各級地方政府可以通過協(xié)商的債務(wù)重組、改組或重新籌集資金等方式解決債務(wù)問題。

　　一般而言，地方各級政府在無法償付到期債務(wù)時應(yīng)當被視為破產(chǎn)。無法支付工資薪金、養(yǎng)老金、合同款項、債務(wù)的本金或利息都是政府破產(chǎn)的證據(jù)。

　　與企業(yè)和個人的破產(chǎn)立法不同，聯(lián)邦以下各級政府的破產(chǎn)程序不包括為償付債權(quán)人的債權(quán)而清算 政府資產(chǎn)的內(nèi)容。地方政府破產(chǎn)程序的目的是強迫地方政府進行負責(zé)的財政行為，而不是關(guān)閉地方政府，停止其運行。對于那些無力支付的政府，破產(chǎn)給他們提供了扭轉(zhuǎn)困境和恢復(fù)財政健康狀況的時間。

　　（二）財政緊急控制地方政府破產(chǎn)是一種只有在財政管理嚴重不善的情況下才使用的激烈措施。另一種較為溫和的方法是實施財政管理緊急控制，在這種情況下，上級政府通過特別控制手段，減少由于地方政府管理不善導(dǎo)致的財政和經(jīng)濟危害。例如在美國，20個州擁有對處于財務(wù)危機中的市政府進行幫助和控制的法律條款。

　　美國對州財政緊急狀況的確定以一系列客觀標準為基礎(chǔ)，例如，聯(lián)邦以下各級政府在連續(xù)兩年無法支付債務(wù)或沒有充足的資金彌補預(yù)算赤字。當財政緊急狀況發(fā)生時，上級政府建立一個委員會對州政府或地方政府進行監(jiān)管和提供技術(shù)幫助。聯(lián)邦以下各級政府和監(jiān)管委員會聯(lián)合制定一個計劃，支付所有債務(wù)、養(yǎng)老金和其他必須履行的支付項目，同時通過減少相對次要的預(yù)算項目以消減支出。

　　與破產(chǎn)選擇相比，緊急委員會被授權(quán)改變地方政府所作出的財政決定，這會使地方政府喪失更多的地方控制權(quán)。

　　三、地方財政危機的防范

　　地方財政危機的防范主要表現(xiàn)為相關(guān)體系的建設(shè)。一個健全而又嚴格執(zhí)行的財政體系對于財政安全至關(guān)重要。因此，從某種意義上說，地方財政危機的防范涉及到整個國家財政體系的建設(shè)與完善。下面我們對幾個最直接關(guān)系到地方財政安全的方面進行討論。

　　（一）財政預(yù)警體系的建立加強監(jiān)控是防范地方財政風(fēng)險的前提。

　　建立一個預(yù)警體系以記錄和評估地方政府財政風(fēng)險是非常重要的，這個體系可被用于對地方政府財政狀況的評級并作為中央政府對地方政府進行干涉和緊急財政援助的信息基礎(chǔ)。此外，在很多發(fā)展中國家，地方債券市場和私人信用評級體系沒有發(fā)展起來，地方政府不受制于市場規(guī)則，很多國家地方財政運行缺乏透明度的境況加劇了地方政府財政行為的草率。這些問題的大量存在，進一步說明了加強中央政府對地方財政進行監(jiān)控的必要性。

　　例如，美國模式或者更確切地講就是俄亥俄州模式相對是比較健全的。該州建立了一個名為“地方財政監(jiān)控計劃”的體系，由州審計局負責(zé)執(zhí)行，并在《地方財政緊急狀態(tài)法》中詳盡規(guī)定了這個監(jiān)控體系的操作程序。它對地方政府進行財政核查，以確定地方財政是否已接近緊急狀況。如果一個地方政府的財政狀況符合所規(guī)定的三種情況中的任何一種，審計局便宣布其進入“預(yù)警名單”，并對該地方財政進行監(jiān)視。如果州審計局發(fā)現(xiàn)該地方政府財政狀況進一步惡化，則將其從“預(yù)警名單”中移至“危機名單”。同時，根據(jù)《地方財政緊急狀態(tài)法》，只要有一個地方政府被宣布為財政危機，該州就應(yīng)成立一個“財政計劃與監(jiān)督委員會”的機構(gòu)來監(jiān)督和控制該地方政府的財政管理。在委員會舉行第一次會議后的120天內(nèi)，地方政府的首席執(zhí)行官（也是該委員會的成員）必須向委員會提交一份詳細的財政改革計劃，以及時采取可行的措施來應(yīng)對和化解危機。為配合這項改革，審計部門等相關(guān)咨詢機構(gòu)還會向處于監(jiān)控中的地方政府提供無償?shù)淖稍兎��?wù)，這也減少了改革的相關(guān)成本。

　　俄亥俄州模式雖然結(jié)構(gòu)精細，并有一個很明確的設(shè)計目標——提供早期預(yù)警，但卻有著很明顯的局限性：

　�。�1）財政監(jiān)控體系中所使用的風(fēng)險指標基本上是靜態(tài)的，他們并不反映政府收入、支出和債務(wù)的動向，因此，不能對財政的穩(wěn)定性進行直接的評估；

　�。�2）一個更大的缺點在于大多數(shù)指標是基于傳統(tǒng)財政賬戶——政府現(xiàn)金流量和直接債務(wù)，它們不能或者僅僅在一個很小的限度內(nèi)反映政府的或有負債。

　　或有負債不納入到地方政府財政風(fēng)險評估的范圍通常是因為，在大多數(shù)情況下，數(shù)據(jù)很難收集甚至根本不存在。而澳大利亞和新西蘭是為數(shù)不多的開發(fā)出計算和報告地方政府或有負債的兩個國家。下面我們以澳大利亞維多利亞州為例簡要說明澳大利亞地方政府財政預(yù)警體系。

　　澳大利亞維多利亞州政府要求國庫在其向議會和公眾提交的年度和半年度預(yù)算中提供一個關(guān)于地方財政的風(fēng)險評估，該評估應(yīng)當包括所有可能對財政成果產(chǎn)生顯著影響的因素，具體包括：

　�。�1）經(jīng)濟參數(shù)的變化，比如雇傭、薪水、物價以及利率；

　�。�2）與不確定事件的發(fā)生相關(guān)的財政風(fēng)險，這種風(fēng)險會影響到特定收入或支出，但是其可能性和發(fā)生時間又是不確定的；

　�。�3）由地方政府擔(dān)保所產(chǎn)生的不確定的或有負債轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實負債。

　　1999年到2000年中期財政報告的風(fēng)險陳述討論了大量來自政府或有負債的可計量或不可計量的事件。這些事件包括對政府的法律訴訟、政府擔(dān)保、環(huán)境損害以及對公共服務(wù)需求的可能變化，例如：

　�。�1）州征稅辦公室存在大約9300萬美元的或有負債，該或有負債產(chǎn)生于針對最高法院1998年的一項決定的訴訟；

　　（2）在1994年5月，公共交通公司與OneLink協(xié)會簽署了一項為期十年的合同，由該協(xié)會負責(zé)為公共交通公司提供自動化票務(wù)服務(wù)。國庫對公共交通公司向服務(wù)提供者履行支付服務(wù)費用的義務(wù)作出了擔(dān)保。服務(wù)提供商有權(quán)索取因為公共交通公司私有化或公共交通改革而產(chǎn)生的損失；

　　（3）有些政府財產(chǎn)被認為是潛在的污染源，雖然該州并未在法律上規(guī)定政府應(yīng)承擔(dān)任何與此相關(guān)的義務(wù)，政府仍將承擔(dān)為治理污染、恢復(fù)環(huán)境而可能發(fā)生的支出；

　�。�4）公共事業(yè)部門提供的關(guān)鍵服務(wù)，比如，對公共醫(yī)院的急救服務(wù)的需求強勢增長，這樣政府就應(yīng)向這些組織提供計劃外的資金。

　�。ǘ�）政府間關(guān)系的調(diào)整政府間關(guān)系的調(diào)整應(yīng)當包括兩個方面：一方面是財政資源在各級政府間的合理分配；另一方面是上下級政府間責(zé)任承擔(dān)的有序界定。

　　責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該是以相應(yīng)的權(quán)力為基礎(chǔ)，因此責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)以財政資源的分配為基礎(chǔ)，政府間財政資源的分配一般有兩種方式。一是在各級政府間合理分配稅源，賦予地方政府合理的征稅權(quán)力i在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，一般而言，地方政府至少可控制一個稅種的稅率。比如，新西蘭地方稅稅率在選民意見的基礎(chǔ)上由地方政府決定。美國州、地方政府一般都有自己獨立的稅收體系和主體稅種，通常州政府以銷售稅為主體而地方政府以財產(chǎn)稅為主體。澳大利亞的憲法還對各級政府的征稅權(quán)力做出了某些專門的限制，如第114條規(guī)定聯(lián)邦政府不能征收各州的財產(chǎn)稅，各州也不能征收聯(lián)邦政府的財產(chǎn)稅等。另一方面就是政府間合理的轉(zhuǎn)移支付。在發(fā)達國家，政府間的轉(zhuǎn)移支付大都根據(jù)客觀透明的公式來計算。如在美國，紐約市財政可支配收入中大約有13％來自聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付，20％來自州政府。除此之外，很多地方政府來源于上級政府轉(zhuǎn)移支付可支配收入的部分達30％左右。在具體撥款數(shù)額上，全部300多項轉(zhuǎn)移支付撥款項目有85％是按公式法確定的。

　�。ㄈ�）建立比較健全的地方政府融資體系地方政府融資體系的建立應(yīng)當是基于政府間關(guān)系合理界定的基礎(chǔ)上。

　　只有權(quán)責(zé)界定清楚后，地方政府才會真正把財政風(fēng)險作為決策的一個重要影響因素。地方政府融資體系的建設(shè)應(yīng)當是多層次的，一方面應(yīng)當建立一個包含了短期、中期及長期融資手段的體系，另一方面應(yīng)當建立一個包含直接融資和間接融資多種渠道。目前，國外地方政府最主要的融資手段仍是發(fā)行地方債券，由于地方政府債券的相關(guān)問題我國學(xué)者已經(jīng)進行了較多論述，本文便不再贅述。