摘要：隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步完善和財政體制改革的全面推進，事關國家經(jīng)濟發(fā)展、政治文明、社會進步和公民切身利益的公共財政支出民主化問題，將備受關注。本文試從公共財政支出民主化的必然性、民主化進程和加強民主化的建議三個方面作一初步探討。

　　關鍵詞：公共財政支出；民主化

　　公共財政支出是公共財政的重要組成部分，公共財政支出預算的編制與執(zhí)行，是公共財政收入能否得到科學合理、公平有效使用的關鍵，也是公共需要能否得到最佳滿足的關鍵。只有實行公共財政支出的民主化，才能使公共財政支出真正符合公眾的整體利益。

　　一、公共財政支出民主化的客觀必然性

　　隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和財政體制的改革， 我國公共財政支出的重點也逐步確定，主要內(nèi)容包括：行政管理、國防、外交、治安、立法、司法、監(jiān)察等國家安全事項和政權建設、教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會保障、救災救濟、扶貧等公共事業(yè)發(fā)展，水利、交通、能源、市政建設、環(huán)保、生態(tài)等公益性基礎設施建設，以及對經(jīng)濟運行進行必要的宏觀調(diào)控等。公共財政支出的民主化，就是要使包含上述內(nèi)容的預算編制和執(zhí)行過程公開與透明，并實行民主參與、民主決策、民主監(jiān)督和民主評價。這是經(jīng)濟發(fā)展、政治文明、社會進步的必然要求。

　　1.我國社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善，不僅賦予公民自主決策、公平競爭、依法獲益的權利，而且進一步強化了人民當家作主的政治地位。廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務。對于公共財政支出這個決定公共資源配置、體現(xiàn)社會公平和影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定的重大問題，廣大人民群眾無疑享有知情權、參與決策權、監(jiān)督權、評價權，使公共財政支出真正成為公眾支出，體現(xiàn)公眾利益。

　　2.改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟市場化取向的逐步明晰，與計劃經(jīng)濟相適應的權力過分集中的建設財政也進行著某些被動的調(diào)整，當社會主義市場經(jīng)濟體制這一目標模式確立以后，公共財政目標才逐步明確，并開始進行主動改革。但是，計劃經(jīng)濟的慣性、民主政治建設的相對滯后和對既得利益的維護，使得公共財政支出領域的改革異常艱難，權力過分集中、缺乏透明、監(jiān)督、公平和效率等問題普遍存在。為了充分發(fā)揮公共財政的職能作用，必須加快公共財政支出的民主化進程。

　　3.在公共財政體制下，財政收入的主體是稅收。政府征稅是為了提供公共產(chǎn)品和公共服務，滿足公共需要，納稅人納稅則是為了獲得市場無法提供或很好提供的公共產(chǎn)品和公共服務，滿足自身需要。由此可見，納稅人納稅不僅是其必須承擔的義務，也是實現(xiàn)其根本利益的必要手段。同時，納稅人也享有廣泛的權利。從“納稅人納稅———政府收稅并提供公共產(chǎn)品和公共服務———納稅人獲得公共產(chǎn)品和服務”的過程中可以看到，納稅人和政府就像是委托人和受托人，是兩個平等的主體，兩者之間“實質(zhì)上是一種市場式的等價交換關系。因此，賦予納稅人應有的權利是‘公共財政’的必然要求。”隨著我國市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，納稅人的隊伍將日益龐大，部分納稅人的納稅數(shù)量也會日漸增加，對公共產(chǎn)品和公共服務的要求也會“水漲船高”。只有實行公共財政支出的民主化，才能充分體現(xiàn)納稅人的意愿，更好地滿足納稅人和其他公民的公共需要。

　　4.公共財政支出效率的提高和公共權力分配的平等，需要民主化力量的推動和制衡。如前所述，公共財政支出的任務就是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務，而公共產(chǎn)品和公共服務一般只能由政府來提供，從而形成政府的壟斷供給。這就難免會帶來以下問題：一是排斥市場競爭，難以實施優(yōu)勝劣汰機制，不利于提高公共產(chǎn)品和公共服務的質(zhì)量；二是公共產(chǎn)品和公共服務的提供不以贏利為目的，缺乏有效的利益刺激，容易造成供給的低效率或無效率；三是通過公共政策措施來完成的公共權力分配，通常都是由一部分人將手中的權力強加到其他人的頭上，這種公共權力分配的不平等，客觀上給不公正和濫用職權提供了機會；四是公共產(chǎn)品和公共服務的非市場交易，極易在非市場因素的影響下發(fā)生畸變。比如，在政府部門擁有一般消費者所不具有的信息資源和組織資源時進行非市場交易，它的利益就容易膨脹，交易就會變得不公平。這些方面的問題，都需要通過強有力的民主化力量加以推動和制衡。

　　二、公共財政支出的民主化進程

　　我國公共財政支出的民主化進程，是伴隨著整個財政體制的改革逐步向前推進的。從1998年開始，我國的財政體制逐步由建設財政向公共財政轉(zhuǎn)變，目前已經(jīng)初步形成了符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政體制框架，包括已基本建立起來的增長穩(wěn)定的財政收入體系、靈活有效的財政宏觀調(diào)控體系和正在構(gòu)建的管理規(guī)范的財政支出體系。

　　為了構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟要求的公共財政支出體系，我們對原有的財政支出體制進行了多方面的改革。2002年11月21日，原財政部部長項懷誠在香港中文大學發(fā)表演講時說，“本屆政府推行的主要改革措施有10多項，概括起來可分為四類：基礎性改革、技術性改革、機制性改革和結(jié)構(gòu)性改革。其中，機制性改革主要包括實行部門預算、推行國庫集中支付制度、推進政府采購制度；結(jié)構(gòu)性改革的核心就是按照公共財政的要求，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步減少對競爭性領域的直接投資，增加社會公共領域方面的支出，包括增加社會保障支出、提高機關事業(yè)單位職工工資水平、增加對教育與科技財政投入、加大生態(tài)建設和環(huán)境保護投入等。”這些改革，不僅提高了財政支出的“公共性”和財政資金的使用效率，而且蘊含著政府在支配公共財政支出中的民主意識和理念，有力地推動了公共財政支出中的民主化進程。

　　1.在公共財政支出預算的編制和審議中擴大了民主的范圍，增強了人民代表審議和監(jiān)督的作用。

　　長期以來，我國的財政預算主要是根據(jù)政府的政治、經(jīng)濟、社會職能和所要達到的調(diào)控目標編制出來的。由于預算編制的結(jié)果過于抽象，提交到人民代表大會審議的財政預算比較簡單，影響了預算的透明度和嚴肅性，并在一定程度上弱化了人民代表審議和監(jiān)督的作用。實行部門預算的改革后，每個部門不僅要把預算內(nèi)、預算外或其他收支及其項目全部編進一本預算當中，而且要對所有的收支項目進行細化；預算的編制時間也從原來的個把月變成了幾個月；預算的編制不是由部門代編而是從基層開始編制，由部門匯總后上交財政部門再提交人民代表大會審議、批準。除突發(fā)性事件造成的必需開支按有關程序報批外，不得隨意調(diào)整預算。由此可見，實行部門預算后，預算的編制時間變得充裕了，參與預算編制的人員也大大增加，編制的預算更加完整、更加貼近實際，人民代表大會對預算的審議也更全面具體，從而使公共財政支出預算的編制、審議更加民主、透明、嚴格、有效，也為預算的執(zhí)行打下了有利的基礎。

　　2.對個別影響大、涉及面廣的公共產(chǎn)品的提供或價格確定，已經(jīng)啟用聽證程序。

　　2001年12月8日，備受關注的“2002年廣東省春運公路客運價格聽證會”在廣東省政府舉行。中央電視臺、廣東電視臺對聽證會全程進行了現(xiàn)場直播。據(jù)了解，這是中央電視臺第一次對政府機構(gòu)的業(yè)務工作會議進行直播。聽證會上，經(jīng)營者、消費者、人大代表、政協(xié)委員、專家學者等各界31名聽證會代表，就“春運公路客運票價是否該漲”、“漲幅應當控制在什么水平”等展開了激烈“交鋒”。2002年1月12日，我國舉行了首次公開的國家級鐵路價格聽證會，對鐵道部提出的涉及春運、暑運、“五一”、“十一”等主要節(jié)日期間列車的票價浮動情況的調(diào)價方案進行公開聽證。包括33名正式代表、30名旁聽代表和國家計委有關人士、申請人鐵道部的代表、中介機構(gòu)的代表以及新聞記者在內(nèi)的近百人參加了價格聽證會。部分聽證代表就調(diào)價方案及有關材料中涉及的具體問題進行了提問和質(zhì)詢，代表們還進行了自由發(fā)言和辯論，中央電視臺進行了現(xiàn)場直播。從政府舉行聽證會，到廣大人民群眾踴躍報名參加價格聽證會，以及社會各界對聽證會的高度關注和大力支持來看，我國公共事務決策的民主化不僅勢在必行，而且已經(jīng)有了良好的開端。在為數(shù)不多的聽證會上，我們不僅可以看到公眾對自身利益的深切關注、對公共事業(yè)發(fā)展所抱有的強烈責任感和日益增長的民主意識，我們還開始找到了公共事務決策科學化、民主化和增加決策透明度的重要制度保證。

　　3.推行國庫集中支付制度、推進政府采購制度。隨著公共財政支出的數(shù)量逐年增加，支出的內(nèi)容日漸繁多，如果“各自為帳”，很容易在局部利益甚至某些個人利益的驅(qū)使下，使財政支出發(fā)生異變。

　　實行國庫集中支付制度，能最大限度地將各種支出置于統(tǒng)一管理監(jiān)督之下，增強了支出的透明度和約束力，有利于杜絕違法違紀。同時，為了避免政府采購中因為缺乏競爭而產(chǎn)生的私下交易以及由此產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象，推行了政府采購制度，這種公開的、強制競爭的制度，不僅使交易透明化，便于監(jiān)督，而且提高了資金的使用效率。

　　三、加強公共財政支出民主化的幾點建議

　　在一定時期內(nèi)，公共支出所能滿足的公共需要總是有限的，實行公共財政支出的民主化，就是要使它的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、重點、方向及其體系運行，最大限度地代表最廣大人民群眾的根本利益，滿足公共需要。

　　1.進一步增強預算的完整性和透明度，提高監(jiān)督的有效性。

　　盡管實行部門預算后要求把預算內(nèi)、預算外和其他的收支納入一本預算之中，但仍有大量的政府收支游離于部門預算之外。也就是說，人民代表大會審議的預算、廣大人民群眾從新聞媒體上見到的預算，仍然只是政府收支的一部分，從而使審議和監(jiān)督的實際意義大為削弱。因此應盡快取消制度外政府收支，逐步將預算外政府收支納入預算內(nèi)管理。在此基礎上，形成一個覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預算之外的政府收支項目的完整統(tǒng)一的公共預算。只有這樣，公共財政支出才可能是真正透明公開的，人民代表大會的審議和廣大人民群眾的監(jiān)督才是真正有意義的。

　　2.完善聽證制度，適當運用質(zhì)詢、表決程序，進一步增強公共財政支出決策的民主性。

　　如前所述，公共財政支出涉及經(jīng)濟、政治、社會的方方面面，涉及每個公民的切身利益，因此，對于重大公共財政支出項目的決策、重大公共產(chǎn)品和公共服務的提供或價格確定，一定要盡可能充分地體現(xiàn)民主的廣泛性，通過各種渠道和適當?shù)某绦�，如聽證、質(zhì)詢、表決等，多方聽取專家和廣大百姓的意見，使決策真正體現(xiàn)國家和公眾的整體利益。

　　例如，應當怎樣增加社會保障支出的問題，與每一個公民的利益直接相關。現(xiàn)階段，除了確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金和國有企業(yè)下崗職工基本生活費按時足額發(fā)放，做好城市居民和機關事業(yè)單位職工的工資保障工作外，應當怎樣全面啟動農(nóng)民最低生活保障工作，使公共財政支出成為惠及所有貧困人口的主渠道？應當設立哪些特殊的救助基金，使遭遇特殊困難的人能夠渡過難關，切實感受黨和政府對人民群眾的關懷和溫暖？應當如何定位并保證至今幾乎空白但己火燒眉毛的廣大農(nóng)村的醫(yī)療保障體系建設支出？在全社會增加的社會保障支出中，應當建立一種怎樣的平衡機制，是先漲機關事業(yè)單位職工工資，還是先提高最低生活保障線，還是先提高特困救助標準……這方方面面的重大決定，都必須從最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，進行合情合理合法的權衡、兼顧和協(xié)調(diào)。為此，必須通過公開透明的程序，廣泛聽取各方意見，使決策在各種聲音的相互交會中更加科學、更加務實、更加符合民情民心民意。對于一些已經(jīng)采取的措施、已經(jīng)實施的方案，如果群眾意見較大，或者疑慮較多的，可以適當采用質(zhì)詢程序加以解決。

　　由于現(xiàn)在舉行的聽證會還不多見，能夠參加聽證會的代表也很有限，由此來作出決策或影響決策的更是剛剛啟幕；質(zhì)詢、表決程序的運用也幾乎為零，這迫使我們要在今后的公共財政支出民主化進程中予以加強和完善。

　　3.加強對政府行政支出的管理和監(jiān)督，真正實現(xiàn)行政為民。我國的行政成本高是不爭的事實。

　　龐大的政府機構(gòu)占有著越來越現(xiàn)代化的辦公大樓，龐大的公務員隊伍享受著越來越舒適的辦公條件和越來越多的優(yōu)厚待遇，大量的公務活動夾雜著迎送吃喝、娛樂休閑、禮尚往來，消耗著數(shù)以億計的公共財政資金，雖然政府行政支出的膨脹通常是以公共財力的增長為基礎的，許多支出也是與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的，但也有許多支出是與黨和政府的形象、與執(zhí)政為民的宗旨相違背的。因此，必須采取措施，加強對政府行政支出的民主監(jiān)督和管理。

　�。�1）實行政務公開和行政支出公開，接受群眾監(jiān)督。政府花納稅人的錢是為民行政，人民有權利知道政府行了什么政，辦了多少事，花了多少錢。

　�。�2）建立完備的質(zhì)詢制度，使民主監(jiān)督公開化、具體化、制度化。對于人民群眾有異議的或者意見較大的行政支出，應當通過質(zhì)詢制度，公開接受質(zhì)詢，公開“答疑”，除了需要嚴格保密的部門、人員、事務外，都應自覺接受群眾監(jiān)督，使各種事務和各項開支置于陽光之下，逐步杜絕一切不應該發(fā)生的行政支出。

　�。�3）狠剎公務活動中的迎送吃喝風，減少鋪張浪費和以權謀私，凈化公務活動空氣。

　�。�4）嚴格審查公務員超標待遇享受問題，杜絕超標享受中的嚴重浪費和不公平現(xiàn)象。改革公務用車等職務消費制度，推行貨幣化，大力節(jié)省行政支出。

　�。�5）抓緊調(diào)整政府的“越位”行為，把不屬于政府管的事盡快讓位給市場、還給企業(yè)和企業(yè)家，減少和降低行政開支。

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