摘 要：政治背景下的預算改革是一個政治過程，其核心內容是權力結構的變化、決策方式的重構。權力結構變化主要指公共預算體系中的資金分配權通過改變預算決策方式逐步集中到財政部門手中，以強化財政部門在公共預算體系中的核心地位。公共預算改革的目的就是要加大財政部門的資金分配權，這個目的基本上達到。然而，目前的公共預算體系改革中出現(xiàn)了新趨勢，即財政部門在權力加大同時，由于對自身權力概念認識定位不準、受權力尋租欲望驅使、與其它部門的權力之爭而有不當干預其它部門行政事權的行為，出現(xiàn)了財政部門權力濫用即權力越位、錯位、缺位現(xiàn)象。所以，尋求對財政部門的權力制衡成為公共預算改革的必然。

　　關鍵詞：資金分配權；越位、錯位、缺位；權力制衡

　　一、財政部門權力界定

　　這個問題的研究和國家財政權力、財政部門權力以及其它部門權力概念有關，準確理解定位這些概念對防止財政部門權力越限很重要。因此首先得研究這些概念。

　　國家財政權力是由人大財政權、政府財政權、司法財政權構成的。財政部門是政府部門的一部分，因此，財政部門權力是政府財政權的一部分。所以，界定國家財政權力及政府財政權力是財政部門權力定位準確性的必然要求。

　�。ㄒ唬﹪�家財政權力定位目前經常提到的財權、事權被用以描述國家的財政權力……財權概念是從經濟學范疇來界定 ，它表現(xiàn)為某一主體擁有支配財力的權力，包括融資權、獲益權、財務預算決策權、投資權、等權能。而事權概念沒有統(tǒng)一明確，大體上，我國主要指政府事權，“主要指每一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和責任”財權和事權構成財政權，財政權包含國家財政權。國家財政權是指國家通過公共選擇在政府與社會之間，立法主體、行政主體和司法主體之間，按其法律預先制定的程序，確定的權責體系，它包含人大財政權、政府財政權、司法財政權。其中，人大財政權主要有財政立法權、預算審查權、財政議決權、財政監(jiān)督權等；司法財政權主要有財政監(jiān)察權、財政檢控權、財政審判權等。而政府財政權主要有財政行政立法權、財政會計管理權、財政預算管理權、財政稅費征管權、財政收支監(jiān)督權、財政執(zhí)法復議權及其他財政管理權。

　　多年來，通過多次的預算改革中，我國不斷完善公共預算體系中的國家財政權力的界定。但由于我國憲法和法律沒能具體規(guī)定國家財政權的權限、配置和運行方式，且財權理解受傳統(tǒng)財政權定位的影響，目前國家財政權與政府財政權被錯誤地簡單等同。因此，在國家財政權配置和運行過程中，我們對國家財政權的定位仍然不明確，造成了財政權責不稱，政府財政權不統(tǒng)一。這嚴重影響財政權力的運用，使財政權力濫用成為可能。

　�。ǘ�）財政部門的權力范疇、界限財政部門的權力范疇、權力界限，比較難把握。我們不能具體說財政部門到底有哪些權力、有多大的權力。但從上述國家財政權力界定可知做為政府部門的一個分支機構，財政部門主要擁有的是相應的政府財政權，應該擁有財政會計管理權、財政預算管理權、財政稅費征管權中的財政管理權、財政收支監(jiān)督權、財政執(zhí)法復議權中的執(zhí)法權及其它財政管理權等財權。根據(jù)財權與實權一致原則，財政部門的事權應該由財會管理、預算管理、財政稅費管理、財政收支監(jiān)督、財政執(zhí)法及其它財政管理等事權構成。但它的財權、事權的范疇界限應該被限制在與財政有關的領域。

　　在現(xiàn)在的公共預算體系中，權力結構重整使財政部門的權力與其在整個公共預算體系中的職能相對應。因此我們可以根據(jù)財政部門自身的職能對上述財政部門的財權與事權重新整合找到財政部門的主要權力范疇。我國的財政目前擔負著四個方面的職能，即資源配置職能、收入分配職能、調控經濟職能和監(jiān)督管理職能。因此財政部門的財政權力可重新界定為資金分配權（預算決策權）、資金執(zhí)行控制權、財政監(jiān)督權。這些權力構成了預算體系中財政部門的核心權力。各個權力貫穿財政政策執(zhí)行過程。在財政政策執(zhí)行前需要進行財政預算，對資金進行合理分配，所以預算決策權是基礎。在財政預算決策作出后，就進入資金分配執(zhí)行（即財政支出）階段。財政支出的目的是使其它部門的有效行政，財政部門的財政預算過程實質是財政部門通過財政手段有效控制其它部門的行政行為的過程，此時它執(zhí)行自己的資金執(zhí)行控制權。資金的分配、執(zhí)行會因部門的利益追求而變得具有不確定性，再加上財政部門的某些工作人員的追求利益傾向，二者整合容易導致資金分配人為化，影響資金利用效率最大化，因此要加以監(jiān)督，于是出現(xiàn)監(jiān)督權。

　　二、公共預算體系中權力結構變化現(xiàn)狀

　　現(xiàn)在的公共預算體系改革正努力重構財政權力結構，改變以往的民眾監(jiān)督不力、人大監(jiān)督權力虛化、司法監(jiān)督缺位、財政部門預算權力弱小而準預算機構及支出部門資金分配權力過大、黨政領導掌握最終資金分配權的權力“碎片化”現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：財政部門正逐步成為公共預算體系中的核心預算機構，預算權正逐步集中到財政部門的手中；人大的財政監(jiān)督權加大；司法機關的財政監(jiān)督得到強化；公眾參與財政預算監(jiān)督，通過規(guī)范財政預算程序和運作方式，黨政領導對財政的不合理干預的越權行為得以制約。

　　然而“在預算權逐步集中到財政部門的過程中，財政部門必須正視兩個問題，一是如何提升自身的預算能力，二是如何有效地規(guī)范自身的行為。除非財政部門能夠有效率而且非常規(guī)范地用好目前已經獲得的預算權力，否則，它要求更多預算權的行動將會面臨各種反對與質疑。”對于財政部門的預算能力的提高，我們很有信心，但對于如何有效地規(guī)范財政部門的自身的行為，卻是我們所不容樂觀的。這種不規(guī)范的行為主要表現(xiàn)在財政部門因自身權力加大而有不當干預其它部門的行政事務的行為，也就說有不當干預其他部門的事權行為。為此我們得首先研究這個新的趨勢。

　　三、財政部門權力的越位、錯位、缺位是權力結構變化的新趨勢

　�。ㄒ唬┬纶厔莸某梢蚍治鲐斦�部門的越位、錯位、缺位的成因是多方面的。主要體現(xiàn)在以下幾點。

　　第一，財政部門權力認識定位模糊。從財政部門的上述權力范疇及界限中，我們顯然發(fā)現(xiàn)財政部門的財權與事權和其他部門的財權與事權存在交叉，使財政部門對自身的財政權力（財政財權和財政事權）的認識模糊不清，導致財政權力操作性的難度加大，出現(xiàn)該管的不管，不該管的卻管的權力錯位、越位、缺位現(xiàn)象。

　　財政部門對自身的權力定位認識不明確的具體表現(xiàn)為：一方面對自身的財權與事權界限不清。財政部門的財政權力都是以“財”即公共資金為基礎，它的財權和事權都是以“財”為中心。它的財權主要是指對公共資金的使用進行綜合預算、調節(jié)、配置。因此其事權也被限定在協(xié)調其它公共服務部門共同預算、調節(jié)、配置所使用的公共資金上，當然在現(xiàn)在的公共預算體系中，財政部門的這種協(xié)調功能因自己逐步成為核心預算機構而正趨向權力集中。然而，目前，財政部門對自身的財權、事權的概念理解維度擴大，對自身的財權、事權概念界限從“財”隨意延伸至其它范疇，尤其是對事權的隨意曲解更為嚴重。常常把對 “財”的預算、調節(jié)、配置理解成對其它公共事務的協(xié)調、控制，認為自己的事權就是公共事務的決策、行政執(zhí)行與控制的結合體，明顯超越自身的事權。這也是財政部門把自身的事權從“財”擴大到“財”外事務的表現(xiàn)。

　　唐國清：公共預算體系中財政部門的權力制衡另一方面對自身與其它資金預算使用部門的財權和事權關系不明。由于財政部門的財權與事權和其他部門（主要是黨政領導和人大、其他準預算機構、各個支出部門）的財權與事權存在交叉（見圖1），容易導致財政部門對自身的財政權力的界定模糊。

　　四、權力制衡的必然

　　財政部門的越權行為已經對各部門的行政行為產生了嚴重影響，但目前還沒有引起政府部門、學術界的重視。所以這里我們要強調對財政部門的權力加以制衡。財政部門的權力既不要太大又不要太小，要掌握財政權力的運作效度。所以如何有效制衡預算權力集中后的財政部門權力，應當成為我們今后的研究課題。

　　對于如何制衡財政部門的權力。筆者提出以下幾點。一是具體界定財政權力中的財權和事權概念。完善公共預算改革的成果，提高公共服務部門的服務水平和質量。二是提高財政部門的工作人員業(yè)務水平。只有高水平的財政業(yè)務人員，才能真正理解權力概念、真正依法實施財政政策。三是增加財政部門獨立性，繼續(xù)弱化黨政首長在預算體系中的決定權。四是注重人大監(jiān)督的實效性，繼續(xù)加大人大的預算監(jiān)督。五是進一步完善預算體系的民主性，使廣大群眾真正參與預算財政監(jiān)督。六是避免由于部門利益競爭而帶來的財政部門權力尋租。權力尋租欲望隨權力膨脹會凸現(xiàn)，因此，控制這種欲望成了財政權力制衡的關鍵、難點。七是進一步增加支出部門的資金使用的預算、執(zhí)行的透明度。公開能使支出部門理直氣壯地監(jiān)督財政部門，預防財政權力擴張。但我們說的強化在新公共預算體系下的支出部門對財政部門的預算權力的適度監(jiān)督以制約財政部門的權力，不是回到以前的預算體系的權力結構中。八是繼續(xù)完善預算的法制化、程序化。完善的法制、財政程序是制約財政權力的現(xiàn)實途徑。

　　總的說來我們的目標就是要通過制衡財政權力實現(xiàn)公共財政法制化、財政調控公平化、財政體制科學化、財政監(jiān)督民主化。以防財政部門權力的失衡，不至于過大或太小。

　　五、結論

　　現(xiàn)在的公共預算體系改革的實質是要改變體系內的權力結構，改變預算決策的執(zhí)行范式以提高公共服務部門的績效。權力結構變化正改變以往的財政部門權力過小問題，并得到改善，但現(xiàn)在又出現(xiàn)了另一方向的權力過大的趨勢。這是我們目前預算改革忽視的重要問題。目前的因財政部門的權力過大出現(xiàn)的權力越位、錯位、缺位造成了政府服務部門的服務低質、低效，嚴重制約公共服務質量和水平。只有對財政部門的權力制衡才能保證財政權力的均衡發(fā)展，使財政權力結構和諧共榮。這是政治學角度研究公共預算權力結構變化的新視點。

　　參考文獻：

　�。�1］宋立，劉樹杰。各級政府公共服務事權財權配置［M］。北京：中國計劃出版社，2005。

　�。�2］張澤榮，齊風芹。淺談我國財政體制改革中財政權的定位問題。