2009-03-23 10:48 來源：沈燕萍
【摘要】 根據(jù)我國政府行政開支（所謂的行政成本或行政費用）過高的結論，社會各界將原因歸根為行政規(guī)模膨脹，于是以簡政、減員達到縮減規(guī)模、減少開支的目的�，F(xiàn)實中，國定貧困縣政府行政暴露出一是內部的相互矛盾，即一面是行政力量薄弱，一面是“行政成本居高不下”；二是與外部的矛盾，即新經濟環(huán)境下國定貧困縣整體行政力量的單薄與簡政、減員措施存在的尖銳矛盾，導致縣級政府不能有效地解決現(xiàn)實問題。作者以青海省國定貧困縣為例，對政府行政現(xiàn)狀進行分析，試圖尋找原因，正確認識實際矛盾，從而采取有效措施，達到高效行政的目的。
【關鍵詞】 青海；國定貧困縣；政府行政成本
針對政府行政成本高的定論，來通過縮小政府行政規(guī)模的辦法，達到“降低行政成本”的目的，對國定貧困縣或國家扶貧工作重點縣是值得商榷的。像青海等發(fā)展滯后的省份，由于發(fā)展生產力的水平不平衡，在全國乃至全球的特殊地理特點帶來的國定貧困縣凸顯的民族問題，對政策的需求自然不同。實際操作中，反映出對政策的執(zhí)行不力，暴露出政府行政成本“居高不下”與現(xiàn)實需求的矛盾。所以，簡政、減員，減少行政投入，完全通過市場達到資源最優(yōu)化配置，達到“降低行政成本”的目的值得探索。
一、青海省國定貧困縣政府行政成本面臨的困境
�。ㄒ唬┣嗪Ｊㄘ毨Эh行政軟環(huán)境的現(xiàn)狀
1. 青海省國定貧困縣政府行政重點是貧困問題，更是少數(shù)民族問題。
青海省地處青藏高原東部，由于受歷史、地理、社會、經濟等諸多因素的制約，是一個貧困面大、貧困人口多、貧困程度很深的省份。
�。�1）貧困人口集中分布在少數(shù)民族地區(qū)。14個國定貧困縣中，有7個縣貧困人口占全縣農牧民人口36％以上，其中雜多縣、囊謙縣、達日縣分別達到54.5％、47.6％、40.74％，皆屬少數(shù)民族地區(qū)。
�。�2）貧困問題是少數(shù)民族的普遍問題。14個國定貧困縣中，4個是民族自治縣，8個是民族自治州所屬縣，其余2縣中，有6個是民族鄉(xiāng)；38個省定貧困鄉(xiāng)中，12個是民族鄉(xiāng)，14個是自治州、縣所屬鄉(xiāng)。貧困人口中少數(shù)民族所占比重高達63.34％。
2. 自然環(huán)境惡劣，公共產品水平極其低下。
3. 債務負擔沉重。國定貧困縣，債務成因復雜，化解難度大，行政運行風險難以預測。配套資金加大了財政負擔，無財力保障。
4. 產業(yè)結構單一，非農產業(yè)發(fā)展不足。國定貧困縣由于產業(yè)結構單一，非農產業(yè)產出所占比重低下，經濟發(fā)展實力薄弱。
青海省國定貧困縣政府行政面臨的實際問題是貧困問題，也是少數(shù)民族的普遍問題。青海省國定貧困縣政府行政，不僅是經濟問題，更重要的是民族問題�；鶎有姓聞眨尸F(xiàn)繁多、復雜，突發(fā)性、不可預測性，影響大、后果嚴重等特點，對行政力量的需求與現(xiàn)實行政力量的矛盾，在青南藏族地區(qū)，在政府行政成本“居高不下”的背后尤為突出。特別是實際執(zhí)行的行政力量更顯不足。在生態(tài)脆弱，環(huán)境惡劣，災害頻繁的行政環(huán)境中，呈現(xiàn)出人和自然之間的尖銳矛盾。在生存都很困難的國定貧困縣，客觀地說，憑借縣級政府現(xiàn)有的資源提高行政質量，是有難度的，即便執(zhí)行政策也難以深入。
�。ǘ┣嗪Ｊㄘ毨Эh行政環(huán)境極其復雜、艱苦
由于行政環(huán)境極其復雜、艱苦，行政投入難以自理，一直處于入不敷出的狀況，即便有國家的投入，也是杯水車薪。從地域上看，貧困人口集中分布在生產條件和生存環(huán)境極差的東部干旱山區(qū)和青南高寒牧區(qū)，呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的態(tài)勢。一是東部干旱山區(qū)，主要是海東地區(qū)。十年九旱，經常發(fā)生冰雹、霜凍災害。海東地區(qū)因位于青海湖東部而得名，轄6縣，113個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1 614個行政村，總面積1.32萬平方公里，總人口153.4萬，占全省人口的30.1%，全區(qū)地處黃土高原，向青藏高原過度鑲嵌地帶，海拔1 650米到4 636 米之間，年平均氣溫在3.2-8.6攝氏度。二是青南牧區(qū)。海拔多在4 000米以上，氣候寒冷，風雪災害頻繁。 如，澤庫縣以牧民為主。海拔3 700多米，全縣年平均氣溫在零下2.4攝氏度以下，無霜期短，冬季時長八個月，漫長而寒冷，是青海省自然條件極為艱苦的一個縣。 行政環(huán)境艱苦程度難以言表，這些地區(qū)的基層對行政力量的需求缺口很大。
二、造成青海省國定貧困縣行政成本困境的原因
（一）行政收益與行政支出不配比
自然環(huán)境惡劣，生態(tài)環(huán)境惡化，水土流失加�。坏靥幤h，基礎設施建設薄弱、滯后；經濟、產業(yè)結構單一，生產力水平低，經濟發(fā)展緩慢，影響農牧業(yè)生產的發(fā)展，群眾生活非常困難。不用說為財政貢獻多少，就是脫貧的難度都很大。行政付出太多，收獲甚至為負數(shù)。“行政投入”與“行政支出”嚴重不配比。給政府行政帶來困惑。脫貧是用數(shù)字說話的，而這些地方的脫貧不是立竿見影的，為此，影響政府行政的長期計劃。有些地方的有些縣級政府，由于追求政績，不得不搞“政績工程”，甚至根據(jù)個人利益所需，虛報數(shù)據(jù)，使行政支出、行政成本和行政費用嚴重失實。既浪費了有限的行政資源，又影響了決策，更破壞了政府行政的形象，社會反響很大，這不利于行政環(huán)境的構建。為此，針對國定貧困縣的實際情況考核政府業(yè)績，建立一套行之有效的杜絕行政信息失真的行政考核制度，讓政府按長遠打算真真實實地行政。
�。ǘ嗬粚Φ�
“摘果子”的富了，“種果樹”的卻負債累累。有些地區(qū)的資源被開發(fā)了，原本沒有水土流失或不嚴重，而后，當?shù)卣腿嗣褓囈陨娴牧己铆h(huán)境消失了。為了防止水土流失，保護環(huán)境，政府行政要求“退耕還林”等，這種永遠遞延、攤銷的責任，本應該由受益人承擔的，而現(xiàn)在卻以行政手段無限的攤銷給了縣級政府和納稅人。就是說，沒借錢，卻要背上必須永遠償還的債務，而這筆債務是償還不清的。即便愿意償還，卻沒有了衣缽。理論上在計算行政支出或行政成本與行政費用的增加數(shù)據(jù)時，在考慮行政支出時，卻沒有把這個項目扣除，理論的行政成本與實際的比較是失真的，比較的標準中沒有包含這一特色問題。所以，應該本土化考慮有關行政成本的相關問題，不能將決策建立在失真的信息基礎上。
�。ㄈ┣啡眲�(chuàng)新能力
社會發(fā)育程度低，文化教育落后，人口整體素質低，行政人員素質不理想，形成對政策的理解和執(zhí)行差異很大。行政機械，缺乏創(chuàng)新能力，按累計同一行政項目成本積淀深厚，行政支出帶來的3E不顯著。
（四）社會效益大于行政成本
青海省國定貧困縣行政過程中，由于地理位置特殊，具有特殊的社會、經濟、文化等環(huán)境，許多問題的解決涉及民族政策的落實和民族問題的解決。為此，必須犧牲行政成本，把社會效益放在首位。（并不是不計算行政成本）。
（五）行政項目建設周期長，見效慢
青海省國定貧困縣行政支出涉及項目開發(fā)、建設、使用、受益的周期長，又沒有按權責發(fā)生制的原則和按會計期間配比，為此，顯現(xiàn)的是行政支出，成本的形成，費用的耗費，形成行政成本高的現(xiàn)象。
青海國定貧困縣政府行政的責任是使國定貧困縣脫貧。但依據(jù)貧困的程度，這些國定貧困縣的問題靠市場是難以解決的，靠縣級政府自己的力量也是難以解決的，必須依靠政府的行政政策、執(zhí)行和監(jiān)督。因為，貧困意味著缺乏資金和人才；貧困制約了人們的觀念，鉗制了人們的行為；貧困意味著無奈和無助；貧困意味著對政府的依賴和渴望。“減少一個絕對貧困人口的成本是“八五”計劃期間的10多倍”， 無論從政府人員的投入還是行政投入，都已不是以往的數(shù)字所能做到的，更不能靠市場解決。因為，市場追逐的是利潤。這就導致現(xiàn)實需求與理論、政策供給的矛盾。之所以如此，理論研究與政策是指普遍現(xiàn)象，人們往往忽略了最具有代表意義的特殊群體。一面要簡政減員，一面要增加扶貧資金。可是簡政減員的結果，是使扶貧工作難以深入，增加的扶貧資金又難以達到效果。
三、青海省國定貧困縣行政成本控制的措施
�。ㄒ唬┱_認識行政成本問題
1. 確定現(xiàn)有規(guī)模是否與本地區(qū)經濟發(fā)展的規(guī)模相配比
第一，現(xiàn)有規(guī)模有利于當?shù)亟洕�、社會發(fā)展，縮減規(guī)模反而對解決經濟、社會問題不利。保持現(xiàn)有規(guī)�？杀ＷC社會和諧和經濟的可持續(xù)發(fā)展。第二，如果現(xiàn)有規(guī)模不利于當?shù)亟洕l(fā)展，則現(xiàn)有規(guī)模大于社會、經濟發(fā)展對行政力量的需求，答案：必須壓縮規(guī)模；若現(xiàn)有規(guī)模小于社會經濟發(fā)展的需求，解決辦法：必須擴大規(guī)模。
2. 確定現(xiàn)有規(guī)模內部結構的不和諧音符。
第一，如果規(guī)模不變，研究行政成本居高不下的原因，問題的癥結在于內部結構不合理。最佳選擇是：調整內部結構，直至滿足社會、經濟發(fā)展的需求。第二，如果規(guī)模變動，研究結構內部行政力量不足則不應該進行總量的變動。
3. 確定本地區(qū)行政規(guī)模與外部環(huán)境的矛盾，包括與政策要求的矛盾。解決措施，調整內部結構。一般情況下，行政規(guī)模的大小和擴大的速度與社會、經濟的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度趨向是一致的。
4. 在確定行政規(guī)模時，參照物應該是適當?shù)摹Ｒ驗�，由于不同的理論定位，對現(xiàn)實問題解決的政策和采取的措施不同，對實際行政工作的影響不同，帶來的后果也不同。
�。ǘ┮苑尚问酱_定各層級政府的權責關系
財政困難一直困擾著青海國定貧困縣經濟和社會發(fā)展，僅靠自身財力難以脫貧，一要爭取國家的行政投入，形成多方位、多層次、多渠道扶貧投入的格局；二要調整政府各層級的人員結構，將冗余人員補充到行政實際執(zhí)行基層。
�。ㄈ┥�“小權”，抓“大權”，減少行政開支
每一個地方的稟賦是不同的，應該將本地區(qū)環(huán)境保護權和資源使用權歸還給當?shù)匕傩�，以保證其生存和發(fā)展的空間。百姓的富足既能增加稅收收入，又能減輕對當?shù)卣囊蕾嚒Ｔ谟龅轿C時，政府承擔就會少，從而達到行政規(guī)模與社會經濟發(fā)展規(guī)模一致的目的。
�。ㄋ模┮敫偁帣C制，控制行政支出
打破政府行為的壟斷狀態(tài)，引進競爭機制。通過競爭的手段、壓力和約束力降低行政支出。
（五）培育和擴大社會權力，增強社會對政府權力的控制和監(jiān)督
調動社會力量，增強社會對政府權力的控制和監(jiān)督。培育和擴大社會權力，使政府權力限制在法律規(guī)定的范圍內，依法行政。遏制權力尋租行為，將權力尋租行為造成的損失降到最低。
（六）形成高效有力的行政監(jiān)督機制
政府有關部門形成一套完善監(jiān)管控制機制，使行政規(guī)模更趨于合理。
�。ㄆ撸┮M第三方評估，建立健全績效評估體系，達到行政目的
完善統(tǒng)計手段和監(jiān)測方式，避免行政信息失真，使統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實反映行政支出和行政成本、行政費用。監(jiān)測數(shù)據(jù)的不完整、不可靠、不及時，會嚴重影響到政策的制定。為此，既要建立基層行政主體對行政投入資金使用情況監(jiān)測和評估體系，也要建立納稅主體對行政資金使用情況的監(jiān)測和評估體系。通過這種方法使納稅主體根據(jù)受益情況，表示對行政資金使用效果的滿意度，從而提高行政效率。
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