【關(guān)鍵詞】財(cái)政；分稅制；支付制度

【摘要】研究我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和分稅制財(cái)政體制背景下，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，對(duì)我國(guó)以往實(shí)行的若干轉(zhuǎn)移支付辦法，進(jìn)行系統(tǒng)的分析和完善，從而制定出一套完整科學(xué)、規(guī)范透明并適合國(guó)情特點(diǎn)的制度體制。文章在對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)，不同財(cái)政體制下的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行歷史考察的基礎(chǔ)上，著重分析了過(guò)渡時(shí)期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題。

一、建國(guó)后前三十年轉(zhuǎn)移支付變更軌跡

1950—1979年的三十年間，我國(guó)財(cái)政體制曾經(jīng)多次調(diào)整，但總的格局是以中央集權(quán)為主，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理。從轉(zhuǎn)移支付的情況看，是一個(gè)逐漸摸索和改進(jìn)的演變過(guò)程�？偟呢�(cái)力調(diào)劑由中央統(tǒng)一進(jìn)行，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央補(bǔ)助，始終是一種形式單一的補(bǔ)助模式。

二、改革以來(lái)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付調(diào)整背景與內(nèi)容

1980年以來(lái)的轉(zhuǎn)移支付制度，經(jīng)過(guò)十幾年的摸索，逐步形成了以地方分權(quán)為主體制的做法。然而缺點(diǎn)也很明顯，突出表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付方式復(fù)雜、制度不規(guī)范、政策缺乏透明度、主觀因素影響過(guò)多、各類(lèi)補(bǔ)助和上解相互交叉、混合運(yùn)轉(zhuǎn)，由于補(bǔ)助項(xiàng)目過(guò)多過(guò)散，使本來(lái)就規(guī)模較小、缺乏調(diào)控力度的轉(zhuǎn)移支付形成不了合力，宏觀調(diào)控的政策意圖不明顯，使用效率相當(dāng)?shù)�，不能很好地體現(xiàn)效率為主，兼顧公平的原則，容易造成地區(qū)間苦樂(lè)不均，不利于地方經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

三、分稅制財(cái)政體制改革確立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

1994—1995年，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以分為特殊性轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付，前者主要包括專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和解決臨時(shí)問(wèn)題補(bǔ)助等方式;后者主要包括體制補(bǔ)助(或上解)、體制結(jié)算補(bǔ)助(或上解)和稅收返還等方式。

分稅制財(cái)政體制改革確立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問(wèn)題在于未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。為了保護(hù)各地的既得利益，分稅制仍然保留了原包干體制中央對(duì)地方的補(bǔ)助和地方向中央的上繳部分，中央對(duì)地方實(shí)行稅收返還，在確定體制補(bǔ)助和稅收返還的數(shù)量時(shí)，仍然采用“基數(shù)法”。只要地方政府存在收支差異，就給補(bǔ)助，既不考慮各地區(qū)收入能力與支出需要之間存在的客觀差異，也缺少比較合理的客觀標(biāo)準(zhǔn)，形成了一種“收益地區(qū)長(zhǎng)期收益，吃虧地區(qū)長(zhǎng)期吃虧”的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，對(duì)長(zhǎng)期形成的地區(qū)之間財(cái)力不均問(wèn)題沒(méi)有從根本上觸動(dòng)，依然保持了原有財(cái)力分布的格局。因此，這時(shí)的轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)合理再分配、調(diào)節(jié)資源配置、縮小地區(qū)公共服務(wù)差距方面，很難達(dá)到預(yù)期的效果。

四、《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》的實(shí)施情況

1. 向規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度靠近

按照世界各國(guó)的通行做法，建立分稅制后應(yīng)當(dāng)相應(yīng)建立規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以便調(diào)節(jié)各級(jí)政府之間的縱向和橫向不平衡。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度以政府公共服務(wù)能力均等化為目標(biāo)，在合理劃分政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，選擇客觀因素建立數(shù)學(xué)模型，確定地方的“標(biāo)準(zhǔn)收入能力”和“標(biāo)準(zhǔn)支出需求”，據(jù)此確定以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的一般均衡撥款，同時(shí)，輔之以實(shí)現(xiàn)特點(diǎn)政策為目標(biāo)的專(zhuān)項(xiàng)撥款。分稅制建立之初，各級(jí)政府的事權(quán)尚未做到明確劃分，中央財(cái)政可用于轉(zhuǎn)移支付的資金也十分有限，制約了轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍。政府的預(yù)算尚不統(tǒng)一，為準(zhǔn)確計(jì)算公共服務(wù)領(lǐng)域的收支造成一定障礙。而且廢棄“基數(shù)法”、引入“因素法”必然要調(diào)整各地的既得利益，難度很大。同時(shí)，還面臨統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不完整、測(cè)算方法不完備之類(lèi)的技術(shù)性問(wèn)題，無(wú)法保障一般均衡撥款的公正性和準(zhǔn)確性。基于上述情況，在分稅制確立后的一定時(shí)期內(nèi)只宜采取過(guò)渡性辦法，中央財(cái)政根據(jù)財(cái)力狀況，選擇一些客觀性及政策性因素，采用相對(duì)規(guī)范的辦法，逐步向規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度靠近。

2. 過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本原則

一是不調(diào)整地方既得利益，中央財(cái)政從收入增量中拿出一部分資金，逐步調(diào)整地區(qū)之間的利益分配格局;二是兼顧公平與效率，《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》力求公正、合理、規(guī)范，同時(shí)考慮各地收入努力程度因素，調(diào)動(dòng)地方增加收入的積極性;三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有所側(cè)重，重點(diǎn)緩解地方財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾，體現(xiàn)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的適度傾斜。

3. 過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額的計(jì)算

因?yàn)榘凑湛陀^因素建立的模型，不能完全反映中央政府的政策取向，所以各地過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額主要由客觀因素財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額和政策性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額構(gòu)成。按照規(guī)范的辦法，客觀因素財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額主要參照各地財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)收入和財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)支出計(jì)算確定。財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)收入根據(jù)各稅種的不同情況，分別采用“稅基×平均有效稅率”和“基數(shù)×(1+增長(zhǎng)率)”等辦法。但是，各地稅種稅基的基本數(shù)據(jù)難以取得，因此，過(guò)渡期只是按照“財(cái)力”低于“標(biāo)準(zhǔn)支出”的差距作為確定轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)，同時(shí)考慮各地的收入努力程度。各地享受轉(zhuǎn)移支付額的計(jì)算公式是:某省區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助數(shù)=(該省區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出—該省區(qū)財(cái)力—該省區(qū)收入努力不足額)×客觀因素轉(zhuǎn)移支付系數(shù)+政策性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

“財(cái)力”的計(jì)算依據(jù)是某一地方財(cái)政收入、中央稅收返還收入、中央專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、原體制定額補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助和該地區(qū)得到的其他補(bǔ)助之和。標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出，主要采用分類(lèi)因素計(jì)算的方法，以國(guó)家有關(guān)財(cái)政支出的規(guī)定和影響財(cái)政支出的客觀因素，分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)支出和建設(shè)性支出四類(lèi)。根據(jù)不同類(lèi)別財(cái)政支出特點(diǎn)、影響因素和相關(guān)制度，分別采用不同的辦法。基本公式是：某省區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出=該省區(qū)人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出+該省區(qū)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出+該省區(qū)專(zhuān)項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)支出+該省區(qū)建設(shè)性標(biāo)準(zhǔn)支出。

由于我國(guó)民族地區(qū)多分布在西部邊遠(yuǎn)地帶，自然條件艱苦，財(cái)政支出成本較高，加上財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，人均財(cái)政收入水平低，統(tǒng)一實(shí)行客觀因素轉(zhuǎn)移支付，難以體現(xiàn)中央對(duì)民族地區(qū)的傾斜政策，所以中央財(cái)政在客觀因素轉(zhuǎn)移支付之外，又增加了對(duì)少數(shù)民族省區(qū)和非少數(shù)民族省區(qū)的少數(shù)民族自治州的政策性轉(zhuǎn)移支付。這種轉(zhuǎn)移支付選用“財(cái)政供養(yǎng)人口人均財(cái)力”、“財(cái)政供養(yǎng)人口”、“1979年以來(lái)的財(cái)力遞增率”三項(xiàng)綜合指標(biāo)。

4. 過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付方案實(shí)施取得的成效

從1995年開(kāi)始，中央財(cái)政先后從收入增量中拿出20億元、34億元、50億元轉(zhuǎn)移支付資金用于解決地區(qū)間存在的橫向財(cái)政不平衡問(wèn)題，這些資金主要補(bǔ)助了中西部和民族自治地區(qū)，支持了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化目標(biāo)上邁出了重要一步。

5. 過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付方案存在的主要問(wèn)題

過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付方案選擇一些客觀因素，利用多元回歸的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法計(jì)算轉(zhuǎn)移支付資金的分配，較傳統(tǒng)的體制補(bǔ)助方法有了明顯的進(jìn)步，但該方案存在著明顯的不足，它要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

⑴ 用“財(cái)力”與“標(biāo)準(zhǔn)支出”的差額作為分配轉(zhuǎn)移支付資金的依據(jù)，規(guī)范化的程度十分有限，科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該充分考慮地方的收入能力、支出需求情況，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化收入、標(biāo)淮化支出來(lái)確定。

⑵ 技術(shù)方法有嚴(yán)重的缺陷。“標(biāo)準(zhǔn)公用經(jīng)費(fèi)”、“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口”及“收入努力程度”采用多元回歸的方法，由于回歸法是描述現(xiàn)狀的，對(duì)現(xiàn)實(shí)回歸中自然摻雜其老體制中的不合理因素，而應(yīng)予考慮的因素未能得到充分體現(xiàn)。

⑶ 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金十分有限，地區(qū)間財(cái)力均衡化的作用不強(qiáng)。

參考文獻(xiàn)

[1] 盧中原主編. 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政府間事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系研究. 中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社. 2007.

[2] 馬海濤主編. 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度. 中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社. 2004.

[3] 孫開(kāi)主持. 財(cái)政體制改革問(wèn)題研究. 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社. 2004.