摘要：通過用憲政中的民主和公平正義理念對財政支出監(jiān)督進行深入分析，在此基礎(chǔ)上，以權(quán)利（力）為視角，以財政支出監(jiān)督權(quán)的產(chǎn)生為基點，展開分析不同主體的財政支出監(jiān)督權(quán)的具體權(quán)能，得出財政支出監(jiān)督權(quán)是由享有財政支出權(quán)的權(quán)利主體對其權(quán)利的讓渡而產(chǎn)生；財政支出監(jiān)督權(quán)是由不同主體享有的多個權(quán)利集合的觀點。

　　關(guān)鍵詞：財政支出；監(jiān)督；憲政

　　對憲政這個政治學、法哲學中的重要概念至今沒有統(tǒng)一認識，但論及憲政的內(nèi)容，人們自然會想起民主和公平正義，也會聯(lián)想到權(quán)利與權(quán)力，從根本上說憲政所研究的核心問題就是權(quán)力的制約與權(quán)利的保障。當國家產(chǎn)生時，國家的財政權(quán)及其具體內(nèi)容中的財政支出權(quán)就產(chǎn)生了，而“監(jiān)督是一種普遍的權(quán)力現(xiàn)象，存在權(quán)力的地方就會有權(quán)力的監(jiān)督”[1].下面將對財政支出監(jiān)督進行憲政解析，由于現(xiàn)代財政已經(jīng)發(fā)展到了公共財政時期，因此將更多側(cè)重對公共財政支出監(jiān)督的憲政解析。

　　一、財政支出監(jiān)督與財政民主

　　“民主”一詞，在中國古已有之，是“替民做主”① 的意思，它不是憲政理念中所論及的民主。近現(xiàn)代深入民眾觀念的民主是憲政理論中的一個基本概念，甚至人們有時將民主與憲政等同使用②——在《新民主主義憲政》一文中，毛澤東就提出：“憲政是什么呢？就是民主的政治” [2]，因此民主是憲政理論的核心內(nèi)容。財政民主，“就是政府依法按照民眾意愿，通過民主程序，運用民主方式來理政府之財” [3]。對財政支出的監(jiān)督能夠體現(xiàn)財政民主精神，也將保障公共財政支出的民主。

　　1.對財政支出的監(jiān)督體現(xiàn)了財政民主精神。首先，對財政支出的監(jiān)督體現(xiàn)了民眾意愿。財政支出的范圍廣泛，包括一切與普通民眾的衣食住行相關(guān)的領(lǐng)域，民眾對財政支出的關(guān)注就是對自己的關(guān)注，對財政支出的監(jiān)督是一種民眾的意愿。其次，對財政支出的監(jiān)督體現(xiàn)了民主程序。民主程序是以公眾知曉、公眾參與和公眾評價為特征的，因此是接受監(jiān)督的程序。就財政支出監(jiān)督而言，監(jiān)督本身就是整個財政支出程序的一個環(huán)節(jié)，而財政支出程序本身也是整個監(jiān)督內(nèi)容的一個方面，對財政支出的監(jiān)督體現(xiàn)了民主程序。最后，對財政支出進行監(jiān)督本身就是一種民主的方式。民主的方式是一種能夠使大多數(shù)人的意思表達出來，并最大限度保障大多數(shù)人意志的方式。監(jiān)督的主體是廣大人民群眾時，監(jiān)督本身就是表達民眾意愿的方式；監(jiān)督的內(nèi)容是人民意志的結(jié)晶時，監(jiān)督也就是實現(xiàn)民主的一種方式。

　　2.對財政支出的監(jiān)督保障了公共財政支出民主。在整個財政支出的過程中會產(chǎn)生許多“新部門”和“獨立的人”——比如：人民代議機構(gòu)、整個行政機構(gòu)，包括財政部門以及具體使用財政資金的部門等等，他們在完成財政支出職能的過程中行駛著某些獨立職能，并獲得了和授權(quán)給他們的人相對立的特殊利益。這些部門與最初的民眾之間是獨立的，同時這些部門彼此之間也具有相對獨立性，各自形成了獨立的利益和權(quán)力范圍。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。” [4] 這個界限可以是法律法規(guī)或規(guī)章制度，也可以是來自不同利益集團的監(jiān)督。對財政支出的監(jiān)督就是濫用財政支出權(quán)力的界限，它能保障公共財政支出的民主。

　　二、財政支出監(jiān)督與社會公平正義

　　社會公平正義理念也是現(xiàn)代民主國家中的一個基本理念。從社會公平正義的角度對財政支出監(jiān)督問題進行研究是對其進行憲政解析的一個重要內(nèi)容。

　　1.財政支出以社會公平正義為基本原則。公平的本意是指“參與各方在規(guī)則權(quán)上的平均或相等”，包括體現(xiàn)為機會均等的起點公平、程序合理的過程公平和符合公正理念的結(jié)果公平。公平本身就是一個包含了正義的概念。“正義有著一張普洛透斯似的臉，變幻無常、隨時可呈現(xiàn)不同形狀并具有極不相同的面貌。” [5] 對于正義，不同的歷史階段會得出有差異的結(jié)論，不同的人會得出不同的結(jié)論。民主社會下財政支出監(jiān)督中的正義也必然是以民主為核心價值，是符合廣大民眾價值判斷的正義，是符合公平理念的正義。財政支出以社會公平正義為基本原則具有重要的意義，它是社會穩(wěn)定的重要保證，也是實現(xiàn)社會成員全面自由發(fā)展的重要途徑，更是保證社會進步的重要力量。財政支出公平投入是社會各方面均衡發(fā)展的基本保證。財政支出公平正義要求政府財政支出的安排能夠比較均衡地照顧到和平衡好各方面的利益。財政支出的起點公平體現(xiàn)在人人都有從財政支出中得到生存保障和獲得全面發(fā)展的機會；財政支出的過程公平體現(xiàn)在民眾有機會參與到財政支出的決策過程；財政支出的結(jié)果公平體現(xiàn)在財政支出使社會貧困人口的基本生活有保障，使社會成員發(fā)展環(huán)境得到改善。對于不同的社會成員可能從財政支出中獲得的不同，通過財政支出也不能保證所有的社會成員都處于同一狀態(tài)，因此財政支出的公平是起點與過程的絕對公平與結(jié)果的相對公平的結(jié)合。

　　2.財政支出監(jiān)督保障了社會公平正義理念在財政支出領(lǐng)域的貫徹落實。對財政支出的監(jiān)督應該是一個全方位、多角度的監(jiān)督體系，它將表現(xiàn)為財政部門對具體使用財政資金部門的監(jiān)督、外部監(jiān)督機構(gòu)對財政部門的監(jiān)督，以及社會公眾及新聞媒體對所有與財政支出相關(guān)的決定、人員和資金的全面監(jiān)督。健全的財政支出監(jiān)督體系是社會公平正義理念在財政監(jiān)督體系得到體現(xiàn)的保障。首先，財政支出監(jiān)督能夠促使起點公平正義的理念在財政支出領(lǐng)域得到落實。接受全方位的監(jiān)督，就使得在財政支出行為發(fā)生之時充分顧及民意，一個充分體現(xiàn)民意的財政支出行為是體現(xiàn)社會公平正義理念的行為。其次，財政支出監(jiān)督使財政支出的起點公平正義轉(zhuǎn)化為結(jié)果的公平正義，即保障了財政支出過程的公平正義。在整個財政支出的過程中會涉及許多部門，財政資金從國庫到最終的使用者或使用項目，要經(jīng)過許多人，無論是機構(gòu)或者是個人行為的偏差都可能導致結(jié)果偏離起點。對財政支出監(jiān)督使得這一偏差以最小的概率發(fā)生。最后，財政支出監(jiān)督可以糾正財政支出結(jié)果的非公平。對于個別的財政支出結(jié)果的非公平，可以通過對財政支出的事后監(jiān)督來糾正。

　　三、財政支出監(jiān)督權(quán)

　　憲政的根本作用就是保障權(quán)利和制約權(quán)力，因此，權(quán)利（力）是憲政分析的重要組成部分。在財政支出監(jiān)督領(lǐng)域體現(xiàn)憲政理念的最佳方式是用憲法將體現(xiàn)民主和社會公平正義這些理念的財政支出監(jiān)督的權(quán)利或權(quán)力加以固定。

　　1.從私人財產(chǎn)權(quán)利到國家財政權(quán)力。盧梭在其《社會契約論》中用社會契約的理論闡釋了國家的起源，即人們“找到某種形式的結(jié)合，使這種結(jié)合能夠動用全部成員的集體力量來保護其結(jié)合者的人身和利益”，“每個結(jié)合者自身及其所有的權(quán)利全部都轉(zhuǎn)讓給整個共同體” [6]，而社會契約便是這種結(jié)合的形式。它闡釋了人們通過社會契約將自身的權(quán)利（包括財產(chǎn)權(quán)）讓渡給了整個集體（在國家產(chǎn)生后即為國家），也恰當?shù)仃U明了國家財政權(quán)力的根源。國家就是因為接受了民眾對其私人財產(chǎn)權(quán)的讓渡而享有國家財政權(quán)。在家計財政下，“家天下”思想支配下的皇帝、君主和領(lǐng)主直接剝奪了被統(tǒng)治者的私人財產(chǎn)權(quán)，而成為他們的個人財產(chǎn)權(quán)，因此其私人財產(chǎn)權(quán)本身就轉(zhuǎn)化為國家（也是自家）財政權(quán)。在進入公共財政時期前，中國經(jīng)歷了“一切生產(chǎn)事業(yè)均歸國家經(jīng)營，所有生產(chǎn)事業(yè)之盈余均解交國家。由于生產(chǎn)事業(yè)均由國家獨占，其產(chǎn)生獨占利益，即為政府主要收入” [7] 的國家財政時期。在這個時期，國家必然的享有全部財產(chǎn)權(quán)，因此國家也就理所當然享有財政權(quán)。進入公共財政時期，在近現(xiàn)代民主理念的指導下，確立了私人財產(chǎn)的合法性，承認了私人享有的財產(chǎn)權(quán)，此時國家享有的財政權(quán)就必然存在與私人財產(chǎn)權(quán)的對立，而國家財政權(quán)的來源便是公民對其財產(chǎn)權(quán)的讓渡。2.國家財政支出權(quán)力的讓渡。私人財產(chǎn)權(quán)向國家的讓渡是產(chǎn)生國家財政權(quán)的一個基本條件。當私人財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)了向國家的讓渡而形成國家財政權(quán)之后，關(guān)于國家財政權(quán)的讓渡剛剛開始。國家財政權(quán)按照財政活動內(nèi)容劃分，應當包括國家財政收入權(quán)和國家財政支出權(quán)�，F(xiàn)代民主社會，國家的權(quán)力，在三權(quán)分立的理論下，分別由立法部門、行政部門和司法部門來行使。由于立法、行政和司法部門之間在整個國家權(quán)力機構(gòu)的架構(gòu)中的分工不同，國家財政權(quán)向其讓渡的具體內(nèi)容也有區(qū)別。立法部門與司法部門主要受讓的是財政立法權(quán)與財政司法權(quán)。行政部門作為直接行使執(zhí)行國家各種事務的權(quán)力部門，獲得了直接行使國家財政權(quán)——包括財政收入權(quán)與財政支出權(quán)的核心權(quán)力。行政部門獲得這項權(quán)力的同時就意味著國家財政權(quán)力向行政部門的讓渡。政府獲得了這項權(quán)力之后，不能也沒有由其自身完全行使這項權(quán)力，而是通過政府內(nèi)部的分工又將國家財政權(quán)力進一步讓渡給了財政稅務部門，其中國家財政權(quán)力之中的財政支出權(quán)主要讓渡給了財政部門。那么國家財政權(quán)力的讓渡是否就此終止了呢？其實還存在財政部門將此權(quán)力向具體使用財政資金部門的讓渡——這是一個廣泛而具體的過程：財政部門對科技部門、教育部門、文化部門、衛(wèi)生部門、民政部門等撥款后，就是財政部門將財政支出權(quán)讓渡給了科技部門、教育部門、文化部門、衛(wèi)生部門、民政部門等。

　　3.財政支出監(jiān)督權(quán)。從私人財產(chǎn)權(quán)向國家讓渡成為國家財政權(quán)始，國家財政支出權(quán)作為國家財政權(quán)中的一個重要內(nèi)容就產(chǎn)生了。伴隨著國家財政權(quán)在國家、行政部門、財政部門以及具體使用財政資金部門的層層讓渡，國家財政支出權(quán)也在這些部門之間進行層層讓渡。根本上說，監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生于權(quán)力的讓渡，當權(quán)力主體讓渡其權(quán)力的同時也就獲得了對受讓權(quán)力主體的監(jiān)督權(quán)；即受讓主體受讓權(quán)力的同時也就具有了接受監(jiān)督的義務——這既是公平理念的基本要求，也是權(quán)力義務對等原則的一個具體應用，同時避免了因為這種讓渡而形成一種權(quán)力對另一種權(quán)力（利）的剝奪。因此，財政支出監(jiān)督權(quán)在財政支出權(quán)的層層讓渡中就應運而生了——財政支出監(jiān)督權(quán)以財政支出權(quán)的存在為先決條件，以權(quán)力的讓渡為必要條件。財政支出監(jiān)督權(quán)，就是指讓渡財政支出權(quán)的主體對受讓財政支出權(quán)的主體享有的察看并督促的權(quán)力。由于財政支出權(quán)存在多個主體的層層讓渡，因此享有財政支出監(jiān)督權(quán)的主體也是多元化的。

　　四、財政支出監(jiān)督權(quán)的權(quán)能分解

　　通過分析可見，財政支出監(jiān)督權(quán)是由多個主體——包括民眾、國家、政府和財政部門①分別享有的；財政支出監(jiān)督權(quán)針對不同的主體其內(nèi)容也有差別；財政支出監(jiān)督權(quán)不僅包括直接的財政支出監(jiān)督的各項權(quán)力，廣義上也包括保障權(quán)利主體的權(quán)利得以實現(xiàn)的各項權(quán)利。財政支出監(jiān)督權(quán)是由不同主體享有的多個權(quán)利的集合。

　　1.民眾財政支出監(jiān)督權(quán)。民眾的財政支出監(jiān)督權(quán)可以分為直接的財政支出監(jiān)督權(quán)和間接的財政支出監(jiān)督權(quán)。所謂直接的財政支出監(jiān)督權(quán)，是民眾直接享有的關(guān)于財政支出監(jiān)督的權(quán)利。如公民的財政支出信息知情權(quán)、財政訴訟權(quán)、舉報權(quán)等。所謂間接的民眾財政支出監(jiān)督權(quán)，是公民對享有財政支出權(quán)或者財政主權(quán)所必需的條件性的權(quán)利，如選舉權(quán)、新聞自由權(quán)等，缺乏這些權(quán)利，直接的國民財產(chǎn)就成為空談，也就缺失了財政支出監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。

　　2.國家的財政支出監(jiān)督權(quán)。在權(quán)利制衡理念下，國家的權(quán)力分別由立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)行使，因此它們也分別享有國家的財政支出監(jiān)督權(quán)。國家行政機關(guān)直接受讓了國家財政支出權(quán)，是國家財政支出監(jiān)督的一個對象，因此，國家的財政支出監(jiān)督權(quán)主要由立法機關(guān)與司法機關(guān)行使。中國的立法機關(guān)是人民代表大會及其常務委員會，其享有的財政支出監(jiān)督權(quán)力集合包括財政支出信息知情權(quán)、財政支出立法監(jiān)督權(quán)、財政支出決策審議權(quán)、財政支出行為督促權(quán)以及處置權(quán)等。司法機關(guān)的財政支出監(jiān)督權(quán)主要指檢察機關(guān)的財政支出檢控權(quán)和審判機關(guān)具有的與財政支出相關(guān)的審判權(quán)。檢察機關(guān)的財政支出檢控權(quán)內(nèi)含了對履行財政支出職能部門財政支出情況的了解權(quán)、接受群眾對財政支出違法、違規(guī)和違紀行為舉報的權(quán)力以及對財政支出違法犯罪行為提起公訴的權(quán)力。審判機關(guān)的財政支出監(jiān)督權(quán)與其所享有的審判權(quán)結(jié)合在一起，在檢察機關(guān)提起公訴或者在具有財政支出訴訟權(quán)的公民提起公益訴訟的過程中實現(xiàn)。

　　3.政府的財政支出監(jiān)督權(quán)。政府作為國家的行政機關(guān)，從國家受讓了財政支出權(quán)后，又將其讓渡給財政部門來具體行使財政支出權(quán)，因此它在接受國家及人民的監(jiān)督的同時，也有義務對財政部門的財政支出行為進行監(jiān)督。政府的財政支出監(jiān)督權(quán)既表現(xiàn)為財政支出信息知情權(quán)和財政行為督辦權(quán)，更表現(xiàn)為審計監(jiān)察權(quán)。政府的財政支出信息知情權(quán)是其考察財政部門的財政支出行為合規(guī)性的依據(jù)，也是政府行使其財政支出行為督辦權(quán)的基礎(chǔ)。政府對財政支出行為的督辦權(quán)可以督促財政部門依法行使其具體的財政支出權(quán)。在中國，主要由審計部門代替政府行使審計監(jiān)察權(quán)，審計部門行使的審計監(jiān)察權(quán)又將派生出“檢查和調(diào)查權(quán)、制止權(quán)、提請?zhí)幚頇?quán)及通報和公布審計結(jié)果權(quán)” [8].

　　4.財政部門的財政支出監(jiān)督權(quán)及其派生權(quán)力。財政部門作為具體行使財政支出職能的部門，具有接受民眾、國家及其立法機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)監(jiān)督的義務，但由于財政部門的具體財政支出行為實現(xiàn)了財政支出權(quán)由財政部門向具體使用財政資金部門的讓渡，因此財政部門本身也具有財政支出監(jiān)督的權(quán)力，而且是對使用財政資金部門的最直接的監(jiān)督。對于財政部門來說，對使用財政支出資金部門的財政支出監(jiān)督既是一項權(quán)利也是一項義務。這項權(quán)能首先表現(xiàn)為對具體使用財政資金部門的財政支出信息知情權(quán)，財政部門可以通過對使用財政資金部門對財政資金使用用途及使用額度的具體情況的知悉進而行使其他的財政支出監(jiān)督權(quán)能。財政部門的財政支出行為督促權(quán)是指財政部門督促使用財政已撥款項的具體部門，如科技部門、教育部門、文化部門、衛(wèi)生部門、民政部門等合規(guī)使用財政資金的權(quán)利。

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