劉劍文：稅率調(diào)整應由全國人大主導

本周以來，關于稅收法定條款在《立法法》三審稿中的調(diào)整反響巨大。爭議焦點有二，一是稅種是否可以涵蓋稅率等稅收基本要素，二是在三審稿對稅收法定原則的模糊表述下，稅率調(diào)整權究竟歸全國人大還是歸政府。

財新記者獲悉，針對社會對《立法法》三審稿的討論，中國財稅法學研究會已于3月11日上午向全國人大法工委和全國人大預算工委遞交建議書。建議書還將通過其他途徑遞交全國人大法律委員會。

北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文向財新記者介紹，建議書主要包括兩方面內(nèi)容。

第一，稅率應該在法律范圍內(nèi)由全國人大主導進行調(diào)整。

劉劍文表示，稅率能反映一個國家稅負的輕重，是稅收基本制度中的核心要素。關于賦予全國人大稅率調(diào)整權，外界不外乎有兩種擔心。一種擔心是，如果稅率由全國人大規(guī)定，地方是不是沒有自主選擇稅率的權力？第二種擔心是，如果遇到特殊情況，政府是不是沒有調(diào)整稅率的權力？“我認為這兩種擔心是多余的、不必要的。”

對于第一種擔心，劉劍文解釋，中國把稅收分為三大類，第一類是中央稅，第二類是地方稅，第三類是中央與地方共享稅。中央稅和中央與地方共享稅的稅率，毫無疑問應由全國人大確定，就剩下是地方稅的稅率能不能賦予地方自主權的問題。按照現(xiàn)行法律制度，地方稅的稅率還是應由中央確定，而且可以在稅法里規(guī)定浮動稅率?，F(xiàn)行《車船稅法》第二條就是就規(guī)定了浮動稅率，允許地方政府在一定范圍內(nèi)選擇。這就既保證了法律的統(tǒng)一性，也給地方自主權?！盾嚧惙ā纷鳛橐粋€成功的范例，可以為其他稅種的立法提供借鑒。

對于第二種擔心，劉劍文認為，國務院在緊急情況下調(diào)整稅率是合理需求，但是不能突破法律的授權，應提出方案報全國人大常委會通過，由全國人大常委會審議。雖然全國人大會議只在每年3月召開一次，但全國人大常委會每年開六次會議，每兩個月一次，政府完全可以提出稅率調(diào)整要求。

另外，稅率不宜頻繁調(diào)整，否則會影響政府公信力，損害稅法權威。實際上，中國自改革開放以來，部分稅種是好幾年調(diào)一次，個別稅種是一年調(diào)一次，稅率不存在頻繁調(diào)整的問題。2014年底到2015年初成品油消費稅提高了三次，這是非常少有的，造成的負面影響非常大。在民主法治國家，政府是不敢隨意調(diào)整稅率或稅種的。

最后，劉劍文建議，作為稅收法定原則的一個例外，建議政府可以保留稅收的減免權。

減免權也是稅收的重要要素，也適用稅收法定原則。但是，劉劍文認為，中國還處于發(fā)展和變革時期，政府為推動經(jīng)濟發(fā)展、促進社會進步，需要一定的稅收政策工具。所以，可以讓政府暫時保留稅收減免權。長遠看，稅收減免權還是得回歸全國人大。

政府如果想調(diào)控經(jīng)濟，稅種的減免或優(yōu)惠就可以起到很大的作用。為了防止稅收優(yōu)惠的濫用，稅收減免的主體只能僅限于國務院。

所以，劉劍文認為，由全國人大規(guī)定稅率，不會影響地方政府選擇確定相關稅率，也不影響國務院根據(jù)緊急情況調(diào)整稅率。鑒于此，《立法法》應該明確，稅種、納稅人、征稅對象、稅率、稅收征管制度只能制定法律，但稅的減免可以暫時不列入稅收法定的范圍，給予政府一定的彈性和空間。

建議書的第二個主要內(nèi)容，是稅種法定不等于稅收要素法定。

劉劍文表示，不能把稅種和稅收要素等同起來?；貧w稅收法定原則的本源，其涵義包括三個方面：

一是課稅要件法定，即納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率、稅收優(yōu)惠、繳納程序等基本稅收要素應當由法律規(guī)定；二是課稅要素明確，即上述基本稅收要素在法律中的規(guī)定應盡可能是明確、詳細的，避免出現(xiàn)漏洞和歧義；三是征稅合法，即稅務機關必須嚴格按照法律規(guī)定的課稅要件和征納程序來征收稅款，不允許隨意加征、減征、停征或免征。概括起來，前兩點主要是對稅收立法的要求，最后一點則是對稅收執(zhí)法的要求。

因此，稅種是稅收要素的一個方面，每一項稅收要素共同組成一個整體，不能割裂。稅種只是“名”，其他的稅收要素納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率才是“實”。如果有“名”無“實”，十八屆三中全會提出的落實稅收法定原則就會落空，要在2020年前全面落實稅收法定原則就會打折扣。這會影響人們對法治的信仰，不利于保護納稅人的財產(chǎn)權，也會在一定程度上損害政府的公信力。

劉劍文認為，現(xiàn)行《立法法》第八條在形式上確定了稅收法定原則，但一直沒有發(fā)揮理想功效，原因在于大家對什么是稅收基本制度的理解不一樣，導致政府“有權而任性”。

《立法法》修正案二審稿中，稅收法定原則的相應條文為“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。這一表述在三審稿中作了簡化，“納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率”四個重要的稅收元素被刪除，只保留了“稅種的開征、停征”的法定。

劉劍文認為，三審稿對稅收法定原則的規(guī)定不夠精確、周延，表述遠不足以涵蓋稅收法定原則的其他內(nèi)容，仍有可改進之處。

“（通過）這段時間學者的反映，我相信會在最后的《立法法》里有所體現(xiàn)”，劉劍文對財新記者如此表示，“我對落實稅收法定原則還是充滿信心的”。