專家預(yù)測(cè)房地產(chǎn)稅：抑制房?jī)r(jià)作用有限 或選擇性征收

房地產(chǎn)稅改革應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)落實(shí)

●雖然房地產(chǎn)稅是影響房?jī)r(jià)重要因素，但房地產(chǎn)價(jià)格高低是由土地成本、建筑成本、稅費(fèi)和開發(fā)商利潤(rùn)等多種因素疊加而成，同時(shí)受供求關(guān)系影響。房產(chǎn)稅抑制房?jī)r(jià)上漲的作用有限。

●只改增量不改存量與社會(huì)公平的稅改目標(biāo)和稅收原則嚴(yán)重相悖，難以實(shí)現(xiàn)“共同富裕”這一改革總目標(biāo)。當(dāng)然，也不符合財(cái)產(chǎn)稅普遍征稅，支出與民生利益相關(guān)項(xiàng)目原則，也不利于穩(wěn)定增加地方財(cái)政收入。

十八屆三中全會(huì)就完善房地產(chǎn)稅制，提出“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時(shí)推進(jìn)改革”的要求。在今年的全國(guó)兩會(huì)上，雖然政府工作報(bào)告中未提及房地產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅改革的內(nèi)容，但并不影響房地產(chǎn)稅成為代表委員們熱議的重點(diǎn)話題。

未來何時(shí)、以何種形式開證房地產(chǎn)稅？帶著這些問題，記者采訪了對(duì)房地產(chǎn)稅有深入研究的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)胡怡建教授。

房地產(chǎn)稅征收有多方面依據(jù)

記者：雖然房地產(chǎn)稅已成為國(guó)際慣例，但長(zhǎng)期以來由于我國(guó)個(gè)人不繳納房地產(chǎn)稅，而且在購(gòu)買商品房時(shí)已經(jīng)繳納了高額的土地出讓金，承擔(dān)了70年土地使用權(quán)，所以對(duì)于為什么要開征房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅征收法理依據(jù)何在等基本問題仍然存在很大爭(zhēng)議。您認(rèn)為，開征房地產(chǎn)稅的依據(jù)在哪里？

胡怡建：反對(duì)開征房地產(chǎn)稅的專家認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行城市土地使用權(quán)出讓制度下的土地出讓金，與不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅存在一定的交叉地帶，無論是依照現(xiàn)行的《房產(chǎn)稅暫行條例》將非營(yíng)業(yè)性居住用房納入計(jì)征范圍，還是參照主要發(fā)達(dá)國(guó)家房地產(chǎn)稅重新立法，存在共同的問題是我國(guó)土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，土地使用者不具有土地所有權(quán)，土地使用者繳納的土地出讓金是使用權(quán)轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的租金。因此，本應(yīng)針對(duì)房地產(chǎn)所有者征收的房地產(chǎn)稅，如果向不擁有土地所有權(quán)，只有土地使用權(quán)加房產(chǎn)所有權(quán)的房產(chǎn)所有者征收，存在一定的合法性障礙。

此外，還有人認(rèn)為，對(duì)于地方政府由于公共設(shè)施投資而形成的房地產(chǎn)增值，既可以在持有環(huán)節(jié)征稅，也可以在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征稅，兩者在性質(zhì)上并沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，都能使政府公共投資價(jià)值實(shí)現(xiàn)，在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征稅有以下好處：一是雖然政府公共投資使房地產(chǎn)增值，但房地產(chǎn)持有更多體現(xiàn)其使用價(jià)值增值，即居住環(huán)境改善，生活更為方便，不適宜作為征稅依據(jù)，而轉(zhuǎn)讓更多體現(xiàn)價(jià)值增值，即投資收益實(shí)現(xiàn)，更適宜作為征稅依據(jù)；二是在持有環(huán)節(jié)依據(jù)評(píng)估價(jià)格征稅不但依據(jù)不是很充分，而且缺乏現(xiàn)金流支撐，而在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)依據(jù)增值收益征稅不但計(jì)算真實(shí)、客觀、公正，從征稅方面看操作簡(jiǎn)便，易于推行，也為社會(huì)所接受；三是在房地產(chǎn)市場(chǎng)正常情況下，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征稅有利于區(qū)分投資性和投機(jī)性，有利于鼓勵(lì)持有房地產(chǎn)居住或投資，抑制買賣房地產(chǎn)投機(jī)。

事實(shí)上對(duì)于商品房雖然國(guó)家出讓的只是70年的使用權(quán)，業(yè)主取得的也是70年土地使用權(quán)，但從我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定看，使用權(quán)同樣也是財(cái)產(chǎn)權(quán)。《物權(quán)法》149條規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)限期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

雖然《物權(quán)法》沒有提及續(xù)期后的費(fèi)用及相關(guān)問題，對(duì)商業(yè)和綜合建設(shè)用地如何處理，能否自動(dòng)續(xù)期也沒有具體規(guī)定。但對(duì)于業(yè)主擁有永久性土地使用權(quán)的權(quán)利保障，法律規(guī)定是很清晰的。其實(shí)，我國(guó)1988年憲法修正案規(guī)定屬于國(guó)家所有土地不許買賣，所以它是虛的，不具備財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，而土地使用權(quán)則可以買賣，因此使用權(quán)才具備財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。

同時(shí)，我國(guó)城市房地產(chǎn)管理法、擔(dān)保法中，都按照房地產(chǎn)合一、地隨房走的原則做了規(guī)定?！稉?dān)保法》第36條、《物權(quán)法》第182條和《城市房地產(chǎn)管理法》第32條規(guī)定，土地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)在轉(zhuǎn)讓、抵押等處分時(shí)，具有一體化的特色。因此，在我國(guó)居民擁有的商品房可以認(rèn)定，包括土地在內(nèi)的房地產(chǎn)既擁有使用權(quán)，又擁有產(chǎn)權(quán)，可自由流通，與擁有土地所有權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)交易不存在本質(zhì)上的區(qū)別。房產(chǎn)土地合一征收房地產(chǎn)稅有其依據(jù)。

如果我們從國(guó)家治理更廣泛和深沉視角來研究探討房地產(chǎn)稅，其依據(jù)就更為充分。一是有利于房地產(chǎn)更好地服務(wù)于保障居民用戶、促進(jìn)國(guó)民安居樂業(yè)，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)和進(jìn)程，以穩(wěn)定國(guó)家治理的政治基礎(chǔ)；二是經(jīng)濟(jì)意義，有利于對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，有效抑制房?jī)r(jià)過快上漲，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)健、均衡、可持續(xù)發(fā)展，以穩(wěn)定國(guó)家治理經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；三是社會(huì)意義，緩解我國(guó)目前收入分配差距過度懸殊，縮小貧富差距、調(diào)節(jié)收入分配和再分配，促進(jìn)社會(huì)公平正義，穩(wěn)定國(guó)家治理社會(huì)基礎(chǔ)；四是財(cái)政意義，適應(yīng)客觀經(jīng)濟(jì)變化意義重大，促進(jìn)稅收可持續(xù)增長(zhǎng)正當(dāng)其時(shí)，以穩(wěn)定國(guó)家治理財(cái)政基礎(chǔ)；五是體制意義，作為未來地方政府的主力稅種之一，可發(fā)揮營(yíng)業(yè)稅替代和地方稅補(bǔ)缺功能和作用，以穩(wěn)定國(guó)家治理體制基礎(chǔ)；六是稅制意義，有利于優(yōu)化房地產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定國(guó)家治理稅收基礎(chǔ)；七是轉(zhuǎn)型意義，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入和支出的良性循環(huán)，進(jìn)而提高地方財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)績(jī)效，以穩(wěn)定國(guó)家治理政府基礎(chǔ)；八是民生意義，有利于促進(jìn)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型，更好體現(xiàn)財(cái)政民生服務(wù)性質(zhì)，有利于穩(wěn)定國(guó)家治理國(guó)民基礎(chǔ)；九是法治意義，先立法再推進(jìn)，這也為貫徹稅收法定原則提供了一個(gè)良好開端，有利于穩(wěn)定國(guó)家治理法治基礎(chǔ)；十是開放意義，有利于稅收制度與國(guó)際慣例接軌，服務(wù)于對(duì)外開放，有利于國(guó)家治理開放基礎(chǔ)。

房產(chǎn)稅抑制房?jī)r(jià)上漲作用有限

記者：房產(chǎn)稅具有取得財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行三大功能或稱為職能。然而，從現(xiàn)實(shí)效果看，我國(guó)對(duì)個(gè)人持有房產(chǎn)稅僅在上海和重慶自2011年起進(jìn)入試點(diǎn)，由于征稅面小，范圍狹窄。因此，無論是收入、分配和調(diào)控功能作用都極其有限。那么，房地產(chǎn)稅功能該如何定位？

胡怡建：雖然目前我國(guó)地房產(chǎn)稅三大功能皆不具備充分發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)條件，但從功能邏輯關(guān)系和未來稅制改革方向看，房地產(chǎn)稅內(nèi)在功能會(huì)逐步發(fā)揮，在功能關(guān)系上也會(huì)有主次之分，我認(rèn)為，中國(guó)的房地產(chǎn)稅應(yīng)強(qiáng)調(diào)財(cái)政收入為主、收入分配和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為輔的“一主兩輔”功能模式，即在籌集財(cái)政收入主體功能基礎(chǔ)上，同時(shí)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)財(cái)富分配功能。

首先是以提升收入功能為主。房地產(chǎn)稅之所以要收入功能為主：一是籌集財(cái)政收入是房地產(chǎn)稅本質(zhì)功能，作為地方政府重要稅源，強(qiáng)調(diào)財(cái)政收入功能，發(fā)揮其為地方政府籌集公共資金作用，既符合公共財(cái)政內(nèi)涵要求，在法理上順理成章；二是地方政府需要開辟新財(cái)源，房地產(chǎn)稅天然屬于地方稅，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的籌資功能，可使其逐漸發(fā)展成為地方政府的理想稅種和主體稅源；三是房產(chǎn)稅具有為地方政府籌集財(cái)政收入的良好稟賦，一方面稅收收入與支出對(duì)應(yīng)性強(qiáng)，另一方面房地產(chǎn)稅稅源具有可觀察性，便于公眾對(duì)其實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)控；四是房產(chǎn)稅的籌資功能定位有利于實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅溢價(jià)回收，促進(jìn)地方政府向民生服務(wù)職能轉(zhuǎn)變；五是有利于提高直接稅比重，降低間接稅比重，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。但房地產(chǎn)稅要發(fā)揮應(yīng)有的收入功能，需要具備一定的條件。一是財(cái)政收入功能應(yīng)著眼長(zhǎng)期；二是需要在普遍征收基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)；三是需要將房地產(chǎn)稅打造成為納稅人提供公共服務(wù)的直接受益稅。

其次發(fā)揮分配和調(diào)控輔助功能。一是從房地產(chǎn)稅調(diào)控視角分析，雖然房地產(chǎn)稅是影響房?jī)r(jià)重要因素，但房地產(chǎn)價(jià)格高低是由土地成本、建筑成本、稅費(fèi)和開發(fā)商利潤(rùn)等多種因素疊加而成，同時(shí)受供求關(guān)系影響。為抑制房?jī)r(jià)過快上漲，國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控采取了包括限購(gòu)、限貸、征稅在內(nèi)的多種手段，而房產(chǎn)稅僅是稅收調(diào)控中的一種。因此，房產(chǎn)稅抑制房?jī)r(jià)上漲的作用有限，不足以成為促進(jìn)房?jī)r(jià)合理回歸的主要工具，其效力只能是輔助性的。房?jī)r(jià)合理歸位需要標(biāo)本兼治，在房地產(chǎn)稅方面還需要通過征稅范圍、計(jì)稅依據(jù)、稅率、稅收優(yōu)惠等稅制要素發(fā)揮傳導(dǎo)作用。

二是從房地產(chǎn)稅分配視角分析，雖然個(gè)人收入和財(cái)富分配主要通過個(gè)人所得稅得以實(shí)現(xiàn)，但個(gè)人所得稅無法在財(cái)富持有累積環(huán)節(jié)上發(fā)揮作用，而房地產(chǎn)稅正好具有對(duì)財(cái)富存量進(jìn)行調(diào)節(jié)作用，能彌補(bǔ)個(gè)人所得稅不足。針對(duì)我國(guó)部分高收入群體通過投資和持有房地產(chǎn)實(shí)現(xiàn)財(cái)富快速增值，但收益和增值卻游離于國(guó)家稅收政策調(diào)節(jié)之外導(dǎo)致的收入分配失控，社會(huì)群體貧富差距拉大，發(fā)揮房地產(chǎn)稅應(yīng)有的輔助性調(diào)控功能正當(dāng)其時(shí)。但要發(fā)揮好房地產(chǎn)稅收入和財(cái)富分配功能還在于良好的制度設(shè)計(jì)。

對(duì)存量房和增量房同時(shí)征稅

記者：雖然，今年的政府工作報(bào)告中并未提及有關(guān)房地產(chǎn)稅的內(nèi)容。但是，目前看來，《立法法》的修改，敲定了稅收法定原則，今年3月份實(shí)施的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》也為開征房地產(chǎn)稅鋪好了條件，房產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)圍也已不可逆轉(zhuǎn)。而讓房地產(chǎn)稅立法成為落實(shí)稅收法定原則的突破口，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)，而制度設(shè)計(jì)中關(guān)鍵是征收范圍的確定。

胡怡建：是這樣的。比如，征稅是對(duì)存量房還是對(duì)增量房征稅、是對(duì)個(gè)別不動(dòng)產(chǎn)征稅還是擴(kuò)大到全部不動(dòng)產(chǎn)普遍征稅等。

房地產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅理應(yīng)對(duì)包括存量房和增量房在內(nèi)的房產(chǎn)征稅，分歧主要是同時(shí)征稅還是有先有后。2011年上海和重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)，原則上是只對(duì)增量房產(chǎn)也就是新購(gòu)房產(chǎn)征稅，而存量房暫不征稅。建議先改增量后改存量主要理由有二：一是房產(chǎn)稅改革涉及利益調(diào)整面廣且阻力很大；二是稅收征管技術(shù)與條件尚不具備。

自1994年全面稅制改革以來，“改增量不改存量”一直是改革的基本原則，30年來一直未能突破這一思維框式，也未能克服既得利益群體的掣肘。而主張對(duì)存量和增量同步征稅的觀點(diǎn)認(rèn)為，不改存量只改增量有悖稅收公平原則。自90年代末期實(shí)行住房制度改革以來特別是實(shí)行住房“貨幣市場(chǎng)化”改革以來，由于制度不配套、管理不到位等原因?qū)е挛覈?guó)住房分配存在許多歷史問題。另外，由于投資渠道與投資產(chǎn)品匱乏、由于擁有房產(chǎn)多少而導(dǎo)致的貧富差異加速了我國(guó)貧富的兩極分化，導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇。只改增量不改存量與社會(huì)公平的稅改目標(biāo)和稅收原則嚴(yán)重相悖，難以實(shí)現(xiàn)“共同富裕”這一改革總目標(biāo)。當(dāng)然，也不符合財(cái)產(chǎn)稅普遍征稅，支出與民生利益相關(guān)項(xiàng)目原則，也不利于穩(wěn)定增加地方財(cái)政收入。

因此，改革必須堅(jiān)持存量和增量同時(shí)征稅，以體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)稅改革性質(zhì)，完成房地產(chǎn)稅改革所賦予的歷史重任。

還有一個(gè)問題是實(shí)現(xiàn)普遍征稅還是選擇性征稅。普遍征稅是指對(duì)全部個(gè)人擁有不動(dòng)產(chǎn)征稅，而選擇性征稅只選擇對(duì)超出標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人擁有或使用房屋征稅。2011年上海和重慶房產(chǎn)稅改試點(diǎn)，實(shí)行對(duì)增量房選擇性征稅。從理論上來講一個(gè)公平的稅收應(yīng)包括橫向公平和縱向公平，橫向公平應(yīng)是指普遍征稅，而縱向公平是指能力負(fù)擔(dān)，選擇有負(fù)擔(dān)能力的人征稅，并通過制度設(shè)計(jì)使具有不同負(fù)擔(dān)能力的人承擔(dān)不同稅負(fù)。由于財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)決定了其制度設(shè)計(jì)只能使用比例稅率，唯一能體現(xiàn)能力負(fù)擔(dān)的就是將不具有負(fù)擔(dān)能力的人排除在征稅范圍以外。也就是對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)，在不論住宅或非住宅，也不論出租或自用全面征收房產(chǎn)稅前下，考慮到我國(guó)目前有相當(dāng)多居民購(gòu)買商品房、房改房、經(jīng)濟(jì)適用房仍靠銀行貸款支持，多數(shù)居民屬中低收入者，這就需要考慮對(duì)低收入者的自用居住房采取免稅辦法。

記者：在征稅范圍確定前提下，房地產(chǎn)稅在政策制度設(shè)計(jì)中最為重要的是稅基確定，是從價(jià)征稅還是從量征稅，從價(jià)征稅是按賬面價(jià)值還是評(píng)估價(jià)值，評(píng)估價(jià)值是按全額還是一定折扣額，折扣額比例如何確定等一系列問題，可以說稅基的確定和獲取直接關(guān)系到房地產(chǎn)稅實(shí)施成敗。這方面應(yīng)該如何確定？

胡怡建：不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)如何計(jì)量房地產(chǎn)的課稅對(duì)象，基本上可以分為從價(jià)計(jì)征和從量計(jì)征。從價(jià)計(jì)征又可以區(qū)分為按資本價(jià)值和按年值價(jià)值兩種。資本價(jià)值以房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估，租金指房地產(chǎn)的名義租金或預(yù)期租金，而不是實(shí)際租金收益。除從價(jià)計(jì)征外，有少數(shù)國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)采用從量計(jì)征方式(按土地或建筑物面積)。根據(jù)房產(chǎn)稅的定義，其稅基應(yīng)當(dāng)依據(jù)房產(chǎn)的價(jià)值，因此一個(gè)很自然的想法就是將房產(chǎn)在市場(chǎng)上的公允價(jià)值作為該房產(chǎn)應(yīng)納稅額的計(jì)稅基礎(chǔ)。