《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》解讀

　　近日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）。就此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《通知》進(jìn)行了解讀。

　　一、《通知》出臺(tái)的背景是什么？

　　自2013年底，國(guó)家大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式以來(lái)，經(jīng)過(guò)各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明顯進(jìn)展，市場(chǎng)環(huán)境逐步優(yōu)化，項(xiàng)目落地不斷加快，為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生發(fā)揮了重要作用。但發(fā)展過(guò)程中，一些地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問(wèn)題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。今年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院要求將防風(fēng)險(xiǎn)放在突出重要位置，全國(guó)金融工作會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議均對(duì)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，糾正PPP中的不規(guī)范行為作出了明確部署。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，此前財(cái)政部已會(huì)同有關(guān)部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)），對(duì)借PPP變相舉債融資的行為予以嚴(yán)禁。在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，我們起草了《通知》，旨在以PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目庫(kù)”）管理為抓手，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，推動(dòng)PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　二、《通知》的主要內(nèi)容是什么？

　　《通知》提出了規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理的三大舉措：一是實(shí)行分類(lèi)管理。將項(xiàng)目庫(kù)按階段分為儲(chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫(kù)，儲(chǔ)備清單內(nèi)的項(xiàng)目重點(diǎn)用于孵化和推介，項(xiàng)目管理庫(kù)內(nèi)的項(xiàng)目要接受?chē)?yán)格監(jiān)管，確保全生命周期規(guī)范運(yùn)作。二是統(tǒng)一新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)。明確不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目不得入庫(kù)，提升入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量。明確下一步政策方向，即優(yōu)先支持通過(guò)PPP模式盤(pán)活存量公共資產(chǎn)，審慎開(kāi)展政府付費(fèi)項(xiàng)目，防止財(cái)政支出過(guò)快增長(zhǎng)，突破財(cái)政承受能力上限。三是組織開(kāi)展已入庫(kù)項(xiàng)目集中清理。組織各地財(cái)政部門(mén)將操作不規(guī)范、實(shí)施條件不具備、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫(kù)，推動(dòng)各地建立健全專人負(fù)責(zé)、持續(xù)跟蹤、動(dòng)態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機(jī)制，提升項(xiàng)目庫(kù)信息質(zhì)量和管理水平。

　　三、《通知》在加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理方面作出了哪些具體規(guī)定？

　　為貫徹PPP以運(yùn)營(yíng)為核心、以績(jī)效為導(dǎo)向的理念，推動(dòng)PPP項(xiàng)目由重建設(shè)向重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，確保項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，《通知》在推動(dòng)項(xiàng)目建立按效付費(fèi)機(jī)制方面采取了以下舉措：

　　一是要求政府付費(fèi)與項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果掛鉤，強(qiáng)化項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效對(duì)社會(huì)資本回報(bào)的激勵(lì)約束效果，防止政府對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)支出承擔(dān)無(wú)條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長(zhǎng)版BT.

　　二是要求政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營(yíng)成本均應(yīng)根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行支付，且建設(shè)成本中參與績(jī)效考核的部分占比不得低于30%，防止當(dāng)前部分項(xiàng)目通過(guò)所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項(xiàng)目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對(duì)建設(shè)成本的無(wú)條件支付義務(wù)，弱化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核的約束力。

　　三是要求政府付費(fèi)應(yīng)在項(xiàng)目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排，防止為多上項(xiàng)目將財(cái)政支出責(zé)任過(guò)度后移，加劇以后年度財(cái)政支出壓力、導(dǎo)致代際失衡，同時(shí)也防止將財(cái)政支出責(zé)任集中前移，使社會(huì)資本快速回收大部分投資從而可以實(shí)現(xiàn)早期退出。

　　四、《通知》在規(guī)范PPP項(xiàng)目融資管理方面提出了哪些要求？

　　針對(duì)當(dāng)前部分PPP項(xiàng)目融資不到位、開(kāi)工落地難，以及社會(huì)資本未實(shí)際出資或未按規(guī)定足額出資，推高項(xiàng)目杠桿率，降低項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的問(wèn)題，《通知》在加強(qiáng)項(xiàng)目融資管理方面采取了以下舉措：

　　一是要求社會(huì)資本按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資義務(wù)，防止項(xiàng)目因融資不能及時(shí)足額到位而擱置甚至失敗。

　　二是要求政府和社會(huì)資本雙方均應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的有關(guān)規(guī)定，按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，防止因資本金“空心化”，導(dǎo)致社會(huì)資本長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)責(zé)任的“虛化”，加劇重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)現(xiàn)象。

　　三是要求社會(huì)資本的股份不得由第三方代持，遏制當(dāng)前部分社會(huì)資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)任務(wù)、不實(shí)際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象，確保社會(huì)資本選擇程序的嚴(yán)肅性、公正性，夯實(shí)社會(huì)資本的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任。

　　五、項(xiàng)目庫(kù)清理如何組織實(shí)施？有何時(shí)限要求？

　　《通知》規(guī)定，由各省級(jí)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一部署轄內(nèi)市、區(qū)、縣財(cái)政部門(mén)開(kāi)展入庫(kù)項(xiàng)目集中清理工作，財(cái)政部PPP中心負(fù)責(zé)開(kāi)展財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目的清理工作。

　　集中清理的完成時(shí)限是2018年3月31日。對(duì)于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財(cái)政部PPP中心指導(dǎo)并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項(xiàng)目入庫(kù)直至整改完成。

　　六、如何看待《通知》出臺(tái)的作用和影響？

　　《通知》的出臺(tái)，旨在糾正當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的走偏、變異問(wèn)題，進(jìn)一步提高項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量和信息公開(kāi)有效性，更好地接受社會(huì)監(jiān)督。一些本不適宜采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目退庫(kù)，有利于正本清源，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的有序推進(jìn)和公共資源的有效配置。一些項(xiàng)目按照要求完善后，將更加規(guī)范、更加透明，有助于項(xiàng)目的全生命周期管理。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，項(xiàng)目庫(kù)有進(jìn)有退，將促使各參與方更加注重規(guī)范運(yùn)作和項(xiàng)目管理，有利于防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)市場(chǎng)信心，促進(jìn)PPP事業(yè)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。