近日出臺的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，是繼2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》之后，我國政府在土地管理和調控政策上的又一次重大調整。從財政角度看，國務院的《通知》將抑制一些地方不顧實際擴張用地的沖動，有助于解決一些地方過度依賴土地作為財政收入主要來源的問題。
“土地財政”難以持續(xù)
近一時期，隨著國家對土地調控力度的加強，“土地財政”難以持續(xù)的觀點被越來越多的人所接受。
所謂“土地財政”，是指一些地方政府的財政收入來源過度地依賴房地產收入的情形。一個簡單的描述就是，對于地方來說，賣地已經成為財政收入的一個重要來源。其模式多為：政府整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用于搞當地的建設。該區(qū)塊經過建設后升值，帶動地價上漲，政府又可以通過賣地獲得更多的財政收入。
在東部沿海發(fā)達地區(qū)，有的縣市土地出讓金收入已占到地方財政收入的一半以上。
土地出讓金被稱為地方政府的“第二財政”，屬預算外收入。1994年的分稅制改革后，中央把土地出讓金全部劃歸地方政府。在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的一半。
可以看到的前景是，如果一個地方房地產稅收和土地出讓收益成為政府財政收入的主要來源的話，長期下去將影響地方財政收入穩(wěn)定增長�！巴恋刎斦边@一模式的要害在于，土地是一種有限的資源，如果單純靠賣地作為財政收入的主要來源，那么帶來的問題就是吃了“子孫飯”，子孫怎么辦？
事實上，許多地方政府也認識到了這一點———建立在房地產投資增長和房價上漲過快之上的財政增收是難以持續(xù)的。問題的關鍵是，如何在“土地財政”之外尋找新的財政收入的增長點。
調整土地利益分配
土地問題成為宏觀調控的焦點，關鍵之一是其涉及中央與地方的利益格局。
在1994年分稅制改革后，我國現(xiàn)行的地方稅體系呈現(xiàn)稅種小而多、稅源分散、涉及面廣、收入零星的局面，缺少“站得住”的主體稅種。大部分地方政府缺乏可靠而穩(wěn)定的稅收來源，需要中央政府通過大量的轉移支付彌補部分地區(qū)的收入不足。 另一方面，目前地方稅種大多與第三產業(yè)的發(fā)展緊密相關，容易導致地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃和扶持重點項目時，過分地依靠和培植與自身財政收入直接相關的稅源。當前一些地區(qū)房地產發(fā)展過快，與此都或多或少有關聯(lián)。
從財權、事權、稅權相匹配的角度來分析，地方政府承擔了財政支出的主要責任，而收入卻不足以維持。由于對省以下各級政府的財權與事權界定不清，在中央政府轉移支付“粥少僧多”的情況下，土地就成為地方政府最主要的收入來源，土地出讓金以及與房地產行業(yè)相關的稅收在不少地區(qū)就成為地方政府的“金庫”。
抑制一些地方不顧實際擴張用地的沖動，關鍵在于完善土地利益分配機制，強化對土地收益的收支管理。國務院這次出臺的土地調控政策明確提出，要提高新增用地土地有償使用費繳納標準，繳納范圍包括那些沒有經過批準的新增建設用地。同時，國有土地使用權出讓總價款將全額納入地方財政預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。土地出讓總價款必須首先足額支付土地補償費、安置補助費等，其余資金還應逐步提高用于農業(yè)土地開發(fā)和農村基礎設施建設的比重。
完善省級以下財政體制
解決“土地財政”的問題，需要進一步深化財政體制改革。
1994年實行分稅制后，中央財政通過改革集中的財力并沒有用來安排中央本級的支出，而是用于增加對地方的轉移支付。1994年—2005年，中央對地方轉移支付占地方財政支出總額的比重從12.7%提高到29.2%.分地區(qū)看，對中西部地區(qū)補助比例上升幅度較大，分別從15.2%、12.5%提高到45.7%、49.8%.2005年除稅收返還和體制性補助4143.71億元外，中央財政安排各類轉移支付補助達到7329.97億元，比2004年增長21.6%.其中財力性轉移支付達到3812.72億元，用于中西部地區(qū)的比例達到90%以上。
因此，解決地方財政困難，關鍵在于完善省級以下財政體制。省級以及省級以下各級政府之間應建立起透明和穩(wěn)定的收入分配安排，同時，明確各級政府的支出責任。從長遠考慮，還應當深化分稅制改革，合理劃分稅權。合理的稅權劃分將使地方政府能夠更確切地了解未來稅收收入的狀況，也有助于使地方政府的活動受到更有效的監(jiān)督。
