之所以在燃油稅改革方面政府步履維艱，根本原因就在于長(zhǎng)期以來(lái)形成的養(yǎng)路費(fèi)征收制度不是為了維護(hù)公路，而是為了養(yǎng)活人口。要想解決燃油稅改革中存在的問(wèn)題，應(yīng)該從修改《公路法》入手，在充分尊重社會(huì)各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，刪除《公路法》第36條，把改革的主導(dǎo)權(quán)交還給全國(guó)人大常委會(huì)。
1998年實(shí)施的《公路法》第36條對(duì)公路養(yǎng)護(hù)制度作出明確規(guī)定，“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路的養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建�！边@項(xiàng)規(guī)定清楚不過(guò)地表明了燃油稅的征收范圍和使用目的。然而，從《公路法》正式實(shí)施到現(xiàn)在，整整過(guò)去了十年，燃油稅的征收仍不見(jiàn)蹤影。
有些學(xué)者認(rèn)為這是因?yàn)槲覈?guó)存在大量收費(fèi)公路，征收燃油稅不利于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其實(shí)，燃油稅與收費(fèi)公路沒(méi)有任何的關(guān)系，在《公路法》中辟出專章規(guī)定收費(fèi)公路的問(wèn)題，只是法律為了適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況而作出的制度安排。還有學(xué)者認(rèn)為國(guó)務(wù)院之所以不愿意費(fèi)改稅，原因就在于油價(jià)過(guò)高，改革的時(shí)機(jī)尚未成熟�？墒�，石油價(jià)格已經(jīng)從每桶20多美元漲到近150美元，這期間，在決策機(jī)關(guān)猶豫徘徊之時(shí)，改革的時(shí)機(jī)一再錯(cuò)過(guò)。其實(shí)，燃油稅改革只不過(guò)是公路利益分配制度改革，與石油價(jià)格有一定的聯(lián)系，但沒(méi)有必然的聯(lián)系。
燃油稅改革的最大作用就在于可以據(jù)此實(shí)現(xiàn)資源的公平分配。實(shí)行燃油稅改革之后，如果汽車不上街，就不需要繳納公路的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，這樣一來(lái)，就可以大大節(jié)省道路交通設(shè)施投資。換句話說(shuō)，過(guò)去征收養(yǎng)路費(fèi)，是一種靜態(tài)的收費(fèi)方法，政府測(cè)算公路養(yǎng)護(hù)的基本費(fèi)用，然后對(duì)所有的車輛進(jìn)行平均分?jǐn)偅@樣即使車輛不出行，照樣應(yīng)繳納養(yǎng)路費(fèi)。而燃油稅則不同，只要車主不使用車輛，就不存在養(yǎng)護(hù)道路的問(wèn)題，自然不繳納燃油稅。
可見(jiàn)燃油稅改革是節(jié)約資源的重大舉措。之所以在燃油稅改革方面政府步履維艱，根本原因就在于長(zhǎng)期以來(lái)形成的養(yǎng)路費(fèi)征收制度不是為了維護(hù)公路，而是為了養(yǎng)活人口。在交通系統(tǒng)，政府機(jī)關(guān)修建樓堂館所，都需要養(yǎng)路費(fèi)。一旦實(shí)行費(fèi)改稅，交通行政管理部門就失去了財(cái)源。
由于養(yǎng)路費(fèi)不養(yǎng)道路，所以，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)不得不貸款修路，這就是為什么在我國(guó)收費(fèi)公路越來(lái)越多的原因。把燃油稅改革的思路拓展開(kāi)來(lái)，人們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)路費(fèi)被挪用是收費(fèi)公路增加的原因，而收費(fèi)公路越多，道路交通管理部門就越不希望征收燃油稅，因?yàn)槟菢泳鸵馕吨嗟娜诉x擇理性出行，而道路交通管理部門將會(huì)變成清水衙門。
在燃油稅博弈的背后，還有更深層次的原因。中央政府與地方政府在道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面承擔(dān)著不同的責(zé)任。分稅制改革之后，中央政府獲得了汲取財(cái)政的能力，但是并不負(fù)責(zé)公共交通建設(shè)。而地方政府在分稅制改革之后，失去了從稅收中獲取資金用以發(fā)展地方交通的能力，所以，他們?cè)谥醒胝哪S之下，通過(guò)修建收費(fèi)公路，千方百計(jì)地增加地方財(cái)政收入。
因此，燃油稅改革是我國(guó)稅收制度改革的組成部分，征收燃油稅必須與改革我國(guó)的稅收體系結(jié)合起來(lái)，只有這樣，才能把暗中的博弈變?yōu)榉ǘ?quán)利義務(wù)的重新分配。
燃油稅改革是政府主導(dǎo)改革留下的大尾巴。這項(xiàng)改革的最大特點(diǎn)就是，把改革的主導(dǎo)權(quán)交給行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)為了追求自身利益的最大化，總是尋找各種借口拖延改革。所以，要想解決燃油稅改革中存在的問(wèn)題，不能僅僅從政府方面尋找突破口，而應(yīng)該從修改《公路法》入手，在充分尊重社會(huì)各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，刪除《公路法》第36條，把改革的主導(dǎo)權(quán)交還給全國(guó)人大常委會(huì)。全國(guó)人大常委會(huì)可以在舉行立法聽(tīng)證會(huì)、廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)公眾反映比較強(qiáng)烈的問(wèn)題，提出改革措施。這樣做既可以確保燃油稅改革集思廣益，公平合理，同時(shí)又可以防止行政機(jī)關(guān)通過(guò)燃油稅改革，與民爭(zhēng)利。
當(dāng)然，征收燃油稅并非有百利而無(wú)一害。在石油市場(chǎng)混亂、走私猖獗的地區(qū)，車主可以通過(guò)成品油黑市來(lái)規(guī)避上繳燃油稅。這樣，征收燃油稅就意味著政府失去籌集公路建設(shè)資金的能力。所以，征收燃油稅必須首先整頓中國(guó)的石油市場(chǎng)，采取堅(jiān)決措施打擊成品油走私行為�，F(xiàn)在中國(guó)成品油價(jià)格不包含燃油稅，但是，這并不意味著消費(fèi)者不需要繳納公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)。征收燃油稅之后，成品油價(jià)格會(huì)上漲，但是消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)未必會(huì)增加。只要政府通過(guò)技術(shù)的、行政的手段嚴(yán)密監(jiān)控加油站的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并且對(duì)走私猖獗地區(qū)采取重點(diǎn)防范措施，那么，征收燃油稅給市場(chǎng)造成的沖擊就可以避免。
從其他國(guó)家征收燃油稅的實(shí)際情況來(lái)看，征收燃油稅不僅節(jié)約了資源，改善了環(huán)境，而且可以在窮人和富人之間進(jìn)行收入再次分配。那些擁有大排量轎車的富裕階層人士，必須為自己的奢華消費(fèi)付出更多的代價(jià)；而那些依靠公共交通出行的城市居民，則可以通過(guò)享受政府的財(cái)政補(bǔ)貼，減輕石油價(jià)格上漲所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。
總而言之，征收燃油稅無(wú)關(guān)收費(fèi)公路，石油價(jià)格上漲也不是拒絕開(kāi)征燃油稅的理由。只要改變行政主導(dǎo)的慣性思維模式，通過(guò)全國(guó)人大調(diào)整中央政府與地方政府之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，建立開(kāi)放的公平合理的資源配置平臺(tái)，那么，石油價(jià)格上漲所帶來(lái)的危機(jī)就能夠化解。
東方早報(bào)評(píng)論專欄作者·喬新生
