【摘 要】政府機(jī)構(gòu)、項目效益審計在國外已經(jīng)實行多年，而我國尚處在起步階段，如何開展政府機(jī)構(gòu)、項目效益審計也是我國審計理論界比較關(guān)注的話題，本文擬從我國效益審計的現(xiàn)狀、西方發(fā)達(dá)國家的效益審計發(fā)展之路，探討如何借鑒西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家效益審計經(jīng)驗，開展符合我國具體國情的效益審計，促進(jìn)國家審計邁上新的臺階。

　　【關(guān)鍵詞】審計 效益審計 國家審計

    一、我國效益審計發(fā)展的現(xiàn)狀

    近年來，為給開展效益審計提供依據(jù)，我國開始了效益審計的相關(guān)立法工作，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計監(jiān)督條例》中寫入效益審計的內(nèi)容：“旨在考察部門和單位申請的財政經(jīng)費用了多少、用在什么地方、取得了哪些效果”，這是地方性法規(guī)中對效益審計較為明確的表述。深圳市審計局根據(jù)這一條例在全國率先開展的較為成功的效益審計有：深圳市衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)療設(shè)備采購及大型醫(yī)療設(shè)備使用管理情況的審計、深圳市海上田園風(fēng)光旅游區(qū)效益的審計、深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資污水處理廠建設(shè)項目效益的審計、深圳市經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展基金管理使用效益的審計等?？梢哉f，這是國家審計機(jī)關(guān)最早開展的有明確目標(biāo)、程序和標(biāo)準(zhǔn)的效益審計實踐。

　　審計署最近發(fā)布的《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中要求“實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右”，正式揭開了我國大范圍開展效益審計的序幕。

　　當(dāng)前理論界對效益審計的概念有許多提法，效益審計的實踐也各有特點，比較代表性的觀點認(rèn)為，“效益審計實質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性審計”。所謂經(jīng)濟(jì)性：是以最低費用取得一定質(zhì)量的資源，即支出是否節(jié)約；效率性：是指以一定的投入取得最大的產(chǎn)出或以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，即支出是否講究效率；效果性：是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果。總的來說，只要圍繞著經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行，就可以認(rèn)為是抓住了綱要。我們認(rèn)為，效益審計是國家審計發(fā)展到一定階段的審計形式，是國家審計機(jī)關(guān)利用專門的審計方法和依據(jù)一定的審計標(biāo)準(zhǔn)評價公共政策、計劃、項目或組織是否已經(jīng)或正在按照經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的要求進(jìn)行，并根據(jù)評價結(jié)果提出可行性建議的一種審計行為。

　　二、發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家效益審計的啟示

    西方國家由于受1929——1933年世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，政府加強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)的管制。因政府開支日益膨脹，民眾要求對政府支出進(jìn)行效益審計的呼聲日高，因而從40年代中期開始，美國審計總署擴(kuò)大了審查范圍，開始進(jìn)行效益審計。1972年發(fā)布《政府機(jī)構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計標(biāo)準(zhǔn)》，在世界政府審計史上，第一次提出了“效益審計”的概念。自此在美國帶動下，許多國家的政府審計機(jī)構(gòu)先后從單純的財務(wù)審計逐漸發(fā)展到效益審計。七十年代末期，加拿大審計長公署實行了一種名為“綜合審計”的現(xiàn)代效益審計方法。1986年4月16日，在澳大利亞召開的最高審計機(jī)關(guān)第12屆國際會議上正式發(fā)表《關(guān)于效益審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》，提出了“效益審計”的概念。1997年10月在雅加達(dá)召開的最高審計機(jī)關(guān)亞洲組織第七屆大會和第六屆研討會上通過了《雅加達(dá)宣言——關(guān)于通過效益審計促進(jìn)有效率和有效果的公共管理的指導(dǎo)原則》，也提出了效益審計的概念。

　　國外政府效益審計的產(chǎn)生主要基于以下兩個方面的原因：一是政府公共支出的日益增加和公營企業(yè)的不斷涌現(xiàn)，使得人們對政府部門支出的效益越來越關(guān)注，二是民主意識的增強(qiáng)。隨著民主政治的逐步推進(jìn)，人民民主意識的逐步增強(qiáng)，人們從只要求取之于民有一定的限度，到關(guān)心所取使用的合規(guī)性，并進(jìn)而關(guān)注它的效益性，效益審計的發(fā)展恰恰滿足了人們的這種愿望和要求。

　　各國效益審計產(chǎn)生的歷史背景不盡相同，各國的政治經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對效益審計的影響也不一樣，因而各國所進(jìn)行的效益審計從內(nèi)容、重點和形式也存在差異。但總的來說，效益審計具有以下幾個方面的共性：

　　1、效益審計已成為各國政府審計工作的重點

    效益審計已成為許多國家政府審計關(guān)注的焦點和主要的工作內(nèi)容。

　　2、建立了比較完善的標(biāo)準(zhǔn)體系

    西方國家大都制訂有詳細(xì)的效益審計準(zhǔn)則或指南。如美國審計總署的出版物《政府組織、項目和職能部門審計準(zhǔn)則》1981年修訂本中，制定了七條公共部門效益審計測試與評估準(zhǔn)則，對難以量化的標(biāo)準(zhǔn)，建立了“優(yōu)先實踐”概念作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，并實行“金額化”法。隨著澳大利亞效益審計的不斷發(fā)展，澳大利亞國家審計署先后編制了《澳大利亞國家審計署效益審計手冊》、《效益審計業(yè)務(wù)指南》，從而使效益審計日益成熟，并走上規(guī)范化的軌道。

　　3、效益審計的范圍廣泛且形式多樣

    西方政府效益審計對象一般包括行政事業(yè)單位，國家投資的公共項目和公共資金、公營企業(yè)等。效益審計的開展可以有多種形式，既可以作為單獨的一種形式開展，比如美、英、澳大利亞、日本、瑞典等國都是如此，也可以與財務(wù)審計結(jié)合進(jìn)行，比如，加拿大的綜合審計、印度的經(jīng)營審計就是其典型代表。

　　4、運用先進(jìn)的審計方法與手段

    效益審計中十分重視質(zhì)量分析方法及決策模型研究，將一些科學(xué)理論，如信息論、系統(tǒng)論、控制論和概率論、數(shù)理統(tǒng)計等運用到效益審計中，廣泛利用各方面專家的工作，增加效益審計的科技含量。審計手段上電子計算機(jī)的運用十分普遍，不僅對電子計算機(jī)系統(tǒng)本身進(jìn)行審計，也將計算機(jī)運用于審計計劃、管理、計算、審計數(shù)據(jù)庫等方面。

　　綜觀上述幾個國家效益審計實踐的發(fā)展，比較我國當(dāng)前開展效益審計的現(xiàn)狀，我們可得到如下幾個方面的啟示：

    （1）效益審計不僅是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會民主法制進(jìn)步的必然結(jié)果，也是促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主法制進(jìn)步的有效手段。

    （2）我國效益審計工作量占國家審計工作量的比重較低，我們應(yīng)加大效益審計力度，使效益審計成為國家審計工作的主流。

    （3）我國效益審計的法律制度建設(shè)還比較落后，應(yīng)當(dāng)通過修訂《中華人民共和國審計法》，建立健全有關(guān)審計制度，規(guī)范審計主體和審計客體的行為，從制度上保證這項工作的開展，從而實現(xiàn)效益審計的法制化、制度化和規(guī)范化。

    （4）在未來的審計實踐中，應(yīng)結(jié)合我國的具體國情，在把握對公共資金和項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行檢查并評價的前提下，在具體操作中建立特定的效益審計模式。

    （5）在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我國的效益審計要以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失為重點，促進(jìn)提高財政資金管理水平和使用效益，維護(hù)國有資產(chǎn)安全。

　　三、如何開展符合中國國情的效益審計

    （一）與傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計比較，效益審計有什么特征？

　　傳統(tǒng)國家審計是以賬項為基礎(chǔ)的查錯糾弊審計，重點是審查被審計單位經(jīng)濟(jì)行為及其各項資料的真實性和合法性。目前，我國國家審計處于這一層次。這種審計，只要指出問題在哪里就可以了，沒有必要給出什么建議，對就是對，錯就是錯。但是對于效益申計，僅僅指出對錯是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

　　我們從澳大利亞的一個效益審計案例來說明效益審計的特征，這項效益審計涉及的部門在預(yù)算制定與管理上與我國某些職能部門的預(yù)算制定與管理存在相似之處，我們可從這個效益審計的報告中得到啟示。效益審計報告的題目是《若干部門的預(yù)算制定與管理》（budget development and management within departments），是2004年澳大利亞審計署專門針對“教育與訓(xùn)練部”（department of education and training）和“基礎(chǔ)設(shè)施部”（department of infrastructure）的預(yù)算狀況進(jìn)行的審計，以評價預(yù)算管理的效率和效果。這兩個部門都向政府提供商品和服務(wù)，并從政府預(yù)算那里取得收入。預(yù)算管理是關(guān)系到這些部門工作好壞的核心工作，是他們制定工作計劃、資源分配和業(yè)績管理的基礎(chǔ)。澳大利亞國家審計署事前已經(jīng)制定了《內(nèi)部預(yù)算實務(wù)指南》（internal budgeting better practice guide），詳細(xì)列明了制定有效預(yù)算的8大要素，該文件成為審計師進(jìn)行審計判斷的依據(jù)。審計師為此次審計制定的審計目的是：內(nèi)部預(yù)算是否與戰(zhàn)略計劃、政府的計劃要求相結(jié)合，以及是否得到本單位的財務(wù)支持；預(yù)算制定和管理過程是否有效率和有效果，以及預(yù)算技術(shù)和必要工具的使用情況；實際業(yè)績的監(jiān)督和報告機(jī)制，業(yè)績與預(yù)算對比是如何進(jìn)行分析的，信息如何用于監(jiān)督和報告，以及公共責(zé)任的充分性如何。

　　此次效益審計的報告分為5章，分別是：概論，包括背景和結(jié)論兩部分；內(nèi)部預(yù)算和審計，包括國家和部門內(nèi)部預(yù)算的制定過程、審計對象、審計目的與審計方法三部分；預(yù)算是否與經(jīng)營計劃相整合，主要是檢查內(nèi)部預(yù)算與戰(zhàn)略計劃、外部要求的整合情況；預(yù)算制定過程是否合理，按照澳大利亞審計署制定的內(nèi)部預(yù)算8大要素逐一進(jìn)行檢查；預(yù)算是否得到充分的管理和評價，包括預(yù)算的修訂、實際業(yè)績與預(yù)算的對比的執(zhí)行情況等。

　　從這份報告中我們可以得到以下幾點啟示：效益審計的具體目的因?qū)徲媽ο蟮牟煌煌?，并沒有一定之規(guī)；為了使國家審計機(jī)關(guān)的審計深入到具體審計對象的實務(wù)工作中去，不至于流于形式，必須專門制定關(guān)于“良好業(yè)務(wù)的實務(wù)指南”，以便為具體開展審計工作、做出審計判斷提供依據(jù)；每一部分都有情況說明和分析、改進(jìn)建議和被審計單位的反饋意見，這正體現(xiàn)了效益審計的建設(shè)性職能所在；審計報告中違法性審計已不再是報告的重點，也沒有提出專門的表述和意見。

　　從上面比較典型的效益審計案例看出，效益審計在審計對象、審計范圍、審計方法、審計標(biāo)準(zhǔn)和審計報告內(nèi)容等方面有自己的特點，這也是我們即將開展效益審計可以借鑒的地方。比較我國目前的財政財務(wù)收支審計與國外的效益審計實踐，我們不難發(fā)現(xiàn)財政財務(wù)收支審計與效益審計的區(qū)別，總的來說，可以歸納如下幾點：

　　1、財政財務(wù)收支審計的對象較為單一，而效益審計的對象較廣，幾乎沒有什么限制，可以涉及到與政府有關(guān)的各個方面，這對審計師提出了非常高的要求，要有廣博的學(xué)識。我們可以從澳大利亞公布的審計報告目錄窺見一斑。澳大利亞2004年已經(jīng)公布的審計報告有關(guān)于公共住房方面的、有關(guān)于公立醫(yī)院的急診管理的、有關(guān)于政府部門內(nèi)部預(yù)算的制定和管理的、有關(guān)于地方政府提供的社區(qū)服務(wù)方面的、還有關(guān)于農(nóng)作物病蟲害防治的，等等；2003年的審計報告涉及內(nèi)容也非常廣，包括：對政府監(jiān)獄需求評價、國家森林、改進(jìn)公立學(xué)校學(xué)生讀寫能力、政府電子數(shù)據(jù)獲得、消防、業(yè)績管理和報告、公立醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備管理、公立學(xué)校反吸毒教育、公共部門的風(fēng)險管理，等等。2002年的審計報告包括如下若干方面：社區(qū)牙科服務(wù)、食品安全管理、危機(jī)狀態(tài)下人群的心理健康服務(wù)、空氣質(zhì)量、地方政府的道路管理、護(hù)士工作的強(qiáng)化計劃、政府吸引投資、大學(xué)的留學(xué)生，等等。

　　2、財政財務(wù)收支審計是以真實合法性為導(dǎo)向的，而效益審計是以特定目的為導(dǎo)向的，明確審計目的是搞好效益審計的第一要務(wù)；

　　3、財政財務(wù)收支審計的判斷依據(jù)較為單一，如財務(wù)會計制度，而效益審計的判斷依據(jù)不盡相同，隨審計對象和審計目的的變化而變化，有的甚至還沒有特定的標(biāo)準(zhǔn)，不得不借助于一般的行為規(guī)則加以判斷，審計師在審計報告中會說：“如果這樣做可能會更好些，……”。因此，要求效益審計師一定要在智慧和策略上勝對方一籌。

　　4、在指標(biāo)使用上，財政財務(wù)收支審計偏重于數(shù)量指標(biāo)，而效益審計偏重于質(zhì)量指標(biāo)。

　　5、在審計方法的使用上，財政財務(wù)收支審計不大注重對事物本質(zhì)的分析，而效益審計則主要是使用分析方法來分析問題、查找原因、提出建議。如深圳市審計局對深圳市海上田園風(fēng)光旅游項目的審計中，就使用了保本點分析法以判斷該項目的經(jīng)營前景，很有說服力。

　　6、財政財務(wù)收支審計只能是針對過去的事項進(jìn)行驗證，而效益審計可以是對過去，也可以是對現(xiàn)在，甚至是對未來的事項進(jìn)行分析、評價和預(yù)測。

　　7、財政財務(wù)收支審計也提出改進(jìn)建議，大多是關(guān)于建賬立冊方面的，也涉及內(nèi)部控制，主要還是會計控制，較為狹窄，而效益審計如果不提出可行的審計建議，只是進(jìn)行效益評價，意義就不大了。因此，提出可行的審計建議是效益審計的核心工作之一，甚至是最重要的工作，而且必須有充分的證據(jù)表明建議是可行的。

　　8、在審計程序上，效益審計對審計建議的落實情況必然非常重視，這就必須有后續(xù)跟蹤環(huán)節(jié)，而這是財政財務(wù)收支審計所不十分強(qiáng)調(diào)和要求的。

　?。ǘ┬б鎸徲嫅?yīng)增加對國家及各部門各地方的政策制度的評價

    我國國家審計受西方國家審計傳統(tǒng)的影響，一直未對政策問題，提出明確的審計評價。從以往的審計報告來看，其結(jié)論主要有以下幾種：1.要求被審計單位自行糾正審計所發(fā)現(xiàn)的問題；2.建議主管部門對存在的問題監(jiān)督糾正；3.就發(fā)現(xiàn)的問題建議有關(guān)部門從制度上加以完善和規(guī)范；4.將嚴(yán)重違法違規(guī)問題移送司法機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察部門立案處理。

　　我國許多單位的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完整，對權(quán)力的制約和監(jiān)督比較薄弱，在一些領(lǐng)域中決策機(jī)制不完善，脫離實際，盲目決策，造成財政資金管理不規(guī)范、使用效益不高、損失浪費，審計部門必須對政府的政策進(jìn)行連續(xù)的監(jiān)督和評價。目前，我國審計部門在完善制度建設(shè)方面正在發(fā)揮著重要作用，如從1998年到2002年的5年問，國務(wù)院各部門針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，制訂完善財務(wù)管理制度400多項。但這僅僅是第一步，審計部門可以走得更遠(yuǎn)。

　　另外，我國在公共資金投資領(lǐng)域目前普遍存在低水平重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)重?fù)p失浪費，資產(chǎn)流失，建設(shè)市場不規(guī)范，投資效益差、效率低等問題。造成這種現(xiàn)象的不僅僅是工作水平問題，更主要的原因是投資管理體制不順，投資管理制度不完善，外部監(jiān)管不力，規(guī)范投資行為法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)不健全，投資責(zé)任和風(fēng)險機(jī)制不清。不能僅僅注重查處違紀(jì)違規(guī)問題，也并不是在審計后追究幾個人的責(zé)任就能夠解決這些問題的，必須圍繞政策法規(guī)制度來做文章。

　　實際上，從理論上分析，審計也不可能離開制度建設(shè)和政策評價。審計結(jié)束后總要進(jìn)行原因分析，有些是執(zhí)行問題，而不少則是制度不足或制度缺陷，還有的則涉及到政府和部門的政策問題，審計部門對這些問題的想法就會自然而然地提出來報國務(wù)院，提出整改和調(diào)整意見。

　?。ㄈ┬б鎸徲嫅?yīng)突出如何對地方各級政府部門的政策執(zhí)行情況以及政策制定本身進(jìn)行評價

    從審計的發(fā)展來看，審計機(jī)關(guān)要進(jìn)一步拓寬思路，積極實踐，將財政財務(wù)收支審計與效益審計緊密地結(jié)合起來。要在部門預(yù)算執(zhí)行審計、投資審計、專項資金審計、企業(yè)審計中，重點揭露由于決策失誤、管理不善、失職瀆職造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失問題，促進(jìn)提高財政資金使用效益，維護(hù)國有資產(chǎn)安全有效和保值增值?？磥?，我國審計機(jī)關(guān)正準(zhǔn)備將國家審計的定位從揭露問題逐漸轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)控制和預(yù)防層次上。這樣做，效益審計的效果將得到加強(qiáng)。

　　效益審計不僅僅是查漏補(bǔ)缺，在一定程度上，效益審計關(guān)注的是未來經(jīng)濟(jì)活動的改進(jìn)，是面向未來的審計。在評價效益的同時，更側(cè)重提出促進(jìn)提高效益的建議，使效益審計更具有建設(shè)性?；诖耍覀兲岢隽藥c設(shè)想：

　　1、效益的好壞不僅僅取決于是否正確執(zhí)行了政策，同樣與政策制定是否存在漏洞或政策制定本身的失誤有關(guān)。因此，審計工作同樣要關(guān)注政策制定過程中是否存在問題。由于政策執(zhí)行與變化的過程具有相對的延續(xù)性，審計人員可以利用在前一政策執(zhí)行后的審計經(jīng)驗來評價新的政策制定或變動是否存在缺陷。

　　2、對由國家財政資金、國債資金和各種國家基金投資的各類工程進(jìn)行審計時，要對工程項目實行開工前、建設(shè)期、竣工決算全過程審計監(jiān)督，建立工程項目概算、預(yù)算、結(jié)算、決算和工程合同審計的同步介入，可對每一部分完成后的實際情況與預(yù)期值進(jìn)行比較和評價，對相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行修正，不要等項目完工甚至已經(jīng)投產(chǎn)幾年后再進(jìn)行審計。

　　3、對于重大政府支出項目，如凡是超過一定金額的政府采購合同和報廢處置項目，在招、評標(biāo)、合同簽訂、變更等過程的關(guān)鍵點都要進(jìn)行評審，及時、有效地降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，防止國有資產(chǎn)的流失，防范舞弊行為的發(fā)生。

　　4、審計部門要將風(fēng)險管理作為一項主要工作來做，幫助各級政府識別、防范、規(guī)避、控制和降低各種風(fēng)險。在制定審計計劃時，使用定量和定性數(shù)據(jù)的計算機(jī)風(fēng)險模型，針對審計對象計算一個風(fēng)險值，進(jìn)而決定關(guān)注程度與重要性標(biāo)準(zhǔn)。審計部門要與各級政府一起制定“風(fēng)險領(lǐng)域計劃”，幫助發(fā)現(xiàn)可能發(fā)生的風(fēng)險，通過建立相應(yīng)的控制制度解決。

　　5、上級對下級審計部門的業(yè)績衡量指標(biāo)不能只根據(jù)數(shù)量進(jìn)行評價，如發(fā)布了多少審計報告、審計計劃的完成比例、審計預(yù)算的執(zhí)行情況等，應(yīng)該以審計部門對各級政府工作的改進(jìn)以及實現(xiàn)政府目標(biāo)的貢獻(xiàn)大小為評價標(biāo)準(zhǔn)。同時，還要聽取被審計單位對審計部門的看法。

　　四、我國開展效益審計應(yīng)完善的幾個外部條件

    1、創(chuàng)建良好的社會環(huán)境

    社會的民主意識、法制觀念和廉政意識等因素，直接影響政府效益審計工作，如果社會道德風(fēng)氣敗壞，缺乏誠信，審計機(jī)關(guān)不得不為確認(rèn)會計資料真實性付出額外的勞動，那么效益審計工作很難開展。因此必須要增強(qiáng)財政、經(jīng)濟(jì)活動的透明度，重視效率和工作業(yè)績。要提高預(yù)算支出單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識，強(qiáng)化由財政財務(wù)收支審計向效益審計意識的轉(zhuǎn)變。另外，要加大對效益審計宣傳力度，提高黨政部門、人大、政協(xié)和有關(guān)責(zé)任單位對效益審計工作的認(rèn)識，為效益審計的開展作好輿論準(zhǔn)備，取得各方面的配合。只有這樣，才能為審計機(jī)關(guān)集中精力進(jìn)行審計提供保障。

　　2、完善我國效益審計的規(guī)范體系

    這里所說的效益審計規(guī)范主要是包括效益審計準(zhǔn)則和其他規(guī)范。世界各國在效益審計規(guī)范建設(shè)方面都做出了積極的努力和嘗試。我國應(yīng)完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究制度，建立財政資金使用效益、效率、效果評價制度，加大執(zhí)法力度。國家效益審計面對市場經(jīng)濟(jì)，必然要求運作法制化、規(guī)范化。在《審計法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上制定國家效益審計種類、一般準(zhǔn)則、效益審計的現(xiàn)場作業(yè)準(zhǔn)則、效益審計的報告準(zhǔn)則以及效益審計工作指南，對審計內(nèi)容、審計形式、審計組織、審計行為和審計報告等做出明確規(guī)定，為國家效益審計提供依據(jù)。

　　3、轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新技術(shù)手段，提高審計工作效率，促進(jìn)效益審計的發(fā)展

    轉(zhuǎn)變審計觀念，樹立知識化、信息化和價值導(dǎo)向觀念，要充分認(rèn)識到效益審計是世界各國審計發(fā)展的必然趨勢，逐步增加效益審計在政府審計工作中所占的比重，積累效益審計的知識、技能和經(jīng)驗。應(yīng)用現(xiàn)代審計技術(shù)和方法，提高效益審計工作效率。廣泛地應(yīng)用計算機(jī)技術(shù)，大力研究、開發(fā)和推廣現(xiàn)代化審計技術(shù)，促使審計手段的現(xiàn)代化水平與會計管理現(xiàn)代化水平同步發(fā)展。要制定更為周密的審計計劃，通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開展效益審計活動以提高審計效率，保證效益審計的質(zhì)量。

　　4、以人為本，加速審計隊伍的建設(shè)

    審計人員要不斷地更新審計、財務(wù)會計、組織管理、經(jīng)濟(jì)管理和計算機(jī)等方面的知識和技術(shù)，掌握現(xiàn)代審計技術(shù)，樹立和培養(yǎng)創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力，以適應(yīng)效益審計的需要。一方面，要通過各種途徑培訓(xùn)，使審計人員不僅具有財務(wù)會計、經(jīng)濟(jì)管理、審計和法律等方面的知識，還要系統(tǒng)掌握系統(tǒng)論、控制論和信息論等現(xiàn)代科學(xué)管理方法。另一方面，大力引進(jìn)掌握其它學(xué)科豐富知識和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的專業(yè)人才，優(yōu)化審計資源配置，適應(yīng)效益審計開展的需要。

　　5、做好效益審計的試點工作

    效益審計涉及面廣、難度較大，在當(dāng)前情況下首要是搞好試點工作。選擇公共財政、投資等重點領(lǐng)域、重點部門，對資金投入、占用較大，政策性強(qiáng)及社會關(guān)注的焦點等項目，積極開展效益審計。如財政支出的重點是行政管理、國家安全、政權(quán)建設(shè)等政府運轉(zhuǎn)和維護(hù)國家利益領(lǐng)域；科技教育、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生等社會公益事業(yè)領(lǐng)域；社會保障、民政等國家救濟(jì)領(lǐng)域；大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等領(lǐng)域。可從中選出一些具有典型性的行業(yè)、單位或項目進(jìn)行效益審計。