所謂政府間轉(zhuǎn)移支付，是指一個國家的各級政府之間在既定的職責(zé)、支出責(zé)任和稅收劃分框架下財政資金的相互轉(zhuǎn)移（下?lián)芎蜕侠U）。它既包括中央政府與地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付，也包括省級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付。本文著重討論中央與地方之間的轉(zhuǎn)移支付問題。

　　政府間的轉(zhuǎn)移支付主要用于解決財政的雙向不平衡矛盾。其一是財政的縱向不平衡，通常指地方政府的財源不足以滿足其支出的需求，因而需要政府（主要是中央政府）的補助。其二是財政的橫向不平衡，指地區(qū)之間用自有財源滿足支出需求的能力不同，因而財政能力差的地區(qū)應(yīng)當(dāng)獲得較多的中央政府補助。以解決橫向財政不平衡為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付通常稱為“均等化”轉(zhuǎn)移支付。政府間轉(zhuǎn)移支付的另一個理由（往往是在理論上）是要解決一些公共項目由于受益“外溢性”而不能在地方得到足夠投資的問題。如跨地區(qū)的道路、通訊設(shè)施和一些使外地受益的環(huán)保項目，某地的政府往往由于低估其整體效益而不愿投資，或者投入低于最佳投資額的數(shù)量。因此，中央政府應(yīng)進(jìn)行直接投資，或給予一部分補貼以鼓勵地方政府投資。

　　政府間轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計的原則

　　一般說來，一個有效的政府間轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)滿足如下幾條原則：

　　第一，保證各級政府的財政收支平衡，即解決財政縱向不平衡問題。在實行轉(zhuǎn)移支付以后，中央和地方都應(yīng)當(dāng)有足夠的財力來完成所承擔(dān)的支出責(zé)任。在中央與地方之間的財政收入和支出責(zé)任劃分不變的前提下，如果中央政府持續(xù)出現(xiàn)大量的財政赤字，而地方政府卻保持普遍的財政盈余，則表明中央向地方轉(zhuǎn)移支付過度。如果出現(xiàn)相反的情況，則表明中央向地方的轉(zhuǎn)移支付不足。

　　第二，使地區(qū)間提供公共服務(wù)的財政能力均等化，即解決財政橫向不平衡問題。一個地方政府得到的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)與其支出呈正相關(guān)，而與其自有收入呈負(fù)相關(guān)。

　　第三，鼓勵地方政府努力征稅和控制支出。在一些國家，轉(zhuǎn)移支付與地方政府的赤字掛鉤，赤字越大，得到的轉(zhuǎn)移支付越多。這種體制在事實上鼓勵了地方政府降低稅收努力或過度支出，從而加劇了財政赤字。一個有效的轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)該避免這一情形的發(fā)生。

　　第四，轉(zhuǎn)移支付計算方法公式化，并且具有客觀性。政府間轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額多少可以直接通過預(yù)先設(shè)計的轉(zhuǎn)移支付公式進(jìn)行計算，同時，轉(zhuǎn)移支付的公式應(yīng)當(dāng)盡可能使用地方政府無法直接控制的客觀變量，如人口和人口構(gòu)成、土地面積、健康指標(biāo)，以及現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平等。轉(zhuǎn)移支付公式的客觀化可以避免或減少地方政府的扭曲行為、對數(shù)據(jù)的操縱和與中央政府的討價還價。

　　第五，具有透明度與穩(wěn)定性。中央政府應(yīng)公布轉(zhuǎn)移支付公式，使每個地區(qū)能對其財政總收入（包括轉(zhuǎn)移支付）作出比較準(zhǔn)確的估計，以利于其制定預(yù)算。另外，轉(zhuǎn)移支付公式必須有相對的穩(wěn)定性（如3到5年），使地方政府能制定較為長期的計劃。

　　現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度及存在的問題

　　我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度是“分級包干”體制下的轉(zhuǎn)移支付和分稅制中提出的轉(zhuǎn)移支付的混合體，其主要包括以下幾種類型：（1 ）體制補助（或上解）。實行分稅制后，暫不改變原體制已有的分配格局，各地繼續(xù)按財政承包體制向中央上解財政收入或接受中央補助。（2 ）結(jié)算補助（或上解）。這是對財政年度內(nèi)因中央與地方相互交叉收支和因政策變化而對地方收支所帶來的影響通過財政結(jié)算進(jìn)行的調(diào)整，調(diào)整的結(jié)果既有中央對地方的補助，又有地方對中央的上解。（3 ）專項補助。主要包括財政部掌握的用于救災(zāi)、扶貧、價格補貼等的補助和由各部門掌握（如對一些教育、衛(wèi)生、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施）的專項撥款。（4 ）稅收返還。這是1994年推行分稅制時確定的財政資金的分配關(guān)系。具體做法是：以1993年為基期年，按照分稅制規(guī)定中央從地方上劃的收入數(shù)額（即消費稅＋75 ％的增值稅－中央下劃收入）如數(shù)返還給地方。1994年以后，稅收返還在1993年基數(shù)上逐年遞增， 遞增率按增值稅和消費稅增長的1∶0.3的系數(shù)確定。（5）公式化補助。1996年初， 財政部撥出20億元試行“過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法”，在辦理1995年中央與地方財政結(jié)算中采用了這個辦法，以確定對各地的一般財力補助。這是我國第一次以客觀變量為基礎(chǔ)的公式來估算地方財政能力和支出需求，以決定中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，是將我國轉(zhuǎn)移支付體制規(guī)范化的一個重大進(jìn)展。

　　顯然，由于現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度在很大程度上是原有體制下分配格局的延續(xù)，照顧到了既得利益，從而使這一制度存在不少問題。第一，舊體制保留下來的一般性轉(zhuǎn)移支付，既有中央對地方的補助，又有地方對中央的上解，這種資金的雙向流動不符合分稅制的要求。而且不論是補助還是上解，其數(shù)額的確定均缺乏明確、科學(xué)的依據(jù)，而通常都是雙方討價還價的結(jié)果，隨意性很大。同時，由于不同地區(qū)補助和上解數(shù)額的確定方法也不盡相同，其結(jié)果必然進(jìn)一步導(dǎo)致收入分配的不公平。第二，安排資金上的隨意性，使專項補助失去其應(yīng)有的功能。比如，1995年中央財政安排了380億元的專項撥款， 額度為當(dāng)年安排的一般性轉(zhuǎn)移支付20億元的19倍之多。但由于缺乏規(guī)范化的分配方法，誰來得勤、跑得快、叫得響、配套資金比例大，誰就能得到。結(jié)果當(dāng)年沿海經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的10個省得到總撥款額的45％，大大違背了實現(xiàn)地方公共服務(wù)水平均等化的初衷，反而導(dǎo)致了地區(qū)差距擴大化的結(jié)果。第三，新體制下采取的稅收返還制度，是在保證地方既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，中央對地方上劃的稅收按基期年如數(shù)返還，并逐年遞增。這種對所有地區(qū)無差別的基數(shù)稅收返還，不僅沒有解決由于歷史原因所造成的財力分配不均和公共服務(wù)水平差距大的問題，反而在新體制下肯定了這一差距，不利于解決部分地區(qū)財政橫向失衡問題。第四，“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”在提高轉(zhuǎn)移支付的均等化功能及其規(guī)范化、透明度等方面都有重要的進(jìn)步，并為進(jìn)一步改革創(chuàng)造了條件。但由于該辦法所用資金是從中央財政收入增量中拿出來的，而中央財政占全國財政收入的比例不高，其收入增量有限，所以該辦法所提供的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小，如1995年用這個辦法所分配的財源僅占中央財政收入的0.5％，其均等化能力十分有限。 此外，這一過渡辦法也還帶有考慮各種特殊利益的特點，與規(guī)范的均等化模型還存在著一定距離。因此，就總體而言，我國目前的政府間轉(zhuǎn)移支付制度作為兩個不同體制下的產(chǎn)物，仍保留有原有體制的諸多特征，基本上沒有起到減小地區(qū)差距的作用。

　　轉(zhuǎn)軌時期的政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革

　　依照政府間轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計的原則，一個有效的轉(zhuǎn)移支付體系的建立，應(yīng)當(dāng)能夠在促進(jìn)財政收支效率提高的基礎(chǔ)上，使各地區(qū)都能提供大體相等的公共服務(wù)水平。因此，以何種方法和公式將均等化撥款分配給地方政府，以解決財政的橫向不平衡問題，是整個轉(zhuǎn)移支付體系的中心內(nèi)容。理論分析與實踐經(jīng)驗表明，規(guī)范化的政府間轉(zhuǎn)移支付體制的形成，有賴于公式化的均等化轉(zhuǎn)移支付體制的建立，亦即我們通常所說的實現(xiàn)從“基數(shù)法”向“因數(shù)法”的轉(zhuǎn)變。

　　然而，由于我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地區(qū)之間公共服務(wù)水平差異甚大，短期內(nèi)難以達(dá)到均等化。因此，轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計，需要根據(jù)不同時期的政治、經(jīng)濟與社會狀況來制定不同階段的財政均等化的基本標(biāo)準(zhǔn)。并且，就當(dāng)前而言，建立公式化的均等化轉(zhuǎn)移支付制度尚存在著一系列制約因素，主要有：（1）中央與地方財權(quán)與事權(quán)的清晰界定， 是建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的前提。我國目前對財權(quán)的劃分比較明確，但對事權(quán)并沒有清晰的界定。在具體事務(wù)上，中央與地方政府之間還存在著事權(quán)不清、交叉重疊的現(xiàn)象，這就使轉(zhuǎn)移支付項目及數(shù)額的確定難以順利進(jìn)行。（2）中央財政在全國財政收入中所占的比重過低， 任務(wù)負(fù)擔(dān)過重，可用于轉(zhuǎn)移支付的財力有限。（3 ）新的轉(zhuǎn)移支付制度必然會觸及各地方的既得利益，調(diào)整難度較大。（4 ）轉(zhuǎn)移支付制度方案設(shè)計尚面臨統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完整、測算方法不完善等技術(shù)性問題。

　　基于上述理由，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尚難以在短期內(nèi)建立起來，因此需要分階段、分步驟進(jìn)行。各時期所要達(dá)到的目標(biāo)不一，但應(yīng)逐步向最終的均等化目標(biāo)逼近，使轉(zhuǎn)移支付制度真正得以完善。在近期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)著眼于保證落后地區(qū)在基本公共服務(wù)水平方面達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，此后，逐漸擴大均衡的范圍和保障水平。具體說來，目前需要處理好以下幾個問題：

　　第一，以實現(xiàn)公式化的均等化轉(zhuǎn)移支付制度為改革方向，每年從中央財政收入的增量中拿出一部分資金，通過運用公式化方式給予不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付來逐步調(diào)整地區(qū)利益分配格局，同時逐步擴大公式化補助的規(guī)模和范圍。應(yīng)注意在適當(dāng)時機對地方既得利益作相應(yīng)調(diào)整，打破從改革以來屢次體制變動中固化了的地方利益關(guān)系。鑒于國家財力的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有所側(cè)重，重點緩解地方財政運行中的突出矛盾，體現(xiàn)對不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的適度傾斜。在補助數(shù)額上，則大體維持低水平標(biāo)準(zhǔn)。

　　第二，在轉(zhuǎn)移支付方式的選擇上，應(yīng)當(dāng)采取縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式。根據(jù)國際上現(xiàn)有的經(jīng)驗，政府間轉(zhuǎn)移支付的基本模式有兩種：一種是單一的自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付，一種是縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付。縱向轉(zhuǎn)移支付模式是上級政府把各地財力數(shù)量不等地集中起來，再根據(jù)各地財政收支平衡狀況和實施宏觀調(diào)控政策的需要，將集中起來的部分收入數(shù)量不等地分配給各地區(qū)，以實現(xiàn)各地區(qū)之間財力配置的相對平衡。這一模式簡便易行，主要由上級政府強制實施，但在缺乏必要法律規(guī)范的情況下，容易暴露出透明度低、穩(wěn)定性差、隨意性大的弱點。在縱橫交錯模式中，中央統(tǒng)一立法，直接通過特定手段進(jìn)行縱向的轉(zhuǎn)移支付，同時負(fù)責(zé)組織各地區(qū)之間直接的轉(zhuǎn)移支付。其中，縱向的轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控目標(biāo)，橫向的轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決經(jīng)濟落后地區(qū)公共支出不足的問題。兩種轉(zhuǎn)移支付模式相比，各有優(yōu)點，但縱橫交錯模式更適合我國。因為縱向轉(zhuǎn)移支付只有在中央財政收入在全國財政收入中占絕對優(yōu)勢的情況下，才能在保證中央和地方財政實現(xiàn)縱向平衡后，中央財政還有足夠的財力來平衡地區(qū)間的財力差異。法國、日本、澳大利亞等采取縱向模式的國家，其中央財政收入占全國財政收入的70％左右，我國中央財政收入遠(yuǎn)未達(dá)此水準(zhǔn)。而采取縱橫交錯的模式則可以有效緩解中央財政收入有限性與促進(jìn)財力橫向平衡之間的矛盾。通過地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，從富裕地區(qū)的財政收入中拿出一部分來補貼貧困地區(qū)，可以減輕中央財政的壓力，而且地區(qū)間一旦形成財政收入的受授關(guān)系，可迅速、準(zhǔn)確地劃轉(zhuǎn)結(jié)清資金，執(zhí)行起來簡便、透明度較高。中央政府則側(cè)重于解決縱向不平衡問題，通過專項補助和特殊補助方式，使資金投向更能體現(xiàn)中央政府社會經(jīng)濟意圖的項目，加強宏觀調(diào)控力度，維持中央財政的權(quán)威，使地方政府的行為符合中央的意圖。

　　第三，對原體制下保留下來的轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行有計劃、有步驟的調(diào)整，建立新的適合現(xiàn)實國情和市場經(jīng)濟要求的轉(zhuǎn)移支付形式。首先，逐步取消原來的體制補助（或上解）。原體制補助（或上解）起源于80年代初體制改革時按基數(shù)法計算的收支差額，這種補助繼承了歷史的不合理性，隨著十幾年形勢的變化，公平性越來越差。但由于它已經(jīng)成為地方收入的固定部分，在一定程度上也起到了平衡地方財力的作用，因此不宜馬上取消，但應(yīng)逐步減少其比例，直至取消。其次，應(yīng)建立科學(xué)的專項撥款機制。對項目內(nèi)容相對固定，且時間較長的專項撥款，應(yīng)當(dāng)實行專項撥款公式化，以解決這類資金分配的隨意性問題。同時，對專項撥款的申請應(yīng)當(dāng)程序化，尤其是對一些突發(fā)的、不宜公式化確定的項目，必須預(yù)先規(guī)定基本的分配原則，增加專項撥款分配的透明度，減少財力分配上的隨意性，使之更為公平合理，真正起到均等化的作用。此外，還應(yīng)對稅收返還辦法進(jìn)行調(diào)整。這是一項觸及既得利益的改革，應(yīng)進(jìn)行漸進(jìn)式的推進(jìn)�？梢詫⒛壳暗纳辖恢醒雰啥愂杖牖鶖�(shù)返還地方部分，改為部分基數(shù)返還部分用于均等化分配，并分期逐步減少基數(shù)返還的份額，直至基數(shù)返還為零，另一方面則逐步加大用于均等化分配的比例，直至所有基數(shù)返還部分用于均等化撥款。