關(guān)鍵詞：援助；西部；落后地區(qū)；財(cái)政策略

　　Discussion on The Financial Policies for Helping Undeveloped Western Areas

　　Abstract：The development of undeveloped western areas and the life of poor population need the help of the government， which is generally accepted by the society. However， people differ on how to help them. Considering that the government‘s resources， especially the financial resource is limited， and the inappropriate aid methods may bring some negative consequences， thus， it’s necessary to do further research on the financial policies for helping undeveloped western areas so as to heighten the using efficiency of the limited aid funds.

　　Key words： Help；The western ；Undeveloped areas；Financial policies

　　從世界范圍看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是一個(gè)帶有普遍性的現(xiàn)象，除了像摩納哥、安道爾這樣的袖珍國(guó)家，幾乎所有的國(guó)家都面臨著程度不同的區(qū)域差距問(wèn)題。20世紀(jì)20—30年代以前，西方都把區(qū)域差距視為一種暫時(shí)現(xiàn)象，相信市場(chǎng)的力量可以自動(dòng)的消除這種差距，然而現(xiàn)實(shí)打破了對(duì)市場(chǎng)的迷信。各國(guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的區(qū)域差距沒(méi)有放任不管，而普遍實(shí)行了干預(yù)措施，尤其是動(dòng)用政府資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供援助。由于自然、社會(huì)條件和政治經(jīng)濟(jì)制度的不同，各國(guó)在對(duì)落后地區(qū)實(shí)施援助上有各自特點(diǎn)，但是也存在許多具有共性的經(jīng)驗(yàn)。鑒于政府掌握資源尤其是財(cái)政資源的有限性，以及援助政策不適當(dāng)可能產(chǎn)生的負(fù)面后果，因此需要進(jìn)一步對(duì)國(guó)家的援助策略進(jìn)行研究，以提高援助的有效性。

　　現(xiàn)在，很少有人否定中國(guó)日益擴(kuò)大的地區(qū)差距和這種差距可能給社會(huì)穩(wěn)定所帶來(lái)的嚴(yán)重后果，日益擴(kuò)大的東西部差距不僅嚴(yán)重地威脅著社會(huì)穩(wěn)定，而且還將影響我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康的目標(biāo)和國(guó)家現(xiàn)代化的步伐。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)不在于要不要解決地區(qū)差距問(wèn)題，而在于怎樣解決地區(qū)差距問(wèn)題。西部地區(qū)的發(fā)展不僅需要國(guó)家在政策方面的傾斜和支持，而且還需要國(guó)家在財(cái)政上的援助，在這一點(diǎn)上已經(jīng)得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同，但在給予西部怎樣的政策支持和如何在財(cái)政上對(duì)西部進(jìn)行援助的問(wèn)題上觀點(diǎn)卻并不一致。關(guān)于政策方面的傾斜與支持問(wèn)題作者已在另外的文章中進(jìn)行了分析，本文只對(duì)援助西部地區(qū)的財(cái)政方式進(jìn)行探討。

　　一、對(duì)財(cái)政援助方式的評(píng)析

　　向落后地區(qū)和貧困人口提供必要的援助是國(guó)家不可推卸的責(zé)任。在當(dāng)今世界上，援助制度通常被視為一種政府行為，是一種完全由政府運(yùn)作的最基本的再分配或轉(zhuǎn)移支付制度。因?yàn)椋�只有中央政府才可能按照整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的要求以及兼顧局部利益、當(dāng)前利益的需要，使國(guó)家財(cái)力在各地區(qū)間統(tǒng)籌分配，因此，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)起對(duì)落后地區(qū)和貧困人口援助的主導(dǎo)責(zé)任。國(guó)家的責(zé)任不僅體現(xiàn)在推動(dòng)援助政策和法律的制定與監(jiān)管運(yùn)行等方面，尤其直接、具體地體現(xiàn)在國(guó)家承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任上。

　　這種援助方式的效果不僅取決于中央的援助意愿，而且取決于中央的財(cái)政能力。我國(guó)作為一個(gè)人均GDP還很低的發(fā)展中國(guó)家，每年能夠用于援助西部地區(qū)和貧困人口的資金注定不會(huì)太多，而需要援助的貧困地區(qū)覆蓋面又比較大，能夠?qū)嶋H投入到每個(gè)地方的資金肯定是很有限的。雖然這些年來(lái)隨著整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中央財(cái)政收入比以前有了較大幅度的增長(zhǎng)，但總的來(lái)看，中央財(cái)政占整個(gè)財(cái)政收入的比例仍然比較低，而中央開(kāi)支預(yù)算增長(zhǎng)比財(cái)政收入增長(zhǎng)的更快，中央財(cái)政赤字也同時(shí)出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)（中央財(cái)政赤字由1998年的960億、1999年的1797億，逐年上升到2000年的2299億、2001年的2598億、2002年預(yù)算達(dá)到3098億[1]），能夠用于向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政能力仍然有限，與援助需求的差距依然會(huì)是巨大的。另一方面，就是國(guó)家依靠政策手段和中央的行政權(quán)威能夠具備相當(dāng)強(qiáng)的財(cái)政吸取能力，國(guó)家對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政援助也還是有限度的，否則又會(huì)出現(xiàn)新的區(qū)域矛盾，那就是過(guò)多地犧牲東部發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，不僅會(huì)拖東部發(fā)展的后退，而且會(huì)引起東部地區(qū)的不滿。因?yàn)�，以轉(zhuǎn)移支付為基礎(chǔ)的國(guó)家援助更主要和直接地表現(xiàn)為一種減高補(bǔ)低、取多予寡，或者說(shuō)是一種殺富濟(jì)貧的援助方式，是用東部發(fā)達(dá)地區(qū)納稅人的錢(qián)對(duì)西部落后地區(qū)的捐助。轉(zhuǎn)移支付的過(guò)快增長(zhǎng)，容易使東部人產(chǎn)生心理上的不平衡，甚至?xí)�激化地區(qū)間的矛盾，盡管這種轉(zhuǎn)移支付在很大程度上是建立在東部享受了西部沒(méi)有享受的各種優(yōu)惠政策尤其是稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上。同時(shí)，對(duì)于西部地區(qū)而言，長(zhǎng)期依靠國(guó)家援助，又容易產(chǎn)生吃嗟來(lái)之食的感覺(jué)和等靠要的矛盾心理，援助增加了就是國(guó)家應(yīng)該，援助減少了就心理不平衡甚至產(chǎn)生抱怨情緒。結(jié)果，在國(guó)家援助政策的實(shí)施上，如果援助方式使用不當(dāng)，援助力度把握不好，中央政府往往會(huì)扮演兩面都不討好的難堪角色，即東部和西部都不滿意，都會(huì)抱怨。

　　這種援助方式的效果不僅取決于中央的財(cái)政能力，并且還取決于援助資金使用過(guò)程中的分配方式、成本和損耗控制及使用效率。首先，援助政策的實(shí)施本身是需要支付一定的成本的。因?yàn)樵谠�助�?duì)象的選擇與確定上，需要投入大量的人力、物力進(jìn)行調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和分析，以確定這些援助資金給予誰(shuí)和給予多少，如果不充分獲取和掌握這信息，就很容易出現(xiàn)真正貧困的未得到援助，而不該援助的反倒受援助等決策失誤。在確定了援助對(duì)象之后，要把這些援助發(fā)放到受援對(duì)象手中，也需要人去作，也需要支付一定的成本。尤其是在援助資源由多個(gè)部門(mén)分散掌握、分散使用的情況下，援助成本不僅必不可少，而且是比較大的。其次是援助損耗，就像水在渠道里流淌，只要是渠道長(zhǎng)了，就必然會(huì)出現(xiàn)水的損耗，不管我們?nèi)绾位ň�力疏通和加固渠道，這種損耗也難以避免一樣，援助西部地區(qū)的財(cái)政資金在經(jīng)過(guò)眾多部門(mén)、眾多環(huán)節(jié)的支配之后也同樣存在著損耗。實(shí)踐證明，并不是所有援助資金和物資都能最終到達(dá)援助對(duì)象手中，有不少援助資金和物資在援助過(guò)程中被挪用或被截留甚至被貪污，援助資金和物資在使用過(guò)程中呈現(xiàn)明顯的縮水效應(yīng)。通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管可能減少一些這類(lèi)損耗，但要根除卻非常困難。

　　小結(jié)：正是鑒于政府掌握的資源尤其是財(cái)政資源的有限性，鑒于援助過(guò)程中存在著成本和損耗以及援助政策不適當(dāng)可能產(chǎn)生的負(fù)面后果，因此，研究援助西部地區(qū)的財(cái)政策略的一個(gè)重要目的就在于怎樣盡可能地降低援助成本，盡可能地避免或減少援助損耗，使西部那些應(yīng)該受到援助的對(duì)象能夠充分地享受到國(guó)家援助帶給他們的好處，提高國(guó)家有限的援助資金的使用效率。

　　二、對(duì)財(cái)政援助的建議

　　1、在援助對(duì)象的確定上應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分和明確

　　援助對(duì)象范圍寬泛和瞄準(zhǔn)性不強(qiáng)，會(huì)導(dǎo)致援助資金的稀釋和遺漏效應(yīng)。比如，扶貧資金主要運(yùn)用在592個(gè)國(guó)定貧困縣，然而，目前國(guó)定貧困縣的大約2億人口中，只有2000-3000萬(wàn)貧困人口，因而絕大部分扶貧資金可能稀釋到非貧困人口頭上。以前貧困縣中貧困人口比例高一些，但是上述稀釋作用仍然不同程度存在。反過(guò)來(lái)，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，現(xiàn)有貧困人口大約一半位于非貧困縣，在現(xiàn)行扶貧資金分配體制下，這些貧困人口能夠獲得的幫助微乎其微。由于瞄準(zhǔn)對(duì)象與地區(qū)和縣級(jí)行政區(qū)劃直接聯(lián)系，難以排除地方政府出于利益動(dòng)機(jī)挪用資金，或者把資金利用到對(duì)財(cái)政能力增加最為敏感的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域與扶貧目標(biāo)并非總是吻合。由于存在申請(qǐng)方和審批方存在信息不對(duì)稱(chēng)，加上職能部門(mén)人員尋租動(dòng)機(jī)和行為的影響，導(dǎo)致扶貧資金瞄準(zhǔn)錯(cuò)位，甚至發(fā)生所謂“窮人帶帽子，富人拿票子”、“扶假貧，假扶貧”之類(lèi)現(xiàn)象。雖然仍有必要沿用貧困縣概念，但是與10多年前相比，貧困人口在縣一級(jí)的集中度顯然已經(jīng)大為下降。為了提高扶貧政策目標(biāo)瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性和資金利用效率，需要把扶貧資金撥款單位從縣為單位改變?yōu)橐脏l(xiāng)為單位，保證所有貧困村都能獲得扶貧資金。另外，還應(yīng)當(dāng)總結(jié)以往扶貧資金使用的成功經(jīng)驗(yàn)，在更好發(fā)揮農(nóng)戶和自治組織對(duì)扶貧資金的監(jiān)督作用基礎(chǔ)上，加大扶貧資源直接分配到農(nóng)戶的比例。還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)貧困分布及其變動(dòng)的獨(dú)立的監(jiān)測(cè)。近年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)查隊(duì)已經(jīng)進(jìn)行了這一工作，并形成和出版了專(zhuān)題報(bào)告。應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，使這項(xiàng)工作制度化并不斷完善。

　　2、建立一套科學(xué)合理的、穩(wěn)定規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度

　　新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)就一直采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段來(lái)調(diào)控地區(qū)差距，并取得了一定的成效，但是原有的轉(zhuǎn)移支付方式很不規(guī)范，而且沒(méi)有制度化，分配方法極不科學(xué)。以稅收返還這種主要的轉(zhuǎn)移支付方式為例，其分配方法主要采用以1993年為基數(shù)，每年維持1：0.3的增量返還，即各省的增值稅、消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1%，中央對(duì)該地區(qū)的稅收返還增長(zhǎng)0.3%，返還的數(shù)額大小與地方財(cái)力的增長(zhǎng)成正比，其結(jié)果是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、稅收收入增長(zhǎng)越快的東部地區(qū)，其返還的數(shù)額也越大，返還數(shù)額越大地方投入也越多，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就越快，相比之下，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)政收入基數(shù)低，增長(zhǎng)緩慢，返還的數(shù)額小，這種惡性循環(huán)極不利于對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的調(diào)整。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的另外一個(gè)突出的問(wèn)題是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)問(wèn)題，目前中央對(duì)西部的轉(zhuǎn)移支付撥款結(jié)構(gòu)還存在一些缺陷：一是中央對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上多達(dá)六種形式，即稅收返還、原體制補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助，單是中央的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助撥款就多達(dá)幾十種，數(shù)額達(dá)幾百億元，且分散掌握在不同的部門(mén)，其類(lèi)型過(guò)于復(fù)雜；二是對(duì)于一些地方的特殊情況和特殊需要主要通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助方式加以調(diào)節(jié)，而專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的確定有很大的隨意性，從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，專(zhuān)項(xiàng)撥款雖然較無(wú)條件撥款更能體現(xiàn)中央宏觀調(diào)控意圖，提高補(bǔ)助效果，但其分配程序不易規(guī)范，易引起腐敗現(xiàn)象。

　　從我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，近期內(nèi)中央對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須根據(jù)當(dāng)前的形勢(shì)加以規(guī)范，重新調(diào)整返還數(shù)，并逐步創(chuàng)造條件，在稍長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，盡快建立規(guī)范的按因素法支出的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家對(duì)“老、少、邊、窮”地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助，中央對(duì)西部民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)援助如財(cái)政補(bǔ)貼、扶貧救濟(jì)、文教衛(wèi)生補(bǔ)助、邊疆地區(qū)補(bǔ)助、基本建設(shè)補(bǔ)助，支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金以及“西藏專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)”等各種專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助分配和使用過(guò)程的管理與監(jiān)督，盡可能降低這些援助資金的使用成本，減少援助損耗，提高援助效率，在今后可考慮將其納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的統(tǒng)一考慮因素之中。

　　此外，應(yīng)在總結(jié)過(guò)去省區(qū)之間對(duì)口支援經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大東西部對(duì)口支援的力度，并對(duì)我國(guó)實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付的方式和制度進(jìn)行探索，逐步提高橫向轉(zhuǎn)移支付在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付中的比重。對(duì)口支援和橫向轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)應(yīng)放在西部的民族地區(qū)，這既有利于西部發(fā)展，又有利于民族團(tuán)結(jié)，通過(guò)發(fā)達(dá)省、市按照“支援為主，互補(bǔ)互濟(jì)，積極合作，共同繁榮”的原則，在資金和物資投入、科技進(jìn)步和人才培訓(xùn)上給予西部民族地區(qū)有力的幫助，促進(jìn)西部民族地區(qū)的發(fā)展。

　　3、改革中央財(cái)政援助資金的使用方式及使用領(lǐng)域

　�。�1）在中央財(cái)政援助資金中，有相當(dāng)一部分屬于有條件的專(zhuān)項(xiàng)援助，要求地方必須對(duì)援助項(xiàng)目進(jìn)行配套投入，結(jié)果那些的確貧困的地方往往因?yàn)槟貌怀雠涮踪Y金而得不到中央的援助。因此，必須改革現(xiàn)行“一刀切”的中央與地方公共投資分配制度，有區(qū)別地規(guī)定地方配套資金比例，原則上人均GDP相對(duì)于全國(guó)人均GDP水平愈低的地區(qū)，地方配套資金比率越低，反之亦然。只有這樣，才能使西部那些確實(shí)貧困，地方財(cái)政困難的地區(qū)得到更多的中央援助。不然，就會(huì)出現(xiàn)越是貧窮落后，越是沒(méi)有辦法拿出規(guī)定比例的配套資金的地方，就越是難以得到中央投資援助的現(xiàn)象。

　�。�2）調(diào)整政府財(cái)政援助資金的使用重點(diǎn)，西部農(nóng)村貧困人口的生活保障和農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)成為政府援助資金的優(yōu)先領(lǐng)域。在過(guò)去援助資金的使用上，包含從生產(chǎn)加工項(xiàng)目投資，改善生產(chǎn)和生活條件，到改善生態(tài)環(huán)境，修建基礎(chǔ)設(shè)施，信息咨詢，產(chǎn)品銷(xiāo)售與儲(chǔ)藏服務(wù)，發(fā)展教育和衛(wèi)生事業(yè)，直至救濟(jì)和建立社會(huì)安全網(wǎng)的極為廣泛內(nèi)容。雖然上述方面都有涉及，但是實(shí)施重點(diǎn)主要集中在幫助農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)投資生產(chǎn)性項(xiàng)目（如農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)加工項(xiàng)目）以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。相對(duì)來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村貧困人口的最低生活保障制度建設(shè)方面卻沒(méi)有多少進(jìn)展，農(nóng)村義務(wù)教育也依然非常困難。通過(guò)幫助農(nóng)民進(jìn)行項(xiàng)目投資和發(fā)展生產(chǎn)來(lái)擺脫貧困，政策動(dòng)機(jī)是好的。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論投資什么項(xiàng)目都存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，尤其是在西部貧困地區(qū)進(jìn)行的生產(chǎn)性投資，還受到交通、信息、市場(chǎng)銷(xiāo)售和技術(shù)、人才、經(jīng)營(yíng)管理等多方面的條件制約，加之一些地方政府主管部門(mén)在項(xiàng)目選擇上的“越俎代庖”，即便貧困人口能夠獲得貼息貸款，項(xiàng)目的成功機(jī)會(huì)及效益也是難以保證。因此，有的地方出現(xiàn)了給貼息貸款貸農(nóng)民也不敢貸的現(xiàn)象，因?yàn)樗麄兒ε峦顿Y失敗后會(huì)使他們的生活陷入更加貧困的境地甚至負(fù)債累累。對(duì)于那些連溫飽都還沒(méi)有解決的貧困人口來(lái)說(shuō)，雖然生存和發(fā)展都很重要，但首先需要解決的還是生存問(wèn)題，然后才是發(fā)展問(wèn)題。我們必須要像重視城市貧困人口的最低生活保障一樣地重視農(nóng)村貧困人口的最低生活保障與救濟(jì)，而不應(yīng)該等到這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始危及農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的時(shí)候才去考慮。國(guó)家必須承擔(dān)起解決貧困人口最低生活需求的責(zé)任，貧困人口的救濟(jì)和最低生活保障應(yīng)當(dāng)成為政府財(cái)政援助資金使用的一個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域。

　　西部地區(qū)貧困落后的原因很多，但最根本的原因還是在于知識(shí)上的貧困。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的大量研究成果說(shuō)明，基礎(chǔ)教育普及程度和質(zhì)量水平，是決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和長(zhǎng)期貧困減少的最重要因素之一，從不同角度觀察和分析，西部農(nóng)村基礎(chǔ)義務(wù)教育都應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)政府轉(zhuǎn)移支付的又一個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域。義務(wù)教育是強(qiáng)迫教育也是國(guó)民教育，即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家義務(wù)教育也是國(guó)家行為，即政府有責(zé)任擔(dān)負(fù)起提供有利于兒童入學(xué)的各種條件及機(jī)會(huì)，人民也同時(shí)享有平等的受教育的權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行的教育財(cái)政政策，義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任下放到地方政府，在經(jīng)濟(jì)上落后特別是在貧困現(xiàn)象比較集中的西部農(nóng)村地區(qū)，基層政府稅費(fèi)征收基礎(chǔ)較小，加上家庭支付能力也較低，難以支撐義務(wù)教育的發(fā)展，許多農(nóng)村學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，甚至連正常的辦公經(jīng)費(fèi)都不能保證，發(fā)生的極端情況就是電影“一個(gè)都不能少”所展現(xiàn)的畫(huà)面：孩子們或者失學(xué)，或者即便能夠上學(xué)，也沒(méi)有得到最起碼的知識(shí)訓(xùn)練和教育。因此，國(guó)家必須主動(dòng)負(fù)擔(dān)及統(tǒng)籌起全民義務(wù)教育的責(zé)任，特別是中央一級(jí)的教育投入與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該向西部農(nóng)村義務(wù)教育傾斜，農(nóng)村基礎(chǔ)義務(wù)教育應(yīng)該成為政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)先領(lǐng)域�！霸倏嗖荒芸嗪⒆�，再窮不能窮教育”。為了增強(qiáng)西部地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展能力，增加財(cái)政援助資金用于西部農(nóng)村教育的比重，是一項(xiàng)利在當(dāng)代和功在千秋的大事。

　　4、國(guó)家財(cái)政援助與農(nóng)業(yè)稅收政策的協(xié)調(diào)

　　相對(duì)于城市老百姓800元的稅收起征點(diǎn)而言，農(nóng)民（包括那些處于貧困線以下的農(nóng)民）從來(lái)就沒(méi)有一個(gè)稅收起征點(diǎn)，即使他們的收入水平遠(yuǎn)低于城市居民，甚至連溫飽問(wèn)題都解決不了，還需要國(guó)家給他們提供援助。國(guó)家每年都要拿出數(shù)量額巨大的財(cái)政資金去進(jìn)行農(nóng)村扶貧，卻又不肯改變向所有農(nóng)民（包括西部貧困地區(qū)的農(nóng)民）征稅的稅收政策，這種政策上的矛盾不僅使農(nóng)業(yè)稅收與農(nóng)村扶貧援助的效果互相抵消，而且在事實(shí)上增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。農(nóng)民——貧困地區(qū)的農(nóng)民，他們既是納稅主體，同時(shí)又是扶貧對(duì)象，這種角色上的尷尬，說(shuō)明了我們?cè)谵r(nóng)業(yè)稅收政策和扶貧援助政策上的矛盾與尷尬。我們?cè)谵r(nóng)業(yè)稅收政策與扶貧政策上的矛盾，把農(nóng)民放在了一個(gè)十分尷尬的地位：既是納稅主體，同時(shí)又是扶貧對(duì)象，他們一手向國(guó)家納稅，一手接受?chē)?guó)家的扶貧資助！就算是城鄉(xiāng)有別的政策不能改變，每月800元收入的稅收起點(diǎn)只適用市民而不適用于農(nóng)民，但至少，我們?cè)诤硕ㄘ毨��?duì)象、貧困縣時(shí)所使用的貧困線收入標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該很自然地成為農(nóng)民是否納稅的起點(diǎn)。在貧困線之上的農(nóng)民才能成為納稅主體，應(yīng)該排除在扶貧對(duì)象之外；在貧困線之下的農(nóng)民作為扶貧對(duì)象，應(yīng)該排除在納稅主體之外。也就是說(shuō)，同一主體不應(yīng)該同時(shí)成為稅務(wù)部門(mén)和扶貧辦的瞄準(zhǔn)對(duì)象。只有這樣，才能避免農(nóng)民既是扶貧對(duì)象，同時(shí)又是納稅主體的雙重角色的尷尬，也才能避免農(nóng)業(yè)稅收與扶貧援助相互矛盾、相互抵消的政策尷尬。我國(guó)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，尤其是在西部地區(qū)，農(nóng)民收入低下且增收難度較大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題也比較突出，國(guó)家應(yīng)該考慮對(duì)農(nóng)業(yè)稅至少是對(duì)西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)稅收實(shí)行減免政策。減免農(nóng)業(yè)稅收，增加了農(nóng)民的收入同樣也就是扶貧援助，而且是成本最低、效率更高和更直接的扶貧援助！因?yàn)闇p稅政策直接以貧困對(duì)象為特定目標(biāo)，所以，與目前的政策相比，它既可以更直接地幫助窮人，又可以大大地減少征稅和扶貧的成本及耗費(fèi)，減少為征收數(shù)額并不大的農(nóng)業(yè)稅而設(shè)置的農(nóng)村稅務(wù)機(jī)構(gòu)和為實(shí)施扶貧計(jì)劃而設(shè)置的那些累贅的、代價(jià)高昂的扶貧機(jī)構(gòu)，使目前供職于這些機(jī)構(gòu)的有為之土，可以將他們的才智貢獻(xiàn)到更有用途的事業(yè)中去。

　　5、國(guó)家援助與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式改革

　　“目前，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍主要有：一是食物安全儲(chǔ)備補(bǔ)貼；二是國(guó)內(nèi)糧食補(bǔ)貼；三是自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼；四是環(huán)保補(bǔ)貼；五是貧困地區(qū)補(bǔ)貼；六是價(jià)格支持措施即糧棉定價(jià)收購(gòu)及保護(hù)價(jià)收購(gòu)；七是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)差補(bǔ)貼，年補(bǔ)貼及支出額在1800億元左右。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式上，主要采取的是‘暗補(bǔ)’的方式，許多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并沒(méi)有補(bǔ)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者（WTO規(guī)定應(yīng)補(bǔ)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者），而是補(bǔ)給了中間環(huán)節(jié)”[2].除了農(nóng)村開(kāi)荒補(bǔ)助費(fèi)、草場(chǎng)改良保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)、造林補(bǔ)助費(fèi)、林木病蟲(chóng)害防治補(bǔ)助費(fèi)以及退耕還林還草補(bǔ)貼外，其他各項(xiàng)補(bǔ)貼都屬于對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼很少。對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼都是隱含在價(jià)格之內(nèi)的價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼，具有隱蔽性特征，這種“暗補(bǔ)”方式并不為大多數(shù)生產(chǎn)者所知曉，農(nóng)民得到的很少，對(duì)生產(chǎn)的直接刺激力度不大。以糧食補(bǔ)貼為例，政府出了錢(qián)，有相當(dāng)一部分補(bǔ)貼流失在糧食流通領(lǐng)域，用于支付人員經(jīng)費(fèi)和彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)虧損上去了，而糧食企業(yè)虧損持續(xù)發(fā)生，財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)日益沉重。就改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式而言，建議在以下方面作些嘗試：一是取消對(duì)糧食流通領(lǐng)域的價(jià)格補(bǔ)貼，按農(nóng)民銷(xiāo)售農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的收入，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接補(bǔ)貼到農(nóng)民個(gè)人；二是突出補(bǔ)貼重點(diǎn)，主要是對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和棉花主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；三是根據(jù)糧棉產(chǎn)區(qū)農(nóng)民上年度成本調(diào)查結(jié)果，加上合理利潤(rùn)的情況確定合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，也可實(shí)行比例辦法或固定數(shù)額法；四是補(bǔ)貼資金來(lái)源，可以利用現(xiàn)有糧食風(fēng)險(xiǎn)基金來(lái)源，不足部分主要由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；五是公開(kāi)透明，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施公示制度，發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督作用，還要加強(qiáng)審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督，進(jìn)行經(jīng)常性的檢查�？傊�，過(guò)去實(shí)行的以“暗補(bǔ)”為主的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼比例過(guò)高，農(nóng)民既得不到也感覺(jué)不到，援助資金沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有作用，應(yīng)考慮將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由暗補(bǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)槊餮a(bǔ)，將間接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯友a(bǔ)貼，使受援助者充分了解國(guó)家的補(bǔ)貼政策，充分感受到國(guó)家給予的幫助和溫暖，減少貧困地區(qū)農(nóng)民對(duì)國(guó)家援助的抱怨情緒，避免因援助方式使用不當(dāng)而產(chǎn)生的負(fù)面作用。

　　6、加強(qiáng)援助資金的管理與監(jiān)督，提高援助資金使用效率

　　在我國(guó)現(xiàn)在的援助體制下，中央很多部委都掌握著一定的援助資源，甚至一些部委下面的司局處也各有名目繁多的專(zhuān)項(xiàng)資金。這種格局不僅加大了援助資金的使用成本，而且政出多門(mén)，相互之間缺乏協(xié)調(diào)和配合，很難保證援助的效率。同時(shí)，在援助資源由多個(gè)部門(mén)分散掌握的情況下，還導(dǎo)致難以實(shí)施有效管理與監(jiān)督審計(jì)。雖然中央非常重視對(duì)援助資金使用的審計(jì)監(jiān)督工作，然而事實(shí)證明，給定政府主導(dǎo)型扶貧模式，通過(guò)政府內(nèi)部一個(gè)行政機(jī)構(gòu)審計(jì)約束另外一個(gè)行政機(jī)構(gòu)行為，存在很大成本和種種困難。即便審計(jì)發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，也難以通過(guò)有效措施從根本上加以治理。建議將這些政府部門(mén)分散掌握和使用的各類(lèi)援助資金相對(duì)集中管理，以便于管理與監(jiān)督，減少援助資金在使用過(guò)程中的成本和損耗，提高其使用效率。

　　7、國(guó)家援助的法律制度建設(shè)

　　國(guó)家對(duì)西部落后地區(qū)的援助政策不僅涉及西部落后地區(qū)和貧困人口的利益問(wèn)題，而且也涉及東部發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，是一個(gè)十分復(fù)雜的、全局性的問(wèn)題，必須要有比較完善的法律制度作為保證。國(guó)家應(yīng)該在已有的一些法律制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)援助制度的總體結(jié)構(gòu)、援助責(zé)任、援助對(duì)象、援助方式、資金來(lái)源、數(shù)量規(guī)模、操作程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置及監(jiān)督管理等方面都以法律的形式確定下來(lái)，提高其科學(xué)性、規(guī)范性和法制約束性，做到有法可依、有法必依，使其從形式到內(nèi)容都符合規(guī)范化要求。

　　參考資料：

　　[1]陳耀。國(guó)家中西部發(fā)展政策研究[M]. 北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2000.

　　[2]劉雅露。縮小地區(qū)差距的財(cái)政政策研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000.

　　[3]鄧仕禮。對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)稅收和扶貧政策的思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2002，（5）：32～34.