20世紀(jì)90年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，面對日益復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，中國政府審時度勢，主動應(yīng)對，靈活運用財政政策、貨幣政策等經(jīng)濟調(diào)控手段，對經(jīng)濟發(fā)展中的波動進行了有效的宏觀調(diào)控，極大地促進了國民經(jīng)濟的健康發(fā)展�？偟膩碚f，1994年以來的中國財政政策在政策取向上，以1998年下半年為分水嶺，前后分別擇機實施了“適度從緊”的財政政策與積極的財政政策，充分顯示中國政府駕馭宏觀經(jīng)濟調(diào)控的能力日漸成熟。

　　一、“適度從緊”財政政策——實現(xiàn)經(jīng)濟增長“軟著陸”

　�。ㄒ唬┖暧^經(jīng)濟背景。

　　1.從1993年開始中國經(jīng)濟出現(xiàn)過熱現(xiàn)象。1992年，小平同志南巡講話時，提出“發(fā)展才是硬道理”的重要思想。以此為契機，我國開始進入新一輪的經(jīng)濟快速增長時期，一舉扭轉(zhuǎn)了1989年和1990年經(jīng)濟低速增長的態(tài)勢，國民經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新的階段。從1992年開始的新一輪經(jīng)濟增長，在取得巨大的社會經(jīng)濟成就的同時，也帶來了新的問題。

　　雖然國內(nèi)生產(chǎn)總值（按可比價格，以下同）的增長速度1992年和1993年分別為14.2％和13.5％，改變了1989年和1990年經(jīng)濟增長速度下滑的不利局面，但經(jīng)濟運行中出現(xiàn)了不容忽視的現(xiàn)象，即開始出現(xiàn)經(jīng)濟過熱的苗頭。突出表現(xiàn)在：從1992年起，作為推動我國經(jīng)濟增長主要因素的固定資產(chǎn)投資高速增長，1992年至1993年增速分別為42.6％和58.6％，大大超過以往的增長速度。投資需求帶動了消費需求，當(dāng)時我國正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，投資需求與消費需求的雙膨脹，加劇了商品供給的短缺狀況，造成1993年至1994年全國商品零售價格指數(shù)分別上升了13.2％和21.7％，產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的通貨膨脹。經(jīng)濟增長過快帶來的經(jīng)濟過熱與嚴(yán)重的通貨膨脹，成為社會經(jīng)濟穩(wěn)定的巨大隱患。

　　2.中央針對經(jīng)濟過熱適時提出“適度從緊”的財政政策。盡管1994年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度為12.6％，略低于1993年的增長速度，但全國商品零售價格指數(shù)卻成為自改革開放以來最高的一年，通貨膨脹嚴(yán)重。為此，當(dāng)時的中央經(jīng)濟工作會議把抑制通貨膨脹擺在了該時期經(jīng)濟工作的首位。

　　新中國成立以來，我國多次出現(xiàn)經(jīng)濟過熱現(xiàn)象，為了給經(jīng)濟過熱降溫，受當(dāng)時宏觀調(diào)控經(jīng)驗不足的局限，往往采取“緊縮到底”的政策手段，使經(jīng)濟由過熱一下子陷入過冷。這種熱與冷的轉(zhuǎn)換，好像是快速行駛中的急剎車，經(jīng)濟過熱是消除了，但又面臨著如何啟動經(jīng)濟的問題。熱與冷的驟然交替，造成劇烈的經(jīng)濟波動，對國民經(jīng)濟運行產(chǎn)生了十分不利的影響。1988年的經(jīng)濟過熱與通貨膨脹以及隨后1989年和1990年國民經(jīng)濟的低速增長，使決策部門認(rèn)識到，必須改變過去那種“一松就熱、一緊就冷”的傳統(tǒng)做法，做到既要為經(jīng)濟過熱降溫，也要保證國民經(jīng)濟的正常發(fā)展速度，防止經(jīng)濟運行中的大起大落現(xiàn)象再次發(fā)生。于是，正是基于這樣一種思路，中央適時提出了“適度從緊”的財政政策，對過熱的經(jīng)濟實施恰如其分的宏觀調(diào)控，實現(xiàn)“高增長、低通脹”的新的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢。

　�。ǘ�）“適度從緊”財政政策的內(nèi)涵。

　　1.目標(biāo)。

　　（1）遏制通貨膨脹是首要目標(biāo)。在市場經(jīng)濟條件下，適度的物價穩(wěn)定是社會經(jīng)濟活動賴以存在的基礎(chǔ)，是國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的主要標(biāo)志。但是，我國1993年和1994年的高通貨膨脹率，不僅是改革開放以來的頂峰，在世界上也是少見的。這么高的通貨膨脹率，對國民經(jīng)濟造成了嚴(yán)重的沖擊，無論是對國家、企業(yè)，還是對城鄉(xiāng)居民個人都具有頗大的危害性，這已為世界各國的實踐所驗證。在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌階段，通貨膨脹的壓力是客觀存在的，但如果任其發(fā)展下去，不可避免地就會破壞正常的經(jīng)濟秩序，最終導(dǎo)致經(jīng)濟增長的下降或停滯，因此遏制惡性通貨膨脹便成了當(dāng)時的當(dāng)務(wù)之急。

　�。�2）保持國民經(jīng)濟適度增長是另一重要目標(biāo)。過去很長一段時間以來，我國雖然對遏制通貨膨脹取得了相當(dāng)?shù)某煽儯�但代價常常是隨之而來的國民經(jīng)濟在低谷中運行。實踐證明，這種經(jīng)濟過熱中的“急剎車”做法，同樣不利于國民經(jīng)濟的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。1988年，為了抑制嚴(yán)重的通貨膨脹，我國在財政政策上采取了嚴(yán)厲的緊縮措施，通貨膨脹率雖然是明顯降了下來，但為此付出的代價卻是國民經(jīng)濟連續(xù)兩年萎靡不振，致使1989年和1990年的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率僅為4.1％和3.8％。改革開放以來，保持國民經(jīng)濟的適度增長一直是我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控的核心內(nèi)容，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟騰飛的必要條件，遏制通貨膨脹不能以犧牲國民經(jīng)濟的增長速度為代價。鑒于此，在實現(xiàn)遏制通貨膨脹的同時，還必須保持國民經(jīng)濟的適度增長，這是“適度從緊”的財政政策的另一重要目標(biāo)。

　　2.政策主要內(nèi)容。為了抑制經(jīng)濟過熱，1993年下半年，中央果斷地出臺了針對固定資產(chǎn)投資增長過快等的一攬子宏觀調(diào)控措施，核心是采取適度從緊的財政政策，并與適度從緊的貨幣政策相配合。在財政政策方面，控制支出規(guī)模，壓縮財政赤字，把財政支出的增長速度從1993年和1994年的24.1％與24.8％壓縮至1995年的17.8％、1996年的16.3％和1997年的16.3％；對財政信用周轉(zhuǎn)金進行清理整頓，減少財政信用資金對生產(chǎn)企業(yè)的投入。此外，1994年還實施了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的稅制改革和分稅制財政體制改革，提高財政收入的“兩個比重”，為中央實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供財力保證，把與速度和規(guī)模直接相聯(lián)系的消費稅和增值稅的75％作為中央的固定收入，把與經(jīng)濟效益水平直接相關(guān)的所得稅等作為地方的固定收入，以此限制地方對增長速度的片面追求。

　　3.政策特點。

　�。�1）著眼點是經(jīng)濟增長的“軟著陸”�！斑m度從緊”意味著在實施財政政策進行宏觀調(diào)控中，要恰如其分地掌握好政策實施的力度，在消除經(jīng)濟劇烈波動的同時，又保持住經(jīng)濟的平穩(wěn)增長，即實現(xiàn)經(jīng)濟運行中的“軟著陸”�！败浿�陸”是對經(jīng)濟運行狀態(tài)的形象比喻，從經(jīng)濟意義上講，它是指國民經(jīng)濟的運行在經(jīng)過了一段過度擴張后，在政府的宏觀調(diào)控作用下，平穩(wěn)地回落到適度的增長區(qū)間。而“適度的增長區(qū)間”，則是指經(jīng)濟增長的實現(xiàn)與社會物力、財力等的承受力相適應(yīng)，脫離了客觀社會經(jīng)濟承受能力的過快或過慢增長都不是適度的表現(xiàn)。因此，“適度從緊”是為了防止宏觀經(jīng)濟調(diào)控中的緊縮力度過大，使經(jīng)濟增長受到損害，不利于改革的深化。

　�。�2）總量從緊，結(jié)構(gòu)調(diào)整。20世紀(jì)80年代中期以來我國歷次大的經(jīng)濟波動，幾乎都是源于投資膨脹而引發(fā)的總需求膨脹。由于當(dāng)時社會主義市場經(jīng)濟體制還在初步建立中，短缺經(jīng)濟的影響?yīng)q在，由投資膨脹引發(fā)的總需求膨脹在短時期內(nèi)難以明顯得到釋放，所以在這種背景下，實施總量適度從緊的宏觀財政政策是必要的。值得指出的是，財政政策堅持總量上的從緊，并不意味著財政支出絕對量的減少，而是相對壓縮。在這里，相對壓縮有兩層含義：一是指相對于上年，財政支出的增長速度下降，例如1995年至1998年的財政支出增長速度都低于了1993年和1994年的財政支出增長速度；二是指相對于財政收入的增長速度，財政支出的增長速度下降，例如從1995年到1997年財政支出的增長速度都低于了財政收入的增長速度。另一方面，吸取了以前經(jīng)濟過熱時采取全面緊縮導(dǎo)致經(jīng)濟跌入低谷的教訓(xùn)，在總量從緊的大前提下，進行適時的結(jié)構(gòu)調(diào)整，做到“緊中有活”，避免“一刀切”。對國家重點建設(shè)項目，對具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，比如公路、鐵路、農(nóng)田基本建設(shè)和水利設(shè)施、環(huán)境保護項目等，對具有市場效益的企業(yè)，適當(dāng)?shù)丶哟蠊�共資金投入，進行重點扶持；而對“泡沫經(jīng)濟”部分，對低水平重復(fù)建設(shè)部分，對單純外延型擴張和低效益甚至無效益的部分則從緊。通過“緊中有活”的結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，為以后高質(zhì)量的經(jīng)濟增長奠定堅實的基礎(chǔ)。

　�。�3）與“適度從緊”的貨幣政策搭配。財政政策與貨幣政策是政府實施宏觀調(diào)控的兩大政策工具，兩者一般都搭配運用。1993年的經(jīng)濟過熱，使中央意識到必須通過財政政策與貨幣政策兩種宏觀調(diào)控工具，給經(jīng)濟過熱降溫，遏制嚴(yán)重的通貨膨脹。一般來說，在經(jīng)濟過熱時，把好貨幣與信貸兩個閘門，對于降低總需求能收到立竿見影的效果。以投資需求過度膨脹為標(biāo)志的經(jīng)濟過熱，為財政政策與貨幣政策的搭配運用提供了舞臺。因此，“適度從緊”的財政與貨幣政策從以下三個方面發(fā)揮作用：第一，嚴(yán)格控制財政支出，特別是工資性支出和社會集團消費，通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、合理安排支出，把財政支出的增長勢頭控制��；第二，嚴(yán)格控制信用總量，合理調(diào)整信貸資金投向，嚴(yán)格控制固定資產(chǎn)貸款，嚴(yán)禁用流動資金搞固定資產(chǎn)投資；第三，在控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的同時，加大投資結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，重點是嚴(yán)控新形式項目、加大企業(yè)技改力度，投資資金用于保投產(chǎn)、保收尾、保國家重點等等。總的來看，財政政策與貨幣政策的搭配運用，成功地使經(jīng)濟過熱降溫，遏制了高通貨膨脹。

　�。ㄈ�）實施效果。

　　1.實現(xiàn)經(jīng)濟增長的“軟著陸”。經(jīng)過1993年后政府實施的“適度從緊”的財政政策，嚴(yán)重的通貨膨脹由1995年開始得到了抑制，該年的全國商品零售價格指數(shù)比上年回落了6.9個百分點，而同期的國內(nèi)生產(chǎn)總值仍維持了10.5％的較高增長速度；到“九五”時期的第一年，即1996年，經(jīng)過三年的治理整頓，我國基本實現(xiàn)了國民經(jīng)濟的“軟著陸”，是年全國商品零售價格指數(shù)回落至6.1％，但仍保持了9.6％的經(jīng)濟增長速度，經(jīng)濟環(huán)境得到明顯改善，經(jīng)濟增長質(zhì)量顯著提高，取得了既遏制通貨膨脹又保持國民經(jīng)濟持續(xù)增長的良好態(tài)勢，實現(xiàn)了在低通脹下國民經(jīng)濟高速增長的“雙贏”格局。

　　2.積累了治理經(jīng)濟過熱的豐富經(jīng)驗。運用財政政策進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控，是市場經(jīng)濟條件下財政職能的重要體現(xiàn)。從1993年開始的“適度從緊”的財政政策的運用，是根據(jù)改革與發(fā)展的需要而做出的相機抉擇。通過財政政策以及與貨幣政策的組合運用，治理了嚴(yán)重的通貨膨脹，避免了經(jīng)濟發(fā)展中的“急剎車”現(xiàn)象，成功地實現(xiàn)了經(jīng)濟增長中的“軟著陸”，國民經(jīng)濟保持了健康發(fā)展。這是運用經(jīng)濟手段進行宏觀調(diào)節(jié)的成功范例，改變了計劃經(jīng)濟時代常常運用行政手段控制國民經(jīng)濟的傳統(tǒng)做法，跳出了計劃經(jīng)濟下宏觀調(diào)控的框框，有效地解決了過去一直困擾我們的“一管就死”宏觀調(diào)控的難題，這在新中國成立以來還是頭一次，是我國宏觀調(diào)控史上的重要事件，為治理市場經(jīng)濟條件下通貨膨脹積累了寶貴的經(jīng)驗。

　　二、積極財政政策——拉動內(nèi)需

　�。ㄒ唬┖暧^經(jīng)濟背景

　　1.外部：亞洲金融危機的嚴(yán)重沖擊。1997年2月，泰國首先爆發(fā)了金融危機，并產(chǎn)生了連帶影響，迅速波及到馬來西亞、新加坡、印度尼西亞、菲律賓、香港等國家和地區(qū)，使歐洲、拉美和美國都受到不同程度的影響。這場金融危機，危害之大，超出了早先一般人的估計。中國的金融部門雖然在這場危機中沒有受到像其他國家那樣的嚴(yán)重影響，但作為全球經(jīng)濟一部分的中國經(jīng)濟，無法獨善其身。

　　一是出口需求銳減。我國近10來經(jīng)濟高速增長的一個重要原因是每年的外貿(mào)出口增長率都很高。但亞洲金融危機爆發(fā)后，許多亞洲國家和地區(qū)的貨幣大幅度貶值，對我國的產(chǎn)品出口造成很大的壓力，1998年后影響加深，出口增幅逐月遞減。1998年上半年的外貿(mào)出口額為869.8億美元，同比增長了7.6％，與1997年同期的26.2％和1997年全年的20.9％形成鮮明的對比。其中5月份出口下降了1.5％，為22個月以來的首次負(fù)增長。產(chǎn)品出口的減少，不但使出口需求下降，而且通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)的連鎖關(guān)系，引發(fā)其他產(chǎn)業(yè)的投資需求和消費需求的減少。

　　二是外商投資下滑。金融危機的爆發(fā)，使許多國家和地區(qū)的通貨緊縮趨勢加快，企業(yè)籌資能力下降，對外投資活動出現(xiàn)嚴(yán)重萎縮。我國進入20世紀(jì)90年代以后，外資大量涌入，成為經(jīng)濟發(fā)展的動力之一，1993年外商直接投資更達1114.36億美元。但由于金融危機，亞洲地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展前景不被看好，大量國際資本回流到歐美等其他地區(qū)，作為世界上吸引外資的大國，我國深受影響。從1997年起，對我國的外商直接投資開始明顯下降，1997年和1998年的外商直接投資額分別只達到510.04億美元和521.02億美元。由于亞洲地區(qū)是金融危機的重災(zāi)區(qū)，1997年亞洲國家對我國直接投資占我國實際吸收外資總量的比例由以往的80％以上降為75.6％，1998年繼續(xù)下降為68.7％。

　　2.內(nèi)部：宏觀經(jīng)濟由短缺經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)橛行�需求不足。直�?0世紀(jì)90年代中期，我國的經(jīng)濟從總體上講基本屬于短缺經(jīng)濟，供不應(yīng)求是這一時期宏觀經(jīng)濟的基本特征，因此宏觀經(jīng)濟調(diào)控的基本任務(wù)是壓縮社會總需求，增加社會總供給，防止出現(xiàn)通貨膨脹。但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟逐步發(fā)展，在國民經(jīng)濟成功實現(xiàn)“軟著陸”之后，與短缺經(jīng)濟相對的另一種宏觀經(jīng)濟形式——有效需求不足悄然出現(xiàn)在我國的國民經(jīng)濟中。

　　社會有效需求可以分為消費需求、投資需求和出口需求三大類。由亞洲金融危機導(dǎo)致的出口需求不足在上面已談到，這里不再贅言

　�。�1）消費需求增長緩慢。在改革開放的很長時間里，我國經(jīng)濟之所以能夠持續(xù)高速增長，一個很重要的原因是在城鄉(xiāng)個人收入快速增長的同時，消費需求的快速增長帶動了投資和生產(chǎn)的高速增長。但是，進入20世紀(jì)90年代中期后，由于企業(yè)效益不佳、國有企業(yè)減員增效速度加快和國內(nèi)外市場疲軟等一系列原因，城鄉(xiāng)居民的個人收入增長速度大幅度減緩。1997年只比1996年增長5.7％，增幅比1996年回落8.1個百分點，1998年的增幅也只維持了1997年的水平。

　　在收入增長顯著放慢的同時，居民個人支出，尤其是未來的預(yù)期支出，卻有增無減。進入20世紀(jì)90年代中期以來，迅速推進的醫(yī)療、住房、教育、社會保障等各項改革，使人們的預(yù)期未來支出增加，再加上失業(yè)率高、就業(yè)前景暗淡等因素，使人們不得不將收入的更大部分儲蓄起來，造成居民邊際儲蓄傾向上升，邊際消費傾向相應(yīng)下降。據(jù)統(tǒng)計，全國城鄉(xiāng)居民儲蓄存款（年底余額）1996年比1995年上升了29.87％，1997年又比1996年上升了20.14％，這減少了社會的消費需求。

　�。�2）投資需求增長乏力。由于市場供求關(guān)系的轉(zhuǎn)變，使得絕大多數(shù)生產(chǎn)資料和消費品價格持續(xù)下降，市場呈現(xiàn)出不景氣。受此影響，處于市場競爭中的企業(yè)，普遍看淡市場，缺乏投資信心，投資預(yù)期收益下降，投資欲望不強已相當(dāng)普遍。盡管金融機構(gòu)采取了降低存款利率、準(zhǔn)備金率，增加貨幣投放量等措施，但隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化和現(xiàn)代企業(yè)制度的逐漸建立，企業(yè)投資的“軟預(yù)算約束”狀況開始有所改善，在對市場前景預(yù)期不佳的情況下，即使金融機構(gòu)適度松動銀根，企業(yè)一般也不愿貿(mào)然投資擴大生產(chǎn)。另一方面，隨著國有商業(yè)銀行經(jīng)營機制改革的深化和貸款責(zé)任制的建立，銀行貸款的安全意識、盈利意識普遍增強，在投資預(yù)期效益不佳的情況下，銀行不會輕易給企業(yè)提供貸款用于投資。鑒于上述因素，作為我國經(jīng)濟增長主要動力之一的固定資產(chǎn)投資，1997年增長幅度下滑至8.8％，比1996年下降了6個百分點。由于我國固定資產(chǎn)投資的增長同經(jīng)濟增長密切相關(guān)，因此固定資產(chǎn)投資增長的下滑，必然導(dǎo)致經(jīng)濟增長速度放緩。

　　3.貨幣政策效果不明顯。在我國的經(jīng)濟改革中，由于受貨幣學(xué)派的影響，一段時間以來，存在著重貨幣政策，輕財政政策的現(xiàn)象。1996年我國成功實現(xiàn)了國民經(jīng)濟的“軟著陸”后，受經(jīng)濟運行的慣性作用，宏觀經(jīng)濟開始出現(xiàn)有效需求不足的問題。中央意識到了這個問題，便開始著手將適度從緊的貨幣政策向穩(wěn)健的方向做靈活的調(diào)整，貨幣政策成了決策層擴大社會需求的首選宏觀調(diào)控工具，隨之采取了一系列放松銀根、刺激需求的貨幣政策。在中央出臺積極財政政策之前，中央銀行自1996年、1997年連續(xù)3次降低利率后，1998年3月25日和7月1日又連續(xù)兩次降低利率（實施積極財政政策之后，央行在1998年12月和1999年6月又連續(xù)兩次降低利率）。降幅之大，頻率之密集，在我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控史上少有。

　　在降低利率的同時，中央銀行還連續(xù)降低存款準(zhǔn)備金率和存款準(zhǔn)備金利率。1998年3月，中央銀行將金融機構(gòu)法定存款準(zhǔn)備金賬戶和備付金存款賬戶兩個賬戶合并為準(zhǔn)備金存款賬戶，法定存款準(zhǔn)備金率由原來的13％下調(diào)到8％。同時中央銀行對金融機構(gòu)的存款準(zhǔn)備金利率由平均年利率7.35％下調(diào)到5.22％，對金融機構(gòu)貸款年利率，由9.19％下調(diào)到7.43％。同年7月，中央銀行再次下調(diào)金融機構(gòu)準(zhǔn)備金存款利率和對金融機構(gòu)的貸款利率。隨著利率的下調(diào)，銀行同業(yè)拆借利率也持續(xù)下降。銀行同業(yè)拆借利率是由市場供求決定的，在很大程度上可以視為市場利率。從1996年到1998年7月，同業(yè)拆借利率從近13％的水平持續(xù)下降到5％左右。

　　一系列較為寬松的貨幣政策的出臺，決策部門的基本目的是增加信貸和貨幣供應(yīng)，擴大社會需求，促進經(jīng)濟增長。但從實際效果看，由于金融改革與企業(yè)改革的非協(xié)調(diào)性，銀行惜貸與企業(yè)惜借現(xiàn)象并存，再加上貨幣政策在決策時效方面發(fā)揮作用的時間較長，因此希望以貨幣政策來拉動需求，進而促進經(jīng)濟增長的目的并未完全實現(xiàn)。1998年上半年貸款和各層次的貨幣供應(yīng)量增長幅度，與1997年同期相比，不但沒有提高，反而趨于下降。

　　4.中央及時提出積極的財政政策。一方面是我國經(jīng)濟“軟著陸”后開始出現(xiàn)了國內(nèi)需求不旺的情況，另一方面是亞洲金融危機的突然爆發(fā)造成出口的急劇下滑，這兩方面的因素疊加在一起，對宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生了放大效應(yīng)，進一步使經(jīng)濟增長速度放慢。作為經(jīng)濟“冷與熱”晴雨表的物價水平，在國內(nèi)外需求不足的影響下，自1997年10月起，我國的商品零售價格總水平開始出現(xiàn)絕對下降，到1998年7月，持續(xù)下降達9個月之久；居民消費價格指數(shù)從1998年3月開始出現(xiàn)下降；工業(yè)品價格指數(shù)自1996年6月以來持續(xù)下降，到1998年7月，已長達25個月。種種跡象表明，我國形成了通貨緊縮的局面。

　　我國是一個有著13億人口的發(fā)展中大國，正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的非常時期，如果不能保持一定的經(jīng)濟增長，必然引發(fā)失業(yè)增加、金融風(fēng)險加大、財政收入減少等一系列的經(jīng)濟問題，甚至還可能帶來社會動蕩。因此，在亞洲金融危機后出口對經(jīng)濟增長貢獻有限的情況下，適時對經(jīng)濟實施反周期調(diào)節(jié)，通過拉動內(nèi)需來促進經(jīng)濟增長，成為了決策層的必然選擇。一般來說，在經(jīng)濟處于收縮時期，財政政策則能較快地直接擴大社會需求，對經(jīng)濟增長的拉動作用比較明顯，而此時貨幣政策的作用則顯得緩慢一些。為此，中央決定采取以財政政策為主、貨幣政策配合的新的宏觀調(diào)控手段。

　　1998年6月16日，《人民日報》發(fā)表《財政宏觀調(diào)控與啟動經(jīng)濟增長》的署名文章，提出轉(zhuǎn)變適度從緊的財政政策，轉(zhuǎn)向擴大財政舉債規(guī)模和財政支出，增長投資，刺激消費，擴大出口，以此促進國民經(jīng)濟增長。

　　1998年7月，我國政府轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展計劃委員會《關(guān)于今年上半年經(jīng)濟運行情況和下半年工作建議》，正式?jīng)Q定實施旨在擴大需求的積極的財政政策。

　　1998年8月，全國人大常委會第四次會議審議通過了財政部的中央預(yù)算調(diào)整方案，決定增發(fā)1000億元國債，同時配套增加1000億元銀行貸款，全部用于基礎(chǔ)設(shè)施專項建設(shè)資金。由此，中國正式啟動了積極的財政政策。

　�。ǘ�）積極財政政策的主要內(nèi)容。

　　所謂積極的財政政策，是指在經(jīng)濟處于通貨緊縮、經(jīng)濟增長乏力的形勢下，以增發(fā)國債為政策突破口，通過增加財政支出，實現(xiàn)增加投資、促進消費、擴大出口，進而刺激經(jīng)濟增長，它不同于一般意義上的擴張性財政政策，是宏觀調(diào)控領(lǐng)域的一種主動出擊。

　　1.1998年：啟動。

　　（1）增發(fā)國債，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1998年，全國人民代表大會第四次常務(wù)委員會通過的財政預(yù)算調(diào)整方案的主要內(nèi)容是增發(fā)1000億元長期國債，國家財政向中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行和中國建設(shè)銀行這四大國有商業(yè)銀行發(fā)行1000億元國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1998年中央財政赤字，由年初預(yù)算的460億元擴大到960億元。

　　對于增發(fā)的國債，全部用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金主要投向以下幾個方面：

　　農(nóng)林水利建設(shè)。重點安排水利建設(shè)投資，加上1998年年初計劃投入，全年水利建設(shè)投資達到358億元。主要工程項目包括：大江大河防洪水利工程，重點是加快長江、黃河等七大江河的堤防加固和骨干樞紐工程建設(shè)；重點海堤加固工程；長江、黃河中上游水土保持工程；林業(yè)和生態(tài)項目，主要是國家重點生態(tài)環(huán)境項目建設(shè)，以及國有天然林保護工程和十大防護林體系建設(shè)。

　　交通通信建設(shè)。通過增加投入，加快鐵路、公路、機場、航道的建設(shè)，進一步完善全國綜合運輸體系。

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要支持城市供排水、供熱和污水、垃圾處理，城市道路等方面的項目。

　　城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造。這是國家第一次大規(guī)模進行城鄉(xiāng)電網(wǎng)的建設(shè)與改造。農(nóng)村電網(wǎng)改造，將與農(nóng)網(wǎng)管理體制的改革同步進行，最終做到同網(wǎng)同價，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。城市電網(wǎng)改造，主要是擴容。

　　國家直屬儲備糧庫建設(shè)。新增國債投資，計劃建成250億公斤倉容的糧庫。

　�。�2）防范金融風(fēng)險，充實國有獨資銀行資本。1999年上半年，國家財政向國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行2700億元特別國債（期限為30年），充足銀行資本金，從而使我國國有商業(yè)銀行的資本充足率大為提高，達到“巴塞爾協(xié)議”和商業(yè)銀行法規(guī)定的8％的要求，以防范金融風(fēng)險。

　�。�3）調(diào)整稅收政策。通過調(diào)整稅收政策，以支持出口、吸引外資以及減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　為支持外貿(mào)出口，分批提高了紡織原料及制品、紡織機械、煤炭、水泥、鋼材、船舶和部分機電、輕工產(chǎn)品的出口退稅率，加大了“免、抵、退”稅收管理辦法的執(zhí)行力度，對一般貿(mào)易出口收匯實行貼息的辦法，中央外貿(mào)發(fā)展基金有償使用項目專項資金也已正式開始使用。

　　調(diào)整了進口設(shè)備稅收政策，降低了關(guān)稅稅率，對國家鼓勵發(fā)展的外商投資項目和國內(nèi)投資項目，實行了在規(guī)定的范圍內(nèi)免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅，以鼓勵引進國外先進技術(shù)設(shè)備，擴大利用外資。

　　清理整頓收費，減輕企業(yè)社會負(fù)擔(dān)。針對社會存在的一些亂收費現(xiàn)象，1998年財政部與有關(guān)部門一起，清理了涉及企業(yè)的政府性基金和收費，分三批取消了不合法、不合理的收費和基金727項，減輕企業(yè)和社會負(fù)擔(dān)370多億元。同時，對仍需保留的收費，也進一步加強了管理。

　�。�4）增加社會保障、救災(zāi)和科教等的重點領(lǐng)域支出。

　　進一步加大了財政對科教的投入力度。中央財政本級支出中教育經(jīng)費所占比例從1998年起連續(xù)五年每年都比上年提高1個百分點，重點用于高�！巴沧訕恰备脑旌椭С指咝ｓw制改革；支持教育系統(tǒng)實施的“211工程”和“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”；確保國家重點科研項目的資金需要；支持中國科學(xué)院開展的“知識創(chuàng)新工程”試點工作等。

　　支持國有企業(yè)改革。為了切實保障國有企業(yè)下崗職工基本生活，實施好再就業(yè)工程，1998年，中央財政通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，安排144億元補助資金和借款，專項用于國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工程。地方各級財政部門增加了財政支出，支持下崗職工再就業(yè)。

　　支持基本養(yǎng)老保險制度改革。針對目前我國養(yǎng)老保險制度中存在的問題，決定加快省級統(tǒng)籌步伐，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，改進基金收繳辦法，以提高調(diào)劑能力。為了緩解地方的財政壓力，中央財政增加轉(zhuǎn)移支付20億元，支持了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的改革。

　　增加抗洪救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建經(jīng)費。1998年，僅中央財政撥付的救災(zāi)和救濟經(jīng)費就達83.7億元，保證了災(zāi)民的基本生活控制了災(zāi)后疫情的發(fā)生，促進了災(zāi)后恢復(fù)重建工作的順利開展。

　　2.1999年：進一步加大力度

　�。�1）繼續(xù)增發(fā)國債，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　1999年初，我國政府發(fā)行了500億元長期國債，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。并且加強了國債資金的管理工作。1999年年中，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要，又增發(fā)了600億元長期國債專項用于固定資產(chǎn)投資，包括技術(shù)改造項目貸款的貼息、支持傳統(tǒng)工業(yè)的技術(shù)改造和設(shè)備更新，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

　�。�2）進一步調(diào)整稅收政策

　　提高出口退稅率。1999年，我國兩次提高出口退稅率，把出口商品的退稅率檔次由原來的17％、13％、11％、9％、5％五檔簡并為17％、15％、13％、5％四檔，綜合退稅率達到15.51％。

　　調(diào)整部分稅種的稅率。降低了木材、紡織品等部分商品進口關(guān)稅稅率，免征了高等院校轉(zhuǎn)讓收入的營業(yè)稅，降低了部分商品的消費稅稅率，調(diào)低了B股證券交易印花稅稅率。

　　鼓勵外商投資。從7月2日起，對從事能源、交通、港口建設(shè)項目的外商投資企業(yè)按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。

　　鼓勵固定資產(chǎn)投資。從7月1日起，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅按照現(xiàn)行稅率減半征收，對于符合國家產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)改造項目的國產(chǎn)設(shè)備投資，可以按照40％的比例抵免企業(yè)所得稅。

　　對技術(shù)創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)品實行稅收優(yōu)惠政策。

　　搞活房地產(chǎn)市場。從8月1日起，對涉及房地產(chǎn)的營業(yè)稅、契稅、土地增值稅給予一定的減免。

　　鼓勵消費，調(diào)節(jié)個人收入差距。從11月1日起，對儲蓄存款利息恢復(fù)征收個人所得稅。

　�。�3）調(diào)整收入分配政策

　　提高國有企業(yè)下崗職工等低收入人員基本生活保障水平。在當(dāng)時下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，從1999年7月1日起，補助水平提高30％。

　　增加機關(guān)事業(yè)單位職工工資。機關(guān)在職職工月人均基本工資提高30％。同時提高機關(guān)事業(yè)單位離退休人員的離退休費。

　　提高企業(yè)離退休人員待遇。此次調(diào)整收入分配政策，當(dāng)年財政支出增加540多億元，受益面達8400萬人以上。

　　3.2000年：繼續(xù)保持力度

　　（1）發(fā)行長期國債專項用于西部大開發(fā)和未完工項目。2000年，財政預(yù)算安排發(fā)行1000億元長期建設(shè)國債，主要用于增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，支持國有企業(yè)技術(shù)改造，加大西部開發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，發(fā)展科技教育。下半年，為了鞏固和發(fā)展經(jīng)濟運行出現(xiàn)的良好勢頭，中央財政又增發(fā)了500億元長期建設(shè)國債，國債投資重點向中西部地區(qū)傾斜。

　�。�2）增加對西部地區(qū)的財政補助。中央財政進一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，增加對西部地區(qū)行政事業(yè)單位人員工資和建立“三條保障線”的資金補助。2000年，這兩項補助金額達637億元。

　�。�3）停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。在1999年減半征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的基礎(chǔ)上，從2000年起，決定暫時停止征收。

　�。�4）繼續(xù)推進稅費改革，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。先后公布取消了238項涉及交通和車輛收費項目，平均每年減輕社會負(fù)擔(dān)約145億元。并將51項收費、基金項目納入預(yù)算管理，資金規(guī)模約為220億元。

　�。�5）實行“債轉(zhuǎn)股”。對部分產(chǎn)品有市場、發(fā)展有前景，但負(fù)債過重而陷入困境的大中型重點企業(yè)，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的同時，通過金融資產(chǎn)管理公司，將銀行的債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，降低企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率，增強企業(yè)活力。

　�。�6）加快社會保障體系建設(shè)步伐。研究和制訂《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，推進城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度、醫(yī)療衛(wèi)生體制和藥品流通體制改革，改進社會保險費征繳辦法，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對下崗職工和城市貧困人群的保障力度。2000年，中央財政用于基本養(yǎng)老金補助和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障補助分別比1999年增長98.1％和50.1％，提高城市低收入人群的保障標(biāo)準(zhǔn)，2000年，全國城市居民最低生活保障支出較上年增長了50％。

　　4.2001年：保持穩(wěn)定性

　�。�1）增發(fā)國債。增發(fā)1000億元建設(shè)國債，用于彌補前期基礎(chǔ)設(shè)施在建項目后續(xù)資金不足，一般不開工新項目。

　�。�2）發(fā)行特種國債。發(fā)行500億元特種國債，以支持西部開發(fā)，主要用于西氣東輸、西電東送、青藏鐵路、南水北調(diào)、生態(tài)建設(shè)等一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　�。�3）繼續(xù)調(diào)整收入政策。繼續(xù)調(diào)整收入分配政策，提高機關(guān)事業(yè)單位職工工資和離退休人員的養(yǎng)老金。

　　5.2002年：保持連貫性

　　（1）繼續(xù)發(fā)行國債，保持積極財政政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。國債資金主要用于續(xù)建和收尾項目，調(diào)整和優(yōu)化國債資金使用方向和結(jié)構(gòu)，重點向改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、中西部地區(qū)等方面傾斜。

　　（2）降低部分稅種的稅率。比如：履行加入世界貿(mào)易組織承諾，關(guān)稅總水平由15.3％下調(diào)到12％；證券交易印花稅稅率，由4‰（A股）和3‰（B股）統(tǒng)一降為2‰；金融保險營業(yè)稅稅率，由7％下調(diào)為6％。

　　（3）加大社會保障力度。在繼續(xù)做好“兩個確�！焙汀暗捅！惫ぷ鞯幕�礎(chǔ)上，從2002年7月1日起，再次提高企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金水平，并重點照顧退休早、基本養(yǎng)老金偏低的老工人、軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部、原工商業(yè)者；再次提高了在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人優(yōu)撫待遇和新中國成立初期參加革命的老干部退休待遇水平；為支持87戶國有企業(yè)依法實施關(guān)閉破產(chǎn)，保障這些破產(chǎn)企業(yè)涉及的38萬職工的生產(chǎn)和生活需要，及時安排了補助資金。2002年中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比上年增長38.6％。

　�。�4）支持農(nóng)村稅費改革。將農(nóng)村稅費改革試點范圍擴大到20個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），試點地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均減輕30％。2002年，中央財政為此給試點地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付補助資金達到245億元，保證了試點地區(qū)基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，支持了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，對穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，理順農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系，也發(fā)揮了十分重要的作用。

　�。�5）增加科技教育投入，推動科教興國戰(zhàn)略的實施。2002年中央財政安排資金72億元，重點支持了國家重點基礎(chǔ)研究、知識創(chuàng)新工程和國家“863”計劃。繼續(xù)執(zhí)行中央本級財政支出中教育經(jīng)費所占比例每年增加1個百分點的政策，地方財政也相應(yīng)增加了教育投入，2002年全國財政教育事業(yè)費達到2640億元，比上年增長19.6％，實施了國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程，進行了中小學(xué)危房改造，促進了高等教育和職業(yè)教育的發(fā)展。

　�。ㄈ�）實施效果

　　1998年以來我國實施的積極財政政策，使國民經(jīng)濟在面臨通貨緊縮的形勢下保持了平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢，給我國乃至亞洲經(jīng)濟都帶來了積極的影響，而且，通過這一政策的實施，進一步豐富了我國宏觀調(diào)控的經(jīng)驗。

　　1.拉動了經(jīng)濟增長。從1998年開始，我國連續(xù)實施積極的財政政策以擴大內(nèi)需，使得我國在世界經(jīng)濟增長乏力的情況下，呈現(xiàn)一枝獨秀的局面。

　�。�1）成功啟動“三大需求從投資需求看，1998年至2002年，全社會固定資產(chǎn)增長速度分別達到了13.9％、5.1％、10.3％、13.0％和16.1％，5年來平均達到了11.68％。在我國經(jīng)濟體制尚未完全實現(xiàn)轉(zhuǎn)軌，經(jīng)濟增長模式還沒有根本轉(zhuǎn)變的前提下，以政府投資作為推動固定資產(chǎn)投資增長的主導(dǎo)力量，對于恢復(fù)與保持適度的經(jīng)濟增長至關(guān)重要。

　　從消費需求看，為了啟動消費，政府實施了增加轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整抑制消費需求的稅收政策、財政貼息和消費信貸相結(jié)合、改善居民消費預(yù)期和消費環(huán)境等一系列政策措施。2000年起，居民消費開始回升。從1998年至2002年，全社會消費品零售總額分別達到了29152.5億元、31134.7億元、34152.6億元、37595.2億元和40910.5億元。居民消費價格指數(shù)在經(jīng)歷了1998年與1999年兩年的負(fù)增長后，在2000年和2001年實現(xiàn)了小幅增長。消費需求增長的恢復(fù)，使通貨緊縮的趨勢得到了遏制，也拉動了投資需求的增長。

　　從出口需求看，改革開放后，我國越來越融入世界經(jīng)濟中，對外貿(mào)易已成為促進我國經(jīng)濟增長的主要動力。1998年，受亞洲金融危機的影響，與1997年相比，我國進出口總額出現(xiàn)了負(fù)增長，嚴(yán)重影響了對經(jīng)濟增長的貢獻。啟動積極財政政策后，我國在保持人民幣匯率穩(wěn)定的前提下，通過調(diào)整出口退稅率和實施多元化戰(zhàn)略，促進了出口的增長，并于1999年7月扭轉(zhuǎn)了外貿(mào)出口下降的勢頭。到2002年，實現(xiàn)出口總額26945.3億元人民幣，是1998年15231.6億元人民幣的1.77倍，由出口需求的增長帶動了投資需求與消費需求的增長。

　　（2）實現(xiàn)國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長。由于積極財政政策的實施，據(jù)統(tǒng)計，到2002年為止，我國共發(fā)行長期建設(shè)國債6600億元，帶動投資3.2萬億元，拉動經(jīng)濟增長每年1.5——2個百分點。到2002年，我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值首次突破10萬億元大關(guān)，實現(xiàn)102397.9億元，比2001年增長了8％，躍居世界第六位。在經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的同時，經(jīng)濟增長的質(zhì)量得到明顯改善。工業(yè)產(chǎn)品附加值、銷售率、利潤率等指標(biāo)均有不同程度的提高，經(jīng)濟增長步入了質(zhì)量型適度增長區(qū)間。這一經(jīng)濟成就，是在我國經(jīng)濟經(jīng)受了亞洲金融危機的沖擊，在世界經(jīng)濟增長趨緩的背景下取得的，積極財政政策功不可沒。

　　2.促進了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整

　�。�1）建成一大批重大基礎(chǔ)設(shè)施項目。在國債資金的支持下，從1998年以來，我國加大了基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，集中力量辦成一些多年想辦而未辦成的大事。國家共安排了1100多個項目，投資總規(guī)模達8500億元，其中國債資金達1500億元。例如，加高加固長江干堤3576公里，抗洪能力顯著提高；在長江沿岸實施了平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工程，除險加固大中型病險水庫680個，保障了人民群眾生命財產(chǎn)安全；鐵路建設(shè)項目有43個，投資總規(guī)模達1700多億元，其中國債資金337億元，建設(shè)鐵路新線5500公里，新增公路7.6萬公里；改建和新建機場35個，交通運輸對發(fā)展的瓶頸制約基本消除。大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力地緩解了我國長期以來基礎(chǔ)設(shè)施薄弱對經(jīng)濟發(fā)展的制約，為國民經(jīng)濟中長期發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

　�。�2）促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，我國利用國債資金的直接投入和調(diào)整相關(guān)稅收政策等措施，支持高科技項目、企業(yè)技術(shù)改造項目的建設(shè)，使我國企業(yè)的整體技術(shù)水平大幅提高，國際競爭力增強。1999年以來，國家用國債資金加大了企業(yè)技術(shù)改造的力度。到2002年，在冶金、紡織、石化、有色、機械、信息、造紙、煤炭等行業(yè)，實施國家重點技改工程2175項，總投資規(guī)模4353億元，其中國債資金355.4億元。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，標(biāo)志著我國從粗放型經(jīng)濟增長模式向集約型經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)化，為經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展提供了源源不竭的內(nèi)在動力。

　�。�3）鞏固了農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)地位。1998年以來，國家安排國債投資71億多元，著力建設(shè)了一批關(guān)系到調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的基礎(chǔ)性工程。其中，農(nóng)作物種子工程、畜禽水產(chǎn)良種工程的實施，使農(nóng)作物的良種覆蓋率從90％提高到95％，水產(chǎn)良種覆蓋率從35％提高到50％。植物保護工程和動物保護工程提高了我國對動植物重大病蟲害預(yù)警監(jiān)測能力和快速防治、控制、撲滅能力。漁政漁港工程提高了我國魚類資源的保護能力，改善了漁民的生產(chǎn)和生活條件。

　　（4）推動了區(qū)域生產(chǎn)力布局的合理調(diào)整。中西部地區(qū)由于受到經(jīng)濟集約化程度低、缺乏技術(shù)和運輸成本高等因素的制約，經(jīng)濟發(fā)展相對落后。為了實現(xiàn)國民經(jīng)濟的均衡發(fā)展，1999年我國政府開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。在積極財政政策的推動下，國家有重點地對嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟均衡發(fā)展的中西部地區(qū)加大了投資力度，開工建設(shè)青藏鐵路、西電東送等跨世紀(jì)工程，提升這些地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，以實現(xiàn)國民經(jīng)濟的均衡發(fā)展。2002年，中部地區(qū)投資7580億元，增長20％，提高了3.7個百分點；西部地區(qū)投資5672億元，增長20.6％，提高了1.3個百分點。中西部地區(qū)的發(fā)展，使全國經(jīng)濟社會發(fā)展的整體格局發(fā)生了可喜的變化。

　　3.使人民群眾的生活質(zhì)量得到改善。積極財政政策在促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的同時，也給廣大人民群眾帶來了眾多的實惠，使人民群眾的生活質(zhì)量穩(wěn)步提高。

　�。�1）增加了城鄉(xiāng)居民的收入

　　在城鎮(zhèn)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，居民收入水平有了較大提高。全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7703元，考慮物價下降因素，比上年實際增長13.4％。5年來，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入，平均每年實際增長8.6％。在八大類消費支出中，醫(yī)療保健、交通和通訊、衣著、娛樂教育文化服務(wù)、食品、雜項商品和服務(wù)、家庭設(shè)備用品及服務(wù)等均呈上升趨勢。城鎮(zhèn)居民生活繼續(xù)得到改善。

　　在農(nóng)村，隨著稅費改革試點擴大等一系列減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)措施的出臺，農(nóng)民收入也有了相當(dāng)?shù)脑黾�。根�?jù)國家統(tǒng)計局對全國31個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）6.8萬個農(nóng)戶的抽樣調(diào)查，2002年農(nóng)民人均純收入為2476元，同比增加109元，扣除價格因素，實際增長4.8％。5年來，農(nóng)村居民家庭人均純收入平均每年實際增長3.8％。醫(yī)療保健、交通運輸、文教娛樂等方面的消費水平的提高要快于食品、衣著、居住環(huán)境，農(nóng)村貧困人口正在減少。

　�。�2）改善了生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境

　　在生活環(huán)境方面，1998年以來，國家利用國債資金對全國95％的地級以上城市和中西部地區(qū)部分縣城的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行了建設(shè)和改造，共安排了998個項目，投資總規(guī)模達3705億元，其中國債資金約占1／4左右。這些項目全部建成后，一批城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，城鎮(zhèn)居民的居住環(huán)境變得更加方便，生活質(zhì)量改善顯著。此外，國家利用國債資金分兩批進行了大規(guī)模的農(nóng)網(wǎng)建設(shè)和改造，投資總規(guī)模近3000億元，其中國債資金占20％，基本覆蓋了全國所有的縣。這項工程的建設(shè)，使2500萬過去用不上電的農(nóng)民用上了電，為促進這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

　　在生態(tài)環(huán)境方面，為了扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，1998年以來，國家利用國債投資308億元，安排了一批生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程。這些工程主要包括：天然林資源保護工程、退耕還林工程、京津風(fēng)沙源治理工程、重點防護林建設(shè)工程、林木種苗基地建設(shè)工程、森林病蟲害防治體系建設(shè)工程、森林防火體系建設(shè)工程、草原建設(shè)工程、野生動植物保護和自然保護區(qū)建設(shè)工程、重點地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)綜合治理工程、北京市環(huán)境污染治理工程和“三河三湖”水污染治理工程，生態(tài)環(huán)境改善步伐加快。

　　4.推動了科教興國戰(zhàn)略。國家利用國債資金安排教學(xué)、實驗和學(xué)生生活設(shè)施建設(shè)和改造項目達9300多個，總投資達428億多元，其中，國債資金148.2億元。這些項目主要是：高校擴招設(shè)施建設(shè)項目、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程、高中擴招項目、高校筒子樓改造工程。此外，國家繼續(xù)執(zhí)行中央本級財政支出中教育經(jīng)費所占比例每年增加1個百分點的政策，地方財政也相應(yīng)增加了教育投入，2002年全國財政教育事業(yè)費達到2640億元，比2001年增長19.6％；重點支持了國家重點基礎(chǔ)研究、知識創(chuàng)新工程和國家“863”計劃。這都將對提高我國人口和勞動力素質(zhì)、提升我國科技整體水平產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

　　5.支持了社會保障體系的建設(shè)。按照低起點、廣覆蓋、社會化的原則，國家財政通過直接投入和增加財政轉(zhuǎn)移支付等方式，提高國有企業(yè)下崗職工基本生活費和離退休人員基本養(yǎng)老金，建立起了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)居民職工基本養(yǎng)老制度，健全失業(yè)保險制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。2002年，中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比2001年增長38.6％。此外，還積極參與并支持了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革，以及遼寧等地完善城鎮(zhèn)社會保障體系的改革試點工作。據(jù)統(tǒng)計，2002年底，全國企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金和進入再就業(yè)服務(wù)中心的國有企業(yè)下崗職工基本生活費，基本做到了按時足額發(fā)放；城市居民最低生活保障對象，由1998年底的184萬人，增加到2002年底的2060萬人，維護了社會穩(wěn)定。

　　6.豐富了宏觀調(diào)控經(jīng)驗。

　�。�1）充分體現(xiàn)了相機抉擇。由于眾所周知的原因，市場經(jīng)濟不可避免地存在著市場失靈的問題。此時，經(jīng)濟無法依靠市場機制自身的力量來實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。這就需要政府根據(jù)經(jīng)濟形勢的發(fā)展，有意識地采取適當(dāng)?shù)呢斦�政策，主動對�?jīng)濟運行進行有目的的干預(yù)，實行宏觀調(diào)控，這反映了財政政策具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟波動的作用。1997年亞洲金融危機的爆發(fā)，對我國經(jīng)濟運行產(chǎn)生了極大的消極作用，面對嚴(yán)峻形勢，決策層審時度勢，主動應(yīng)對，將“適度從緊”的財政政策適時轉(zhuǎn)型為積極的財政政策。從這個意義上講，“積極”二字亦可以理解為“主動出擊”的意思，要比“擴張”更全面、更豐富。

　　相機抉擇的財政政策可以分為汲水政策和補償政策。前者是指在經(jīng)濟蕭條時依靠一定數(shù)額的公共投資使經(jīng)濟自動恢復(fù)活力的財政政策，它以擴大公共投資作為啟動民間投資的手段，因此公共投資成了汲水政策的載體。補償政策是指政府綜合運用財政收支政策，有意識地對經(jīng)濟狀態(tài)實施反方向宏觀調(diào)控的財政政策，以實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的目的。從積極財政政策的政策手段來看，這次宏觀調(diào)控是以汲水政策為主，以補償政策為輔。積極財政政策的主要利器是發(fā)行國債，通過國債籌集的資金擴大公共投資，并帶動相應(yīng)的配套資金，同時，又通過財政收支政策的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)，如調(diào)整某些稅收優(yōu)惠、加大社會保障的轉(zhuǎn)移支付力度、提高行政事業(yè)單位工作人員收入等，刺激社會需求。因此，可以這樣講，積極財政政策是汲水政策與補償政策的結(jié)合運用，它是相機抉擇財政政策的充分體現(xiàn)。

　�。�2）以國債為“發(fā)力點”。1998年以來，積極財政政策的一個最大特點是5年來連年持續(xù)發(fā)行國債。據(jù)統(tǒng)計，從1998年到2002年，我國共發(fā)行國債6600億元。在世界經(jīng)濟不景氣的大環(huán)境下，在我國還處在需求不足、經(jīng)濟偏冷的形勢下，國債對經(jīng)濟的拉動作用不容忽視。在這6600億元國債資金的支持下，累計創(chuàng)造就業(yè)崗位750萬個，每年拉動經(jīng)濟增長1.5——2個百分點。

　　國債具有彌補財政赤字、籌集建設(shè)資金和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用。過去，我們一般認(rèn)為發(fā)行國債有助于控制社會總需求，當(dāng)經(jīng)濟面臨或處于通貨膨脹的形勢時，政府通常以發(fā)行國債的形式，將社會上的一部分社會購買力轉(zhuǎn)移給政府，使整個社會的購買力得以壓縮。但是，1998年以來積極財政政策的實踐表明，發(fā)行國債，并以此擴大財政支出，只要支出得當(dāng)，用途明確，就還具有啟動社會需求、拉動經(jīng)濟增長的作用，而不是相反。雖然這是在特定時期的特定舉動，但無疑是對以往國債理論的深化和豐富，積累了宏觀調(diào)控的寶貴經(jīng)驗。

　�。�3）擴大財政支出“唱主角”。根據(jù)財政政策在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟總量方面的不同作用，又可以把財政政策分為擴張性政策、緊縮性政策和中性政策。按照一般的理解，當(dāng)國民經(jīng)濟存在需求不足時，通過實施擴張性財政政策，以減稅和擴大支出為載體，有助于刺激社會需求，恢復(fù)經(jīng)濟活力。如果我們把減稅和擴大支出作為衡量一種財政政策是否是擴張的、緊縮的還是中性的，那么就很難將積極財政政策斷定為一種完整的擴張性政策，或至多是一種準(zhǔn)擴張性政策，但達到了擴大社會需求的目的。

　　在積極財政政策實施過程中，存在一個爭論頗多的現(xiàn)象，即在國內(nèi)生產(chǎn)總值以一位數(shù)增長的同時，而財政收入?yún)s以兩位數(shù)的速度增長，這似乎是降低了積極財政政策的擴大社會需求的作用。不過，假如將財政收入與財政支出的增長幅度對比，就可以看出，從1998年到2002年，除了2001年外，在其余年份中，財政支出的增長速度都高于了財政收入的增長速度，財政赤字年年上升，積極財政政策的擴張性凈效應(yīng)不言而喻。值得指出的是，積極財政政策采取擴大支出這種單向的宏觀調(diào)控措施，來源于決策層對我國經(jīng)濟現(xiàn)實的準(zhǔn)確判斷。需求不足，固然是需求方面的因素，但也存在供給質(zhì)量不高的問題；另一方面，我國目前的稅制是以流轉(zhuǎn)稅為主體，減稅必然過多地由流轉(zhuǎn)稅承擔(dān)。流轉(zhuǎn)稅的減稅雖有增加需求的作用，但它對供給的刺激作用更大。在供給質(zhì)量不高的條件下，減稅則很有可能起到有效需求不能隨之?dāng)U大的作用。因此，正是基于對我國經(jīng)濟現(xiàn)實的合理判斷，決策層才采取了以擴大財政支出“唱主角”的積極財政政策，當(dāng)然在財政收入政策上也做了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，比如不失時機地實施了結(jié)構(gòu)性的稅收優(yōu)惠調(diào)整。

　�。�4）需求管理與供給管理相結(jié)合。正如上面提到的，我國經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的需求不足現(xiàn)象，是需求和供給兩方面的原因造成的。從總量上看，經(jīng)過十多年的改革開放，我國已從短缺經(jīng)濟過渡到供大于求的局面；但從結(jié)構(gòu)上看，又存在供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理的現(xiàn)象，造成結(jié)構(gòu)性積壓嚴(yán)重，導(dǎo)致供給質(zhì)量不高，這反過來又影響到有效需求。因此，積極財政政策，既不能單獨采取凱恩斯的短期刺激經(jīng)濟增長的需求管理政策，也不能采取供給學(xué)派大規(guī)模減稅的供給管理政策，而是將需求管理與供給管理結(jié)合運用，實現(xiàn)促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長的初衷。

　　因此，在發(fā)揮國債“四兩撥千斤”的作用，刺激投資需求進而帶動社會需求的同時，也注意到了供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整，比較好地發(fā)揮了財政政策對需求和供給雙向調(diào)節(jié)的功能：加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)民生活，縮小城鄉(xiāng)差距；加大環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的力度，注重可持續(xù)發(fā)展；實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進地區(qū)生產(chǎn)力的調(diào)整和優(yōu)化，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的均衡發(fā)展。這些積極財政政策的主要內(nèi)容，不僅標(biāo)志著我國經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，也預(yù)示著我國開始進入既注重經(jīng)濟增長也注重經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的新時期。

　�。�5）初步積累了應(yīng)對外部沖擊的經(jīng)驗。積極財政政策出臺的大背景是國內(nèi)出現(xiàn)了需求不足、亞洲爆發(fā)了金融危機，而后者又加劇了國內(nèi)的需求不足。亞洲金融危機可以視作是一種外部沖擊，也就是外部因素對一國經(jīng)濟體系的影響。自從20世紀(jì)90年代以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，隨著我國對外經(jīng)濟交流的日益頻繁，我國已越來越融入世界經(jīng)濟中。雖然亞洲金融危機爆發(fā)后，由于我國金融體系相對封閉，沒有受到太大的負(fù)面影響，但由于我國的貿(mào)易伙伴和貿(mào)易競爭對手都深受金融危機之害，致使我國對外出口嚴(yán)重受挫，導(dǎo)致出口需求不足，這反過來又增加了國內(nèi)需求的困境。因此，從這個意義上講，積極財政政策的調(diào)控對象是國內(nèi)與國外兩種需求。

　　一方面，調(diào)整稅收政策以促進外貿(mào)出口和外商投資，作為積極財政政策中應(yīng)對亞洲金融危機沖擊的直接舉措；另一方面，我國及時地將刺激國內(nèi)需求作為宏觀調(diào)控的重點，并采取了一系列的財政收支政策。這兩方面的措施，既可以看做是把促進國外需求作為拉動國內(nèi)需求的補充，也可以看做是在國外需求不足的情況下以刺激國內(nèi)需求作為國外需求不足的替代，無論做何理解，實施積極財政政策進行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟背景中出現(xiàn)了外部沖擊的內(nèi)容，而且影響至深，是不爭的事實，這是我國以前歷次實施宏觀調(diào)控中所未曾經(jīng)歷過的。

　　亞洲金融危機是一個很好的啟示，即隨著經(jīng)濟全球化進程的加快和我國對外開放以前所未有的廣度和深度發(fā)展著，很難為我國自行控制的外部沖擊將越來越影響我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，例如世界石油價格的波動、國際匯率體系的不穩(wěn)定等，都有可能成為外部沖擊的導(dǎo)火索。積極財政政策的成功實施，不僅使我們有了在市場經(jīng)濟條件下治理通貨緊縮的經(jīng)驗，也使我們做了應(yīng)對外部沖擊的有益嘗試，初步積累了一些經(jīng)驗。