我國財政當前面臨的問題：一是財政支出用于消費的比例過大；二是財政用于投資的部分少，而投資領域又過于分散。財政配置資源的領域過于寬泛，就難以發(fā)揮應有的作用，為此，發(fā)揮財政在社會主義市場經濟體制中配置資源的作用，關鍵是要解決我國財政職能定位問題。

　　一、社會主義市場經濟體制下財政是公共財政

　　市場經濟體制下財政是公共財政，這是由市場經濟體制本身所決定的。我國建立社會主義市場經濟體制，由市場經濟的共性決定，財政職能必然定位于公共財政。

　　公共財政是指財政資金重點流入公共產品投資領域，也就是財政配置資源的作用主要表現在對公共產品領域的投資。這里我們需要說明的是，財政在國民經濟活動中主要承擔三種職能：資源配置職能、調節(jié)分配職能和宏觀調控職能，對于后兩種職能，在任何經濟體制下都是一樣的，就是說，它們沒有因經濟體制的不同，其職能作用的范圍受到限制。在計劃經濟體制下財政起調節(jié)分配和調控總量的作用，在市場經濟體制下相同，而且都是對全社會經濟運行的調節(jié)。對于資源配置職能，在不同的經濟體制下，其作用的范圍不同。計劃經濟體制下，財政起著對全社會資源配置的作用，而純粹市場經濟體制下，市場起著對全社會資源的配置作用。純粹的市場經濟體制只是理論上的假設，在現實經濟中，現代市場經濟是政府調控的市場經濟。我國建立的社會主義市場經濟是現代市場經濟體制，在市場起著配置資源基礎性作用的同時，政府也發(fā)揮配置資源的作用，而政府配置資源的職能也就是財政配置資源的職能。所以關于我國財政職能定位其重點是財政配置資源的職能。

　　在市場經濟體制下，財政履行資源配置的職能，主要是由于公共產品或勞務的存在。公共產品相對于私人產品而言。在經濟學文獻中，公共產品的特征歸納起來可以有兩點：一是非排他性或共同受益；二是非競爭性。由于公共產品的特點，在市場經濟體制下，價格調節(jié)作用難以發(fā)揮作用，導致市場失靈，在這個領域資源配置缺乏效率，需要政府介入。就是說，公共產品需要財政支持是資源配置效率決定的。經濟學中，關于資源配置效率含義最嚴謹的解釋，也是最通常所使用的解釋是“帕累托效率”準則，即如果社會資源的配置已經達到這樣一種狀態(tài)，即任何重新調整都不可能在不使其他任何人境況變壞的情況下，而使任何一個人的境況更好，那么，這種資源配置的狀況就是最佳的，也就是具有效率的。如果達不到這種狀態(tài)，即可以通過資源配置的重新調整而使得某人的境況變好，而同時又不使任何一個的境況變壞，那就說明資源的配置狀況不是最佳的，也是缺乏效率的。當然，“帕累托效率”準則，只是一個理想的狀態(tài)，現實中難以實現。那么，我們如何衡量效率實現，效率的實現條件是配置在每一種物品或勞務上的資源的社會邊際效益均等于其社會邊際成本，即MSB=MSC. 用此來分析公共產品必需政府介入的原因。依據公共產品的兩個特征：一是公共產品的非競爭性。公共產品的非競爭性，使得增加一個人的消費所引起的邊際成本為零，但是，新增加的消費者的邊際成本為零，并不說明提供這一產品不需要成本，需要成本就需要費用來彌補成本，而收費就會阻止人們消費這種產品，由此，公共產品由市場提供時，就會導致公共產品閑置；二是公共產品的非排他性。公共產品的非排他性，使得人們完全有可能在不付任何代價的情況下，享受通過其他人的捐獻而提供的公共產品或勞務的效益，即免費搭車。由于免費搭車現象大量存在，對公共產品的需求會大大增加，而導致公共產品供給量不足。由于公共產品特征所決定的，上述兩個方面的效率損失意味著在公共產品領域資源配置的市場失靈，必須由政府直接提供，即通過財政投資來解決社會公共產品的供給問題。

　　在現實中，公共產品或勞務滿足其兩個特征的情況又是不同的。不是所有的向整個社會共同提供的物品和勞務，都同時具有非排他性和非競爭性。例如，公路所提供的服務，無疑具有非競爭性，但是它卻不一定滿足非排他性的條件，因為在實踐中，完全可以通過收取養(yǎng)路費的方式將不愿為修路付款的人排除在公路使用范圍之外。那么，公共產品根據其“公共”性質因表現的非排他性和非競爭性的強弱不同，可分為，第一，純粹的公共產品或勞務。只有同時滿足公共產品兩個特征的產品，即消費上不具有競爭性和排他性的物品和勞務，就是純粹的公共產品。純粹公共產品最典型的例子就是國防。在任何國家要想排斥任何本國居民從中受益是不可能的，也是不合理的。第二，半公共產品或勞務。在現實經濟生活中，純粹的公共產品或勞務與純粹的私人產品或勞務并不十分普遍，而更多的居于兩個極端中的物品或勞務，即具有私人產品或勞務的特性。半公共產品或勞務又可分為，一是擁擠性的公共產品，是指隨著消費者人數的增加而產生擁擠。它的特點是，具有非排他性或消費者共同受益，但消費上具有一定程度的競爭性。例如，公路，當行駛的車輛達到一定數量之后，追加的車輛便會阻礙交通，造成公路擁擠。二是，價格排他性的公共產品，是指具有非排他性的產品。但它的排他性的特點，一方面是具有共同受益的特點，即誰都可以享用；另一方面，它在受益上是不完全的，可以排他，即誰花錢誰受益。如，中央政府或地方政府興建的公園，名義上全社會的成員都可以到公園游覽，享受公園提供的消費，而實際上由于公園收費，只有為此花錢的人才能進入公園。這就是價格排他的公共產品。

　　對于不同的公共產品，財政采取的支持方式是不同的。純粹的公共產品由財政直接投資進行建設，而半公共產品即可以由私人部門通過市場提供，也可以由政府部門直接提供，或是由政府部門給予補助的辦法通過市場提供。在半公共產品中，對于第一種擁擠性的公共產品，它只有在消費者達到一定數量之前，其消費才具有非競爭性。這可以通過對消費者收取一定費用去實現排他性。由此，既可以選擇市場供給，也可以選擇政府供給。世界各國情況不同，一般講，公路、橋梁和類似的公共設施建設，通常是以政府投資，政府經營，而消費者向政府交納一定的使用費。而電影院、劇院、體育設施等，則一般由私人部門出面提供，其投資，一方面來源于向使用者收取的費用，另一方面也有部分政府補貼。在這里，市場和政府共同發(fā)揮作用。對于第二種價格排他性的公共產品。這些部門，市場和政府相互作用，即或是私人部門通過市場提供，由政府進行補貼；或是由政府直接出資經營，通過市場渠道銷售，利用市場價格機制。如學校、醫(yī)院、大型交通設施等。

　　由此可見，在市場經濟體制中，財政發(fā)揮配置資源的作用是由于公共產品的存在，以及資源配置效率在公共產品領域失靈，而要求政府干預所決定的，所以說，公共財政是我國建立社會主義市場經濟體制的必然要求。

　　我國財政職能定位于公共財政，除了建立市場經濟體制本身的需要外，還是我國財政現實的選擇。自1978年以來，我國財政收入占GDP 的比重逐年下降。1978年國家財政收入占GDP的比重為31.2％，到1980 年降到25.7％，1990年降到15.8％，1996年國家財政收入占GDP 的比重只有10.8％。財政收入是財政支出的前提。隨著財政收入在經濟總量中所占份額的減少，財政如何發(fā)揮財政資金效益就是目前財政運行的關鍵。由此，財政再像傳統計劃體制下，全方位、多領域地投資，已經不現實，也不可能，而且也難以使有限的財政資金起到合理、有效配置資源的作用。

　　應該說，我國建設性財政的現狀與傳統計劃經濟體制相關，我國原有的統收統支和指令性計劃經濟體制，決定國家是唯一的投資主體。計委制定基本建設計劃，財政出錢投資建廠，形成國有企業(yè)，國有企業(yè)利潤全部上交財政，再由財政進行再分配。在這種體制下，從基礎設施到針頭線腦都是關系國計民生的產品，都屬于財政投資的領域�？梢哉f，我國國有企業(yè)囊括范圍有多廣，財政投資范圍就有多大，但是規(guī)模不經濟。

　　據統計，1996年我國獨立核算工業(yè)企業(yè)有506445個，其中，國有經濟為86982個，占17.2％。而在國有經濟中，小型企業(yè)有71219個，占國有經濟企業(yè)個數的81.9％。下表通過資本金、固定資產原值和固定資產凈值三個指標來分析我國現在國有工業(yè)企業(yè)規(guī)模狀況。

　　我國國有工業(yè)企業(yè)中，小型企業(yè)在資本金和固定資產總值方面所占的比例并不高，可企業(yè)數量大，由此，規(guī)模不經濟。平均每個企業(yè)的資本金是287.4萬元；固定資產原值685.9萬元；固定資產凈值483.9萬元。這些小型國有企業(yè)遍布我國工業(yè)每個行業(yè)。當然， 我們不能說，這些小型企業(yè)現在的資本金全部都來自于財政撥款，但起碼是通過財政投資形式建造的。因資料的原因，我們現在很難將財政資金剝離出來，得出量化的概念。即使在經濟體制改革之后，因為經濟體制的變更，非國有經濟的生長和財政本身財源的有限，財政在國民經濟總投資的比重在縮小。1996年全社會固定資產投資中，國家預算內資金投資占2.7％，但投資的范圍并沒有相應地縮小。 近幾年國有工業(yè)企業(yè)的數量仍在增長。國有工業(yè)企業(yè)個數1995年比1994年增長15.5％， 1996 年比1995年下降3.6％，但比1994年增長11.4％。所以， 在財政資金有限的情況下，再像撒胡椒面一樣投資，已難以為繼。財政收縮投資領域，由目前的吃飯財政和建設性財政轉向公共財政，是市場經濟體制的要求，也是我們財政現實的必然選擇。

　　二、我國財政如何向公共財政過渡

　　我國財政從目前的吃飯財政和建設財政轉到公共財政，必須進行兩方面的改革：整個經濟體制改革；財政自身的改革。

　　從整個經濟體制改革講，首先解決財政負擔吃飯人口過多的問題。一是改革政府機構。我們目前正在進行的政府機構改革，就是從減少政府辦事機構入手，從根本上實現減員的目的。二是改革事業(yè)單位。財政負擔的吃飯人口，還有一部分屬于事業(yè)單位，改革事業(yè)單位的經費來源也是機構改革的一部分。這就要將除基礎研究和國家必需撥款的研究機構外的應用研究單位推向市場，使他們充分發(fā)揮自身的作用，提高經濟效率，使它們適應市場需求，面向市場進行實用性研究，并將成熟科研成果逐步轉化為生產力。三是提高政府機構成本意識。目前，我國政府機構運行中的一個重要問題是不講成本。應該說，一個廉潔的政府同樣是廉價的政府。所以樹立成本意識，少花錢，高效率是建立廉價政府的關鍵。

　　從財政自身來講，第一，確定財政配置資源的范圍。公共財政與傳統建設財政的不同在于，公共財政要求財政配置資源的范圍是公共產品領域。我國財政由目前建設性財政轉到公共財政，主要問題是解決財政投資范圍。1996年我國財政收入是7408億元，財政占GDP的比重為10. 8％。財政建設性支出1923億元，占財政支出的24.2％，其中生產建設性基本建設支出619億元，占財政總支出的7.8％。在我國財政收入有限，又不可能在短期內有根本改變的情況下，用好現有的財政資金則是當務之急。好鋼用在刀刃上。收縮財政投資范圍，一是將有限的財政投資資金用在急需國家投資和國家應該投資的領域，即基礎產業(yè)、基礎設施和高新技術產業(yè)。二是財政投資于水、電、路、氣、交通、通訊等行業(yè)。這些行業(yè)具有規(guī)模效益遞增的特點，即經營規(guī)模越大，經濟效益越好，獨家經營效益優(yōu)于多家競爭。由此，天然存在競爭失靈的可能性，需要政府介入。三是環(huán)境保護等領域。我國經濟迅速發(fā)展與環(huán)境的不斷惡化成正比，所以，如何在經濟發(fā)展中保護環(huán)境已成為我國經濟發(fā)展中亟待解決的問題。而環(huán)境保護同時又是外部效應影響所致，它必須通過政府的非市場方式進行矯正或解決帶有外部效應的物品或勞務的供給。這里財政不是以直接投資方式，而是以補貼方式來實現其職能。

　　第二，采取多種財政配置資源的方式，也就是說，改革公共產品的供給方式。財政投資于公共產品的供給領域，不等于要財政投資，政府直接生產。財政投資于公共產品生產的形式可以是多種多樣的。就是說，公共產品政府供給和公共產品政府生產是兩個概念。公共產品政府供給是指，公共產品所需資金是通過政府預算獲得的，并且無償使用，而公共產品政府生產是指公共產品所需的資金不僅來自于政府預算，而且其生產還在政府的直接管理下進行的。前者是資源利用的概念，后者是生產組織的概念，由此可見，公共產品的政府供給和公共產品的政府生產是兩個概念。公共產品政府供給不是必須要求政府生產。在市場經濟條件下，公共產品的生產可以采取公營和民營的兩種生產形式。1981年美國公共產品中公營生產的比重約占49.6％，民營生產的比重約占50.4％，大約是一半對一半。所以，改革我國公共產品供給方式十分必要。

　　1、改革政府包攬全部公共產品生產的狀況， 實現公共產品生產的民營化。政府干預公共產品（或半公共產品）是公共產品的特征所決定的，但是政府供給和政府生產又是兩個不同概念，政府供給的條件下，公共產品可以采取公營生產，也可以采取民營生產，這是由其效率決定。所以，政府轉變職能收縮投資范圍，改變直接經營私人產品生產狀況，同時，也應該改革包攬全部公共產品生產的狀況，逐步實行公共產品生產的民營化。從市場國家的經驗看，一般民營生產比公營生產具有更高的效率，而且可以減輕政府財政負擔，所以，我們可以借鑒現代市場經濟國家已有的成熟做法，推進公共產品生產的民營化。

　　2、政府減少對公共產品的直接經營， 而轉向對公共產品供給的管理方面。政府通過財政收支規(guī)�？刂坪陀绊戀Y源在私人產品和公共產品之間的配置；政府通過對公營企業(yè)進行監(jiān)督和管理，使其提高效率，改進服務，同時，在允許民營企業(yè)進入公共產品生產領域時，進行規(guī)劃，制訂相應的法律、法規(guī)保護民營企業(yè)進入和公平競爭。改革我國公共產品供給體制，減少政府對公共產品的直接經營，目前，政府應采取逐步退出的方式。一是財政將原來撥改貸資金、財政基本建設投資轉為資本金，以企業(yè)股東身份參與企業(yè)管理，退出直接生產經營。二是通過產權轉讓，將國有企業(yè)的資產轉讓出去，并通過發(fā)展混合所有制經濟，允許民營企業(yè)參股國有企業(yè)。三是對進入公共產品生產領域的民營企業(yè)，在加強管理的同時，采取優(yōu)惠政策，以便引進競爭機制，搞活國有企業(yè)。

　　3、允許民營企業(yè)進入公共產品供給領域。目前， 我國某些公共產品領域的民營化已經開始起步。比如，城市交通方面的民營承包小公共汽車和個人出租汽車等等的運營；通訊方面的BP機無線尋呼系統等等，這些公共產品生產領域的民營進入改變了原有公營企業(yè)一家壟斷的局面，在適應社會需求、方便人們生活方面已經顯示出一定的活力。

　　4、采取多種不同的公共產品供給方式。 政府投資于公共產品生產只是為了保證公共產品的供給數量，所以，只要達到目的，公共產品的供給方式可以是多樣的。一是政府招標，與民營企業(yè)簽訂供給合同。這一般適用于具有規(guī)模經濟效益的城市基礎設施和部分公共服務行業(yè)。政府提供招標項目，企業(yè)投標，在多方競爭后，政府選擇最有利的企業(yè)，與其簽訂供給合同。二是政府授權經營。這一般適用于城市公共服務行業(yè)，如自來水公司、電話、供電等行業(yè)。在國外，影視、廣播報紙出版行業(yè)也采取這種方式。當然，必須建立嚴格的申請審批制度。我國目前也出現民營的影視公司，為繁榮文化，活躍人民生活起到積極作用。三是政府采取補助津貼、優(yōu)惠貸款、無償贈款、減免稅收、直接投資等形式，資助提供公共產品生產的民營企業(yè)。這一般適用于科技開發(fā)、教育、衛(wèi)生保健、圖書館、博物館、城市住宅建設等領域。公共產品的供給方式是多種多樣的。我國在改革公共產品供給方面，應該更加靈活地采取多種形式，以提高公共產品的供給效率。由此，通過改革，最終使我國財政由現在的吃飯財政、建設財政轉變?yōu)檎嬲�適應市場經濟的公共財政。