摘要：當(dāng)前制約中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的最大障礙，不在城市，而在農(nóng)村。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要大量資金的支持。在支農(nóng)資金的來(lái)源渠道中，政府財(cái)政支農(nóng)資金占有很重要的地位。因此，如何建立穩(wěn)定的政府財(cái)政支農(nóng)資金投入增長(zhǎng)機(jī)制，是政府財(cái)政工作中需要認(rèn)真對(duì)待和研究的問(wèn)題。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政：支農(nóng)資金：農(nóng)業(yè)：投融資

　　農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其可持續(xù)發(fā)展對(duì)一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。黨的十六大明確了全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，并且把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為“全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)”提了出來(lái)。當(dāng)前制約中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的最大障礙，不在城市，而在農(nóng)村。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要大量資金的支持，在支農(nóng)資金的來(lái)源渠道中，政府財(cái)政支農(nóng)資金占有很重要的地位。因此，如何建立穩(wěn)定的政府財(cái)政支農(nóng)資金投入增長(zhǎng)機(jī)制，是政府財(cái)政工作中需要認(rèn)真對(duì)待和研究的問(wèn)題。

　　一、我國(guó)政府財(cái)政支農(nóng)資金使用與管理中存在的主要問(wèn)題

　　1、政府財(cái)政支農(nóng)資金投入數(shù)量偏少改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的投人數(shù)量進(jìn)行了探索，支農(nóng)資金的數(shù)量也不斷增加，特別是“九五”時(shí)期政府財(cái)政支農(nóng)資金投入的增長(zhǎng)幅度較大，但與我國(guó)農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是偏低的。從下表中可以看出，1996年以來(lái)，雖然國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出逐年增加，但其占財(cái)政支出的比重只是維持在8％左右。國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出情況

　　單位：億元支量農(nóng)生生產(chǎn)支 農(nóng)業(yè)科技 用于農(nóng)業(yè)支。＼ 砑 國(guó)家財(cái)政用出和農(nóng)木軻氣 農(nóng)業(yè)＼ 于農(nóng)業(yè)的支 基本 三項(xiàng)費(fèi)用 出占財(cái)政支、 出合計(jì) 量辱部n的摹生 建設(shè)支出 支出 出的比重年 ＼ 羹l996 700．43 5l0．07 141 5l 4．94 8．82％1997 766_39 560．77 159．78 5．48 R．妣l998 ll54．76 626 02 460．7O 9．14 101999 lO85．76 677．46 357 00 9．13 8．23％2000 1231．54 766．89 414 46 9．78 7．75％

　　2、政府財(cái)政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理從上表中可看出，政府財(cái)政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)中存在諸多不合理之處。一是政府財(cái)政農(nóng)業(yè)支出中用于人員供養(yǎng)及行政開(kāi)支部分大體保持在60％以上，而用于建設(shè)方面的支出比重偏低，只維持在30％左右。二是在財(cái)政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型帶有社會(huì)性的水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)民可以直接收益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996—2000年，中央財(cái)政累計(jì)安排水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入達(dá)1 100多億元，約占中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入總量的70％。1996—2000年，中央財(cái)政共安排林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資230億元，占同期中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的14．3％。三是在政府農(nóng)業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過(guò)高。1998年以來(lái)，政府財(cái)政支農(nóng)投人中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補(bǔ)貼在500—700億元之間，占政府農(nóng)業(yè)支持總量的30％以上。而一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品安全保障、執(zhí)法體系建設(shè)、社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等，或者沒(méi)有財(cái)政立項(xiàng)支持，或者缺乏足夠的投入保障。四是用于農(nóng)業(yè)科研開(kāi)發(fā)及推廣的資金較少，僅占支出總量的0．7％左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)科技進(jìn)步的需求。

　　3、支農(nóng)資金過(guò)分倚重財(cái)政無(wú)償方式，投融資體制不合理2000年我國(guó)全社會(huì)農(nóng)業(yè)總投人是1．2萬(wàn)億元，其中：農(nóng)業(yè)信貸投人占40％，農(nóng)民自籌投人占37％，各級(jí)政府投入占17％，其它投人（包括上市公司、城鄉(xiāng)企業(yè)、外資等）僅占6％。這說(shuō)明，工商企業(yè)、資本市場(chǎng)、外商投入農(nóng)業(yè)的資金非常少。在當(dāng)前我國(guó)政府財(cái)政比較困難的情況下，過(guò)分倚重財(cái)政資金的無(wú)償投入，農(nóng)業(yè)投資勢(shì)必不足。而政策性投融資的良好運(yùn)行還可以取代其他產(chǎn)業(yè)的部分無(wú)償投人，從而為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更多的財(cái)政無(wú)償資金來(lái)源。但是目前我國(guó)的財(cái)政投融資還存在許多問(wèn)題：政策性投融資機(jī)構(gòu)不規(guī)范，管理制度不健全，資金的管理、使用不系統(tǒng)；融資渠道單一，資金總量不足；投資方向欠妥等，使得我國(guó)政策性投融資未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　4、政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制不完善，資金使用效果不理想主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是中央政府和地方政府之間農(nóng)業(yè)投入職責(zé)劃分不清，財(cái)政支農(nóng)投入主要依賴(lài)中央政府，地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入嚴(yán)重不足，中央財(cái)政預(yù)算安排的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出約占整個(gè)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的65％。地方財(cái)政尤其地（市）、縣級(jí)以下財(cái)政大多為吃飯財(cái)政，自身財(cái)力不足，很難再向經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低的農(nóng)業(yè)追加投人。地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢(shì)。二是政府財(cái)政支農(nóng)資金實(shí)行分塊管理，部門(mén)分割嚴(yán)重，有限的資金不能形成合力。目前政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投人渠道較多，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出分部門(mén)管理。但這種管理模式存在一些問(wèn)題，不同渠道的投資在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面有相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉，由于分屬不同部門(mén)管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調(diào)不夠、重復(fù)投入等問(wèn)題。三是政府財(cái)政支農(nóng)資金使用監(jiān)督機(jī)制滯后，資金使用效果差。目前，政府投資的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行按投資額度確定權(quán)限，審批手續(xù)繁雜、程序較多。項(xiàng)目審批不能真正做到制度化、公開(kāi)化和科學(xué)化，存在一定的盲目性和隨意性。財(cái)政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標(biāo)，重資金分配、輕資金管理。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的管理存在許多漏洞，使得很多項(xiàng)目的實(shí)施效果較差。

　　二、完善政府財(cái)政支農(nóng)資金投入政策的建議

　　l、繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度1998年以來(lái)，國(guó)債資金一直占年度間中央預(yù)算內(nèi)基建投資的70％以上，而正常年度預(yù)算內(nèi)基建投資不足30％。顯然，靠發(fā)行國(guó)債籌集資金不是長(zhǎng)久之計(jì)。中央預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本投資已連續(xù)4年沒(méi)有新的增長(zhǎng)。與中央財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)，應(yīng)逐年增加一部分中央預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，保證農(nóng)業(yè)投資有一個(gè)正常穩(wěn)定的來(lái)源，確保中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資保持在較高水平。同時(shí)，地方政府財(cái)政也應(yīng)加大支農(nóng)力度，要結(jié)合當(dāng)前“費(fèi)改稅”改革，清費(fèi)立稅，將大量的預(yù)算外資金納人規(guī)范的預(yù)算管理，以提高地方政府財(cái)政的財(cái)力。

　　2、調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金投人的使用方向針對(duì)當(dāng)前政府財(cái)政支農(nóng)資金投人不合理的狀況，政府財(cái)政在安排支農(nóng)支出時(shí)，應(yīng)退出競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，而在非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中也應(yīng)結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，做到有主有輔。當(dāng)前我國(guó)政府財(cái)政支農(nóng)資金應(yīng)重點(diǎn)投入到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目中來(lái)。

　　3、拓寬支農(nóng)資金來(lái)源渠道，建立多元化的投融資體制從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)投資者投資農(nóng)業(yè)、發(fā)展證券市場(chǎng)、利用外資籌集農(nóng)業(yè)發(fā)展資金還大有潛力可挖。應(yīng)逐步建立以農(nóng)民個(gè)人投資為主體，國(guó)家財(cái)政性投資為引導(dǎo)，信貸、外資等各類(lèi)資金為補(bǔ)充的多渠道、多元化的農(nóng)業(yè)投資格局。為了提高社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)的吸引力，需要通過(guò)發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持和導(dǎo)向功能，進(jìn)一步建立農(nóng)業(yè)投人的激勵(lì)機(jī)制。要調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入。為吸引社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)，國(guó)家要在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)。要改變財(cái)政投人方式，減少政府直接辦項(xiàng)目，加大對(duì)農(nóng)民和社會(huì)辦項(xiàng)目的補(bǔ)助。

　　4、整合財(cái)政支農(nóng)投入，完善政府財(cái)政支農(nóng)資第1期 劉建渡：建立政府財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定投入增長(zhǎng)機(jī)制的建議金管理體制應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金進(jìn)行整合，相對(duì)集中。對(duì)于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投人，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金投人，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項(xiàng)目重復(fù)投資或投資過(guò)于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項(xiàng)建議由一個(gè)職能部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。要對(duì)各分管部門(mén)的職能和分工加以明確，以確保農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的有效配置。合理劃分中央和地方政府財(cái)政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán)。在投資責(zé)任方面，總的原則是按照項(xiàng)目規(guī)模和性質(zhì)實(shí)行分類(lèi)管理。凡屬地方項(xiàng)目或中央補(bǔ)助投資的地方性項(xiàng)目，其投資、建設(shè)、管理和職責(zé)完全下放給地方；屬于中央項(xiàng)目的，其投資、建設(shè)和管理均由中央政府或有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，也可通過(guò)某種方式委托地方建設(shè)或管理。

　　5、逐步減少對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，建立對(duì)農(nóng)民收人的直接補(bǔ)貼制度一是逐步將主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)基金（如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金）轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的收人的直接補(bǔ)貼。2001年，全國(guó)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金302億元，如果這一部分資金由補(bǔ)貼流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼農(nóng)民，相當(dāng)于2001年農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的金額。國(guó)家可以繼續(xù)保留保護(hù)價(jià)這一指導(dǎo)性?xún)r(jià)格，但糧食市場(chǎng)是放開(kāi)的，國(guó)有糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)與其他經(jīng)批準(zhǔn)人市的企業(yè)一樣，進(jìn)人農(nóng)村市場(chǎng)，隨行就市收購(gòu)糧食，國(guó)家不再對(duì)國(guó)有糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。當(dāng)市場(chǎng)糧食價(jià)格低于保護(hù)價(jià)時(shí)，由國(guó)家將市場(chǎng)價(jià)與保護(hù)價(jià)的差價(jià)直接補(bǔ)貼給農(nóng)民。二是在主產(chǎn)區(qū)建立對(duì)農(nóng)民使用先進(jìn)技術(shù)的直接補(bǔ)貼制度。這種補(bǔ)貼方式，一方面可以形成對(duì)農(nóng)民收人的直接補(bǔ)貼。另一方面鼓勵(lì)、支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用優(yōu)良品種，是一舉兩得的方式，可以隨財(cái)力的增強(qiáng)逐步擴(kuò)大，在重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)建立良種推廣補(bǔ)貼制度。三是逐步將一部分農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的直接收人補(bǔ)貼。加人WTO以后．中國(guó)承諾不對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口實(shí)行補(bǔ)貼政策，可以考慮將這一部分補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對(duì)產(chǎn)糧、產(chǎn)棉地區(qū)農(nóng)民的直接收人補(bǔ)貼。四是增加對(duì)農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼。應(yīng)抓住糧食仍供大于求的有利時(shí)機(jī)，增加對(duì)農(nóng)民退耕還林、還草的補(bǔ)助。

　　6、充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研等方面支出，實(shí)施“科教興農(nóng)”戰(zhàn)略要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展，必須要以資金作支撐。目前，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保護(hù)率與WTO（農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》規(guī)定差別還比較大，這說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)扶持與保護(hù)的空間還相當(dāng)大。因此我們應(yīng)充分利用好這一空間，按照“引導(dǎo)、支持、保護(hù)、調(diào)控”的原則，爭(zhēng)取到2010年我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)率達(dá)到10％。我國(guó)的國(guó)情決定了政府財(cái)政支農(nóng)支出的重要性，因此，在逐步提高財(cái)政支農(nóng)支出比重，確保財(cái)政支農(nóng)支出總量穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，增加對(duì)農(nóng)業(yè)科研等方面的投入。從財(cái)政政策上講，就是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政支出的基本要求，改革財(cái)政資金的使用辦法，建立財(cái)政支出“科教興農(nóng)”的投人新機(jī)制。

　　一是逐漸增加農(nóng)業(yè)科研和推廣投資。集中支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究和公益性項(xiàng)目，尤其是動(dòng)植物品種資源、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、節(jié)水灌溉技術(shù)、旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究，增加科技儲(chǔ)備，加速農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。

　　二是增加對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息體系和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的投人。

　　三是積極支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。加快高效、專(zhuān)用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)，發(fā)展名、特、優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

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