摘　要：當前我國預算與權力的關系中存在的主要問題是預算不完整，預算權力格局不盡合理，形式與實質不符合，不具有足夠的權威。正確理解預算與權力的關系有助于推進預算改革。

　　關鍵詞：預算 權力 改革

　　一般意義上的預算，是指公共資金的法定收支計劃，同時也是制定這一計劃的過程，計劃是預算的一般表現(xiàn)形式，法律文件是預算的立法形態(tài)，而公共資金是預算的特定對象。權力是個人或組織行使其意志可以或預期能夠影響或改變他人或其他組織的行為的能力。權力意味著不同個人之間，或不同組織之間，或組織與個人之間意志與行為的非對稱關系，即命令——服從關系。

　　1．預算與權力的關系是指公共預算與公共行政權力關系

　　1.1公共權力先于公共預算而存在，公共權力斗爭促進公共預算的產(chǎn)生人類社會一產(chǎn)生，就有了公共權力，因此遠遠早于現(xiàn)代意義上的預算。預算是社會政治經(jīng)濟發(fā)展到一定時期，各種利益集團之間達到一定的均勢，在爭奪公共資金的使用權力斗爭過程中出現(xiàn)的范疇，最初是在英國作為對于封建王權的限制而產(chǎn)生的。由于國王力量下降，資產(chǎn)階級力量上升，社會主要勢力集團之間能形成相互牽制、制衡，這是預算能在英國建立的政治經(jīng)濟條件。新興資產(chǎn)階級展開斗爭，奪取封建君主的財政支配權，要求國家規(guī)范地、有限度地使用財政資金。1789年議會通過了《聯(lián)合王國總基金法案》把全部的財政收支統(tǒng)一在一個文件中，預算制度由此正式建立。到19世紀初確立了按年度編制和批準預算的制度。預算在歷史上的形成，是資產(chǎn)階級約束封建王權并取得勝利的過程。預算在歷史上的產(chǎn)生，帶上了鮮明的權力斗爭色彩。

　　我國歷史上第一次編制國家預算是在宣統(tǒng)二年（1910年），是清政府快滅亡時，由于內(nèi)外壓力被迫編制的。

　　1.2預算在一定意義上成為行使權力的前提，社會從此逐漸進入民主化法治化階段預算產(chǎn)生后對于權力的規(guī)范化行使又具有非常重要的作用。英國預算產(chǎn)生后，封建王權受到很大制約，維護了資產(chǎn)階級的利益，加快了資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展。在資本主義制度的建立與完善中，預算制度起了很大作用，可以說，預算制度的建立為資本主義發(fā)展奠定了第一塊基石。美國現(xiàn)代預算制度的建立更充分地體現(xiàn)了預算對于權力規(guī)范化的極重要作用。

　　美國在1880年以前，有的只是一大堆事后的報賬單。人民對政府在總體上干了些什么事，使用了多少資金，效果怎樣，并不能清楚地了解，因此無從監(jiān)督政府。在“進步時代”即1880~1920年前后，美國通過稅制改革和預算改革，建立起了民主政治的基礎性的制度———以公共預算制度為核心的公共財政制度。據(jù)認為，美國這一次預算改革意義巨大，影響極其深遠。因此，美國“進步時代”的預算改革，實質上是對預算權力分配格局的根本制度性創(chuàng)新與整合，從而為民主法治社會的形成鋪平了道路。

　　1.3在一定意義上，預算成為權力的化身：預算就是權力，預算具有權威從預算是權力的角度分析，預算權可以分為預算法立法權與解釋權，預算文件編制權、審批權、執(zhí)行權、預算調整權、預算執(zhí)行情況審議權等，預算法立法權與解釋權，預算文件審批權和預算執(zhí)行情況審議權一般屬于議會，執(zhí)行權屬于政府，而預算文件編制權常常屬于政府，因此預算權本身是一個權力的體系。如何正確處理各種預算權力之間的相互關系，包括預算權力的設立與分配問題，是一個非常重要的問題。預算權力的分配涉及人民大眾、議會、與政府有關部門等行為主體。不同的預算權力分配格局對于公共資金使用效率，政府管理水平，社會的民主政治的發(fā)展等都有不同的影響。

　　從預算需要有權威看，預算權威很可能是由對于預算形成具有影響力的主要利益集團的力量對比狀況決定的：即如果各方力量比較均衡，那么預算權威相對就高。這大概是因為如果在執(zhí)行中某一方偏離預算規(guī)定的軌道，其他相關方面就能有效地干預，迫使其回到預算的軌道，即使客觀條件的變化需要調整或改變預算，也必須在法定程序下重新協(xié)商決定，從而預算權威才能得到維護與尊重。

　　這里存在一個預算權力的形式與實質關系問題。制度主義者認為組織中不同地位的人具有不同的權力，這是由制度決定分配的。而多元論者認為，在組織內(nèi)部某一地位上擁有的權力，實際上也許并不具有作用，而表面上沒有權力的組織或個人，可能會影響權力在該組織內(nèi)的實際分布。因此制度主義權力觀強調權力產(chǎn)生的程序、形式，隱含著維護制度權威的訴求；多元主義的權力觀則從實際出發(fā)，注重實質意義上的權力分配，力求發(fā)現(xiàn)制度權威的實際分布狀況。因此二者實際上可以共存，相互補充。預算權力的形式與實質可能不一致，即由預算制度決定的權力在執(zhí)行中存在是否真實有效的問題。

　　1.4預算通過后，預算的執(zhí)行過程中仍然充滿權力斗爭不論是議會負責編制并通過預算，還是由政府編制再得到議會認可，預算都是一種權力斗爭與相互妥協(xié)的過程。用美國財政學家愛倫。魯賓的話來說這是“預算過程中的政治”�？梢耘e一個最明顯的事例。1996年，美國白宮和國會在平衡聯(lián)邦預算的問題上沒有達成協(xié)議�！皼]有達成預算協(xié)議，聯(lián)邦政府就得關門；而讓共和黨人大吃一驚的是，公眾不僅被政府即將關門所激怒，而且還指責共和黨人妨礙了預算制定過程�！�

　　此外，還可以從其他角度觀察預算與權力關系：

　　從人民的角度，預算是人民賦予政府使用公共資金的權力的前提；從政府的角度，公共行政權力和預算編制與執(zhí)行常集中于政府一身；政府權力產(chǎn)生于公共選擇過程，獨立于預算編制，相對于預算是一個外在過程，但是政府權力的規(guī)范行使，則需要規(guī)范化使用公共資金，這就需要通過規(guī)范的預算形式。因此公共權力也離不開公共預算。歷史上與現(xiàn)實中，公共權力的狀況常常極大地影響預算的社會經(jīng)濟效應。

　　2．預算與權力的關系中存在的主要問題2.1預算不完整，公共資金沒有全部納入預算文件很大一部分公共資金主要是預算外資金和制度外資金未納入預算，這實際上是擁有公共權力的部門還沒有形成現(xiàn)代預算觀念，認為其所收入的資金不必或不應該納入預算管理。不完整的預算使得政府使用公共資金的權力得不到有效的預算監(jiān)督與制約，預算對權力的監(jiān)督制約作用還不能充分展示；政府沒有將編制科學、完整、詳細的預算作為其享有權力的基礎，預算未能成為權力的前提。

　　2.2中國的預算權力格局不盡合理，形式與實質不符合現(xiàn)在各級人民代表大會在形式上具有對于各級政府預算的審批權，但很多人認為，在人大會議上對預算的通過只是走過場。表現(xiàn)在我國預算隨意性明顯，約束力不強，政府追加、調整預算比較容易；預算外資金一度成為“第二財政”；以后強調預算外資金也屬于財政性資金，也應該予以統(tǒng)一管理。但制度外資金又成為問題�，F(xiàn)在預算外資金與制度外資金的總和占預算內(nèi)資金很大比重。預算外資金，制度外資金在很大程度上管理混亂，使用效率不高，成為腐敗的重要溫床。人民對此意見很大，存在著強烈不滿。對公共資金的腐敗，即預算腐敗包括預算編制與執(zhí)行中的腐敗，其大量存在說明預算權力未得到有效制約，或者預算與權力的關系尚未理順。公共資金沒有通過統(tǒng)一、透明、規(guī)范的預算形式進行管理，政府使用公共資金的混亂與不透明，實質是行政權力過大，其對于預算形式，預算范圍的安排等等，具有決定性的影響力或權力。公共資金的這種使用狀況，使得民眾對于預算的終極決定權遭到嚴重削弱。形式上的預算立法機關即人民代表大會對于預算執(zhí)行機關———各級政府，不具有實質意義上的約束，預算權力的分布出現(xiàn)了形式與實質的分離。

　　2.3預算作為法律文件沒有具備應有的嚴肅性預算年度上存在的問題是，年初到3月人大審議通過預算以前的一段時間政府收支實際上是在沒有預算的狀態(tài)下進行的；預算編制時間，尤其是審議時間不夠充分，使預算難以得到詳盡充分的測算與斟酌討論；審議預算所需具備專業(yè)知識與技能的人才不足，等等，都不利于增強預算權威。其根源在于對預算形成有重大影響力的利益集團之間沒有形成力量均勢，政府隨意改變預算的做法得不到強有力的約束與修正。

　　預算權力或預算具有的權威的大小是預算能否發(fā)揮實際作用的決定因素，這在目前中國更是具有重大現(xiàn)實際意義的問題。預算權力的形式與實質關系問題對于理解預算制度的實際運行狀況，尤其對于理解我國轉型過程中的預算改革問題，具有重大意義。

　　在中國，關于預算改革的一個重大問題是：包括預算外資金、制度外資金在內(nèi)的全部政府收入是不是都屬于公共資金，是否都應該納入統(tǒng)一的預算�？梢源_認，政府收入包括準公共產(chǎn)品收費不可能是私人收入，都應該是公共資金，而公共預算的特定對象正是公共資金，因此全部政府收入都應納入公共預算。制度外資金的提法似乎表明政府收取的部分公共資金不受制度的約束，這不可能是合理的。當然世界各國預算外資金或多或少的存在，說明預算外資金也有其合理性。日本的財政投資貸款計劃的貸款額約占政府預算的50%.我國歷史上預算外資金也曾發(fā)揮過積極的作用。但是可以說原則上公共資金都應納入公共預算中進行統(tǒng)一管理。在法治社會，絕大多數(shù)或越來越多的公共資金被納入公共預算管理也是事實，或具有必然性。預算產(chǎn)生之初，英國1789年《聯(lián)合王國總基金法案》就把全部的財政收支統(tǒng)一在預算中。

　　公共預算在我國的完善，一個重要前提是政府行為受到法律約束。預算以法律形式登上歷史舞臺，政府行為應受到預算法律預算文件的約束。朱明熙教授提出，優(yōu)化稅制必先優(yōu)化政府。同樣也可以說，優(yōu)化預算必須先優(yōu)化政府。行政許可法的頒布，對于規(guī)范政府行為，防止權力濫用，保障公民法人和其他組織的合法權益，降低交易成本促進市場經(jīng)濟的發(fā)展具有重要作用。但是從美國預算改革的成功經(jīng)驗看，推進預算改革對于政府行為的規(guī)范化也有重大作用。比如部門預算的推進對于逐步將預算外資金、制度外資金納入統(tǒng)一的預算，是一個極大的推進動力。

　　參考文獻：

　　1．劉溶滄，趙志耘編著。財政學論綱[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，1998

　　2．王紹光。美國進步時代的啟示[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2002

　　3．張馨。公共財政論綱[M].經(jīng)濟科學出版社，1999

　　4．[美]愛倫，魯賓。公共預算中的政治：收入與支出、借貸與平衡（第四版），馬駿、葉娟麗等譯[M].北京：中國人民大學出版社，2003