內容摘要：隨著國家對“三農”問題重視程度的日益提高，農村公共品的供給問題也受到了越來越多的關注。本文首先結合農村公共品的性質，分析為什么要建立農村公共品供給資金的財政保障機制，以及建立一個怎樣的財政保障機制。在此基礎上，針對目前我國農村公共品供給中普遍存在的問題，分析目前農村公共品供給資金財政保障機制存在的主要問題，并提出相應的對策。

　　關鍵詞：農村公共品，供給，財政保障機制

　　一、農村公共品的理論分析

　　農村公共品是指在農村地域范圍內，用于滿足農業(yè)生產和農民生活公共需要的一類物品。對于農村公共品而言，政府必須充分發(fā)揮其財政保障作用，通過一定的機制，保障農村公共品的有效供給，這是由農村公共品的性質決定的。

　�。ㄒ唬┺r村公共品具有一般公共品的性質

　　1.農村公共品具有非排他與非競爭的特性。由于存在非排他性與非競爭性，在農村公共品的供給中，基于市場的資源配置將會出現“搭便車”現象，從而不可避免地造成供給不足，難以達到帕累托最優(yōu)。而政府的強制性融資方式能夠很好地解決該問題，實現農村公共品的有效供給。

　　2.大多數農村公共品具有外部性。外部性的存在將導致私人的邊際效益與成本偏離社會的邊際效益與成本，無法達到社會效益的最大化，所以農村公共品的市場供給是無效的。為了保障其有效供給，政府需要建立財政保障機制，通過矯正性的稅收、財政補貼等手段，調整私人邊際效益或成本，矯正外部性。

　　3.部分農村公共品具有規(guī)模效應。部分農村公共品的單位成本會隨著供給規(guī)模的增加而呈現出下降的趨勢，如就農村科技推廣這一公共品而言，小村莊的分散供給是低效率的，但是當土地相對集中后，可以更好地使用新技術、推廣機械化，產生規(guī)模效應。這類農村公共品的市場供給同樣是無效的，會出現私人收費成本過大、浪費性重復建設等問題，所以應當由政府通過一定機制保障其有效供給。

　�。ǘ�）農村公共品具有區(qū)別于一般公共品的特性

　　1.農村公共品具有生產分散性。農村公共品的生產分散性是指農民能夠用于公共品供給的資金較為分散，這是由農業(yè)生產的特點和農村分散的經營方式決定的。由于存在這種生產分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在農村中只能由政府通過發(fā)揮財政資金的保障作用，保障其有效供給。

　　2.農村公共品具有較強的針對性。農村公共品的受益范圍相對較小，因此農民就能夠通過一定的渠道反映其實際需求，上級政府也可以通過這些渠道，了解農民的需求意愿，并在此基礎上，做出合理的供給決策。而且在多數情況下，農村公共品是否有效提供，直接關系農民的受益程度，因此農民也愿意表達其需求意愿�；�于這一特性，政府的財政保障機制，應以滿足農民需求為基礎，使上級政府的供給決策能夠反映農民的需求意愿。

　　3.農村公共品具有邊緣性。所謂邊緣性是指農村社區(qū)處于中國行政區(qū)劃的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級政府提供的全國性或地方性公共品都有可能覆蓋到農村，這就使得農村公共品供給具有多層次性。這一特性要求各級政府的財政資金保障機制，應當以供給資金均衡為目標，通過合理確定其供給決策，保證公共品在農村分布的數量和質量。

　　二、現行農村公共品供給資金財政保障機制的缺陷

　�。ㄒ唬┗鶎诱�府財政收入有限

　　在農村公共品的供給中，地方財政收入，特別是基層財政收入，發(fā)揮著非常重要的作用。在目前的財政體制下，中央財政收入主要由一些稅源廣泛、稅收收入穩(wěn)定、征收成本較低的稅種組成。但是，相比之下，基層財政收入則主要依靠一些小額、零星的稅種，基層財政缺乏支柱財源。隨著農村稅費改革的深入，特別是農業(yè)稅和特產稅取消后，基層財政空間被進一步壓縮，預算赤字缺口比較大。為了支持農村稅費改革的鞏固與完善，2006年起財政每年將安排1000億元以上的資金，其中中央財政每年將通過轉移支付補助地方財政780億元，但這與稅費改革之前政府和農村社區(qū)組織通過各種形式每年實際收繳的1500億元～1600億元相距甚遠。稅費改革使得基層財力受到影響，削弱了其能夠用于農村公共品的財力保障。

　�。ǘ�）基層政府支出范圍不合理

　　在分稅制的財政體制下，基層政府的重要經濟職能之一就是提供轄區(qū)范圍內的公共品。但是，目前基層政府的支出范圍偏大，擠占了原本應當用于公共品供給的一部分財政資金，導致公共品供給的財政投入不足。目前，我國縣鄉(xiāng)兩級的人員經費支出增長大大超過財政收入增長，盡管近幾年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了合并或撤銷，但也存在減機構不減人員的問題。行政體制缺乏有效的激勵機制，導致政府運行成本上升。

　�。ㄈ�）轉移支付難以體現對農村公共品供給的資金扶持

　　1.專項撥款難以體現中央政府的政策意圖。在各項轉移支付中，專項撥款應當能夠促進基層政府農村公共品供給的積極性。但目前專項撥款存在以下問題：一方面，資金范圍太寬，用于支持準區(qū)域性公共品供給的資金所占比例較低，數額較少；另一方面，在確定撥款額和配套資金的配套率時，并沒有充分考慮各地區(qū)的實際情況，在一定程度上拉大了地區(qū)間公共品提供水平上的差距，而且容易誘使一些地方政府偽造配套資金，調取專項撥款。

　　2.轉移支付資金使用效率低下。目前財政部門只管撥款、不問資金使用去向的現象仍然相當普遍，這使得中央撥付的資金在使用中存在嚴重的擠占、挪用、截留、沉淀等問題。而這些資金經過層層截留，下撥到農村后，基層政府往往還要設立專門的機構負責資金、項目運作，這些機構和行政人員也占用了大量的資金，這都影響了資金的使用效率，導致能夠真正用于農村的項目資金很少。

　　三、完善農村公共品供給資金財政保障機制的對策

　�。ㄒ唬┥罨�財政體制改革，合理界定基層政府的職能范圍

　　1.應改變現有基層政府的財政體制，借鑒先進省份經驗，全面推廣“鄉(xiāng)財縣管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政可以由縣級政府負責管理，這樣可以利用縣級政府的財力，有效提供農村公共品，同時利用縣級財政的約束力，防止腐敗現象、資金挪用現象的發(fā)生。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府仍有必要存在。截至2004年底，我國縣級單位共有2862個（其中縣級市僅374個），而村民委員會共有652718個，不可能由縣級單位直接面對行政村，在二者之間應當有一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并逐步將其發(fā)展為社區(qū)公共事務活動的中心，這將更加有利于農村的發(fā)展。

　　3.基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應當有所轉變。即從現在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府轉變。其首要職能應是保障農村公共品的有效供給，滿足轄區(qū)范圍內居民的公共需要，其職能范圍應當被界定為接受縣級政府的委托，負責農村公共品的具體提供過程，并向縣級政府負責，保證農村公共品的數量和質量。

　�。ǘ�）合理劃分各級政府的供給決策權，穩(wěn)定供給資金來源

　　基層政府對農村公共品的財政保障能力不足，在很大程度上，與政府間供給決策權的混亂有關，因此，合理劃分中央與地方在農村公共品供給中的決策權，才能穩(wěn)定農村公共品的資金來源，確保農村公共品的有效供給。具體而言，中央政府應當負責提供全國性公共品，如義務教育、計劃生育等，并確保其在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的均勻分布。對于地方性公共品，應根據受益范圍，由地方各級政府提供。對于準區(qū)域性公共品，如農村病蟲害防治、農村職業(yè)教育等，在地方政府供給的同時，中央應適當干預地方的供給決策。通過明確的制度安排，確定各級政府的供給決策權，穩(wěn)定農村公共品的資金來源，從根本上解決農村公共品資金的供給問題。

　　（三）完善地方稅體系，壯大地方政府提供農村公共品的財力

　　取消農業(yè)稅之后，地方財政尤其是基層財政的負擔比較大，如果不采取相應的措施，會在一定程度上影響農村公共品的供給。為此，必須加強地方稅體系的建設。

　　1.在合理界定地方收入規(guī)模的基礎上，明確地方稅的主體稅種，建立地方流轉稅（包括營業(yè)稅）和地方所得稅及個人所得稅為主體的雙重主體稅種的地方稅體系。主要措施是改革城市維護建設稅，將其由附加稅改為專門的地方流轉稅，從而保證地方稅稅基的廣泛、收入的穩(wěn)定、征管的便利。

　　2.完善輔助稅種。財產稅是地方稅收的重要稅種，具有稅基穩(wěn)定、稅收收入保障性好的特點，結合我國國情，在規(guī)范地方稅管理體制的基礎上，完善財產稅、資源稅及一些行為目的類稅收，并將其作為地方稅收的輔助稅種。

　　3.在全國統一稅收政策的前提下，中央下放部分稅收的管理權限，地方根據情況確定稅種，決定具體稅收制度，確定開征或停征，即地方對一部分稅種具有相對較完全的稅收管理權限。

　�。ㄋ模┩晟妻D移支付制度

　　1.建立促進地區(qū)公平的轉移支付制度。為了保證農村公共品供給資金的均衡分布，應通過促進地區(qū)公平的轉移支付制度，調整地區(qū)之間的既得利益，逐步縮小地區(qū)之間財政保障能力存在的差距，實現財力水平的相對均衡。特別是對目前財力不足的貧困地區(qū)，應提高無條件轉移支付所占的比重。

　　2.注重省以下轉移支付制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內地區(qū)間財力的差距。加大省財政的轉移支付力度，充分利用轉移支付制度來平衡地區(qū)間財力差距，保證不同地區(qū)農村公共品供給的均衡，特別是對存在轄區(qū)外部性的農村公共品（如環(huán)保和教育）應當通過轉移支付，對供給方做出一定的補償，實現外部性的內在轉移。

　　3.調整現行轉移支付的結構，充分發(fā)揮專項撥款對農村公共品供給的保障作用。對專項撥款進行合理分類，同時在確定地方政府配套比率時充分考慮各種因素，保證專項撥款的合理分配，同時加強對專項撥款資金的管理，爭取實現轉移支付資金的“一步到位”，避免資金的再分配。

　　（五）完善其他配套措施

　　1.農村金融扶持�？紤]到我國農村發(fā)展的實際情況，僅僅依靠有限的財政投資顯然是不夠的，因此，政府應適當引導金融機構增加農業(yè)信貸的資金總量。首先，給予支農貸款稅收政策優(yōu)惠，對支農貸款給予合理的補償，如建立貸款利息補貼制度，通過補貼貸款利率，降低貸款利率水平；其次，建立農業(yè)貸款的保障機制，如通過建立農業(yè)貸款擔�；�金、中小企業(yè)貸款擔�；�金，以及向農業(yè)傾斜的信貸激勵機制，對積極支持農業(yè)發(fā)展而使經濟效益受到影響的農業(yè)金融部門給予必要的獎勵，從利益上鼓勵金融部門增加農業(yè)信貸投入的有效供給。

　　2.簡化政府層級，推廣省直管縣。我國基層政府財政困難、轉移支付制度不完善等都和我國政府級次過多有著密切的關系。我國目前有五級政府，實行“一級政府，有一級財政”，而且每一級政府又都要求機構健全，并與上級政府部門相對應，這無疑會導致基層政府機構臃腫，財政供養(yǎng)人員增多。為此，應借鑒國際經驗，簡化政府層級，推廣省直管縣，將市級政府與縣級政府改成平級政府，市級政府只管理城市自身，縣級政府改由省級政府直接管理，取消市級財政與縣級財政的結算關系，從而減少財政資金的流轉環(huán)節(jié)，降低交易費用，提高財政資金的使用效率。