在以往的稅收研究文獻中，稅收征管并沒有受到充分重視，它往往作為模型中的外生變量被認為是既定的，但這與事實明顯不符。在最近的研究中，稅收征管才開始成為學者們研究的問題。從最優(yōu)稅制發(fā)展過程來看，稅收征管的因素越來越成為影響稅收效率的關鍵因素。一個設計優(yōu)良的稅收制度，如果沒有稅收征管這個強有力的實施機制來保障，是很難發(fā)揮應有的作用的?？梢孕蜗蟮卣f，稅收征管是橋梁，是紐帶。

　　不可否認，成本—收益分析法是衡量稅收征管效率的最直接方法。在取得同樣稅收收入的情況下，征管成本越小，征管效率越高；征管成本越大，則征管效率越低。盡管影響稅收征管效率的因素很多，但征管成本是其中最重要的因素。本文圍繞稅收征管成本展開研究，并結(jié)合和征管成本的國際實踐，對降低我國的稅收征管成本給出政策性建議。

　　一、相關成本概念及分析

　　通過文獻綜述我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學者認為稅收運行中的成本應包括稅收管理成本（強制成本）、稅收遵從成本（納稅成本）和稅收社會成本（社會福利成本）。

　　1.稅收管理成本（強制成本）。即是我們所說稅收運行中的征管成本，是以稅務機關為主體，為保證稅法的實施所發(fā)生的與征收稅款和稅收管理有關的成本。它具體應包括稅務人員的工資、獎金、福利、住所以及教育培訓等支出，還包括稅務機關的辦公場所、配套設施及辦公經(jīng)費，納稅宣傳的支出也應列入其中。稅收征管成本是稅收征管效率的集中體現(xiàn)，因此，控制和節(jié)約稅收征管成本是提高稅收征管效率的要求，是優(yōu)化稅制的前提。

　　2.稅收遵從成本（納稅成本）。是指納稅人為履行納稅義務而發(fā)生的全部費用和支出。稅收遵從成本大致可以劃分為如下幾種：（1）時間成本：如收集、保存必要資料和數(shù)據(jù)，填寫納稅申報表等活動所花費的時間價值；（2）貨幣成本：支付給會計人員的工資、福利以及設置賬薄、進行會計核算、聘請稅務顧問、進行納稅申報、繳納稅款等過程中發(fā)生的用貨幣計量的支出；（3）資產(chǎn)成本：為順利進行納稅申報、繳納稅款而購置的資產(chǎn)，如計算機、打印機等設備；（4）機會成本：因逃避納稅而引發(fā)的成本；（5）心理成本：對稅法所產(chǎn)生的不公平感或者心理上的疑慮等。遵從成本是納稅人在納稅過程中必然存在的成本，其中時間成本和心理成本對納稅人的行為選擇有著重要的影響。

　　3.稅收社會成本。是指不能歸入管理成本或遵從成本中，但與稅收運行直接相關的，由征納主體之外的其他部門或社會成員所負擔的成本。如司法機關為懲治偷稅的成本等。社會成本中最應注意的是由征稅而造成的社會福利損失（超額負擔），即征稅活動對經(jīng)濟行為產(chǎn)生的扭曲的負效應，在經(jīng)典的理論中稱為“哈伯格三角”。

　　二、稅收征管成本與稅收征管效率

　　稅收征管的根本目標是取得稅收收入和保證稅法的實施。在實際的稅收征管中，應收稅款與實際征收稅款總存在一定差距，這是無法從根本上消除的。但高效的稅收征管卻可以縮小這一差距，使之維持在一個合理的范圍內(nèi)。并且，稅法的成功實施更是離不開稅收征管這套實施機制。因此，稅收征管的效率決定了整個稅收制度的效率。

　　稅收征管既然如此重要，那么，其效率應該如何度量呢？由于稅收征管是一個綜合性的概念，簡單地以收入和成本的對比來度量肯定是不準確的。稅收征管效率不僅包括征管機制嚴密程度所影響的納稅人遵從程度，而且還包括征稅機構(gòu)運行效率和人員素質(zhì)。因此，單純以征稅成本的高低來衡量征管效率是不可取的。例如，A國征稅成本率為0.5%，但其偷稅率達到30%，稅法遵從度較低；B國征稅成本率較高，為1%，但其偷稅率僅為5%，稅法遵從度較高。通過比較不難看出，征稅成本率較低的A國征管效率低于征稅成本率較高的B國。

　　稅收征管效率受到稅收制度是否嚴密的制約，但嚴密性是無法準確量化的，只能使用偷稅率等相關指標進行替代，而這些指標又受到了稅收征管的影響。因此，在探討稅收征管成本時，我們假定制度是既定的，是外生變量。顯然，稅收征管效率受到來自于人員素質(zhì)、技術(shù)手段、組織機構(gòu)等諸多因素的制約，而在這些因素中，稅收征管成本無疑是影響最為深遠的。在這些影響效率的變量中，我們先假定成本之外的人員、技術(shù)、組織是既定的，這也符合上述變量在實際運行中變換緩慢的事實。那么，通過降低征管成本就可以達到有效地提高稅收征管效率的目的。

　　三、影響稅收征管成本的因素

　　1.經(jīng)濟因素。經(jīng)濟發(fā)展水平對稅收征管成本產(chǎn)生影響。一般情況下，在稅收制度既定時，經(jīng)濟發(fā)展水平的高低決定了稅源多少。在稅收征管成本的絕對量上，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，呈現(xiàn)出一種正相關的關系。以我國為例，1978年GDP為3624.10億元，同期稅收收入為519.28億元，稅務人員為17萬人；1988年GDP為14928.30億元，稅收收入為2390.47億元，稅務人員為50萬人；1998年GDP為79395.70億元，稅收收入為9262.80億元，稅務人員為99萬人。在人均征稅量上，1978年為30.5萬元，1988年為47.8萬元，1998年為87.29萬元，呈一種上升趨勢。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性導致了稅收征管成本的地區(qū)不均，沿海發(fā)達地區(qū)與內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)的差距明顯。

　　2.財政因素。財政收入和財政支出政策導向?qū)Χ愂照鞴艹杀居兄匾挠绊憽６愂帐杖氲娜〉檬菫榱藵M足政府職能的需要。如果政府對稅收收入的需求增加，勢必會影響稅收征管成本，稅務機關往往會投入更多的成本去取得增量收入。稅務經(jīng)費支出也是按照稅收收入的一定比例來安排的，在財政狀況較好的地方相對充裕，反之則經(jīng)費缺乏，這無疑也會造成征稅成本的損耗。

　　3.稅收制度因素?？傮w上看，簡單而嚴密的稅收制度，能使稅收征管成本維持在一個較低的水平上。在具體的實踐中，主體稅種選擇尤其是流轉(zhuǎn)稅和所得稅的選擇對稅收征管成本的高低有著顯著的影響。流轉(zhuǎn)稅是以商品或勞務的流轉(zhuǎn)額征稅，較所得稅的征管難度要小，因此，以流轉(zhuǎn)稅為主體稅的征管成本小于以所得稅為主體稅種的選擇。就是在流轉(zhuǎn)稅內(nèi)部，增值稅和營業(yè)稅也由于其運行機制的不同而使征管成本處于不同的水平上。另外，一個穩(wěn)定、公平的稅收制度也是保持征管低成本的關鍵所在。這是因為頻繁變動的稅制帶來了巨大的“適應性”成本，而不公平的稅收制度將對納稅人的行為選擇產(chǎn)生消極影響，使行納稅人利用各種機會來逃避納稅，這明顯會加大稅收征管成本。

　　4.組織機構(gòu)效率和人員素質(zhì)影響征管成本。不可否認，高效機構(gòu)帶來的必然是低成本耗費。而人員素質(zhì)是人力資本的價值體現(xiàn)，高素質(zhì)的人員也是降低征管成本的一個重要因素。

　　5.社會因素。按照新制度經(jīng)濟學的一般理論，制度是由正式規(guī)則、非正式規(guī)則和實施機制三部分組成。正式規(guī)則指的是成文的稅法及相關法規(guī)、規(guī)章，實施機制則是稅收征管活動。在這三部分中，起到至關重要作用的是非正式規(guī)則，它是正式規(guī)則形成的基礎和前提，也是實施機制能否有效發(fā)揮作用的保障。社會因素就可以概括為非正式規(guī)則的集中體現(xiàn)，它包括在思想、文化、傳統(tǒng)、道德、意識形態(tài)中，是在人類長期發(fā)展過程中形成的一種“潛規(guī)則”，如守法、誠實、守信等。這些“潛規(guī)則”具體到稅收活動中則表現(xiàn)為公民的納稅意識、社會成員的道德水平以及社會各階層對稅收活動的理解等。“潛規(guī)則”從意識上影響著納稅人的遵從程度，進而影響著稅收征管的成本。

　　四、發(fā)達國家降低稅收征管成本的有益經(jīng)驗

　　1.經(jīng)濟思想對稅收征管成本的影響是明顯的。凱恩斯的國家干預理論體現(xiàn)在稅收征管上是通過國家強制力，加強對納稅人的控制，嚴厲打擊偷稅者。在這種理念下，稅務檢查所耗費成本較高。隨著新自由主義思潮的涌現(xiàn)，新公共管理理論以理性人為假設，希望通過“看不見的手”來實現(xiàn)個人利益和公眾利益的統(tǒng)一。

　　經(jīng)濟理念的改變體現(xiàn)在稅收征管上就是西方發(fā)達國家開始摒棄傳統(tǒng)的對納稅人的偷逃稅行為嚴查重罰的做法，而代之以更加“人性化”的做法。它們更加注重對征稅行為的成本—效益分析，通過提供高質(zhì)量的服務降低稅收征管成本，提高納稅遵從度。例如一貫以嚴厲著稱的美國聯(lián)邦稅務局進行了業(yè)務重組，把“通過幫助納稅人了解和實現(xiàn)他們的納稅義務并通過使稅法公平適用于所有納稅人，以此為美國納稅人提供高質(zhì)量的服務”作為工作信條，并把為每位納稅人提供的辦稅服務、為所有納稅人提供旨在確保稅法得到公平實施的服務和創(chuàng)造高質(zhì)量的工作環(huán)境作為三個戰(zhàn)略性目標。

　　2.企業(yè)管理思想的融入。新公共管理思想主張將企業(yè)家精神引入政府管理之中，運用企業(yè)經(jīng)營管理中較為成熟的技術(shù)、手段和經(jīng)驗為納稅人提供高質(zhì)量的服務。這樣，納稅人的地位從被監(jiān)管的對象轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性客戶，而征稅機關則成為商業(yè)企業(yè)，其內(nèi)部管理也從行政管理中解放出來，向企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變。

　　眾所周知，行政管理一貫以低效、腐敗著稱，而企業(yè)化管理則能夠充分調(diào)動參與者的積極性。雖然稅務機關不可能以“利潤最大化”為工作信條，但企業(yè)管理中可借鑒的部分可以有效降低稅收征管的成本，因為不論是企業(yè)還是政府，低成本都是有效率的表現(xiàn)之一。因此，引入企業(yè)管理思想可以對征管成本的降低產(chǎn)生積極的影響。

　　美國聯(lián)邦稅務局對所設計的未來組織模式進行了更加專業(yè)化的分工，不再按照行政職能進行劃分，而是以面向客戶（納稅人）的要求進行組織架構(gòu)，直接為納稅人提供服務，減少了中間的成本耗費。稅務機關的內(nèi)部管理按照委托—代理理論制定了有效的激勵機制，誘導代理人去實現(xiàn)委托人的目標，使其符合委托人的利益。美國聯(lián)邦稅務局的做法是針對組織效率實行“扁平化”管理，減少中間層耗費，同時對戰(zhàn)略管理層、操作層和一線員工層，依據(jù)工作業(yè)績進行評估考核，作為晉升和獎勵的標準。這樣，減少了稅務官員的尋租動機，減少了不必要的征管成本浪費。

　　3.公共選擇理論的引入。公共選擇理論模型中，通過對官僚的“經(jīng)濟人”假設推導出了官僚制度運轉(zhuǎn)效率低下，政府也會失靈的結(jié)論。該理論認為要消除低效、失靈現(xiàn)象，關鍵在于消除公共壟斷，在公共部門恢復競爭，引入市場和準市場機制，促使公共部門管理的社會化。在西方發(fā)達國家，充分利用中介組織和社會團體為納稅人提供大量納稅服務，這些措施大大降低了稅收征管成本。

　　4.“成本企畫”的引入。成本企畫是一種先進的成本控制方法，它通過一種事前對成本的分解、控制達到事中、事后降低成本的目標。稅收征管成本的籌劃也可以借鑒這一先進的成本管理模式，從稅收征管成本的源頭抓起，從稅收制度的設計階段就充分考慮成本因素，對實際情況進行調(diào)查分析，避免后續(xù)過程中的成本耗費。在稅制設計完成后，各種可能的成本就應該體現(xiàn)出來，征管成本應被維持在一個合理的范圍內(nèi)，這樣就可以排除無序的成本耗費的發(fā)生。

　　五、啟示

　　與傳統(tǒng)的稅收征管相比，我國現(xiàn)階段的稅收征管工作面臨著更大的挑戰(zhàn)，新技術(shù)、新經(jīng)濟的強有力沖擊，使得我們不得不對傳統(tǒng)征管做出調(diào)整，以提高效率來適應現(xiàn)階段的要求。

　　在稅收征管成本的管理上，我們多從改進管理方法和加強管理者教育上入手，但收效甚微。從國際經(jīng)驗上看，宜從觀念、理論、制度和技術(shù)的創(chuàng)新上入手，把成本管理建立在符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的基礎上。筆者認為以下措施能有效降低征管成本：推行多元化納稅申報制度；從觀念上樹立納稅服務意識；大力發(fā)展和改善稅務中介組織；實現(xiàn)稅務機構(gòu)內(nèi)部管理的高效化改革；加強稅收信息管理，加快稅收征管信息化建設；完善稅收征管相關制度，創(chuàng)造稅收征管的優(yōu)良環(huán)境。

　　總之，在借鑒發(fā)達國家先進經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合我國稅收征管的具體情況采取相應的應對措施，可以有效地降低稅收征管成本，提高征管效率。