內(nèi)容提要：本文認(rèn)為，社會(huì)保障資金的籌集模式應(yīng)同一國(guó)的國(guó)情、社會(huì)保障目標(biāo)及社會(huì)保障方式相適應(yīng)。我國(guó)社會(huì)保障的基本框架已具雛型，即實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。但我國(guó)目前的社會(huì)保險(xiǎn)制度還很不完善，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，盡快開征社會(huì)保障稅，是完善我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要舉措。

　　一、我國(guó)社會(huì)保障籌資方式存在的主要問題

　　雖然我國(guó)社會(huì)保障的基本框架已經(jīng)確立，但制度改革滯后、制度安排缺位的現(xiàn)象仍隨處可見，突出地表現(xiàn)在社會(huì)保障的籌資方式以及社會(huì)保障資金的運(yùn)作等方面。

　?。ㄒ唬┗I資方式不規(guī)范，缺乏法律依據(jù)

　　我國(guó)現(xiàn)行社保資金的籌集方法政出多門，主要采用由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和籌資比率的方式。這種分散的多元籌資方式必然導(dǎo)致制度間的不協(xié)調(diào)，無(wú)法形成全國(guó)規(guī)范、統(tǒng)一的制度。目前，籌資辦法多以部門規(guī)章、行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn)，明顯缺乏法律依據(jù)。由于制度分割，各部門、各地區(qū)、各行業(yè)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各異，費(fèi)率差別懸殊，負(fù)擔(dān)不均，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成。這種狀況嚴(yán)重影響政策的執(zhí)行效果，也無(wú)法為社會(huì)保障制度的正常運(yùn)行提供及時(shí)、足額的資金，影響社會(huì)保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　（二）基金多頭管理，營(yíng)運(yùn)效率低下

　　目前，我國(guó)實(shí)際參與社會(huì)保障管理的機(jī)構(gòu)，除了勞動(dòng)和社會(huì)保障部之外，還有人事、民政、金融、衛(wèi)生、計(jì)生、財(cái)政、全國(guó)總工會(huì)等部門。多元化的管理體制形成了部門分割、地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割、不同所有制分割的局面，嚴(yán)重影響了資金統(tǒng)籌能力，極大地增加了管理成本。社保基金的行政管理、投資營(yíng)運(yùn)與監(jiān)管三位一體，難以形成高效的營(yíng)運(yùn)機(jī)制和有效的監(jiān)督制約機(jī)制，各種違規(guī)問題屢屢發(fā)生，基金無(wú)法做到專款專用。

　?。ㄈ┟x費(fèi)率高，實(shí)際費(fèi)率低，費(fèi)基核定困難

　　目前，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)是職工的工資總額，費(fèi)率是20%.在市場(chǎng)發(fā)育尚不成熟的我國(guó)，勞動(dòng)報(bào)酬工資化、貨幣化程度不高，統(tǒng)計(jì)工序繁雜，使得繳費(fèi)工資總額往往小于統(tǒng)計(jì)工資總額及實(shí)際工資總額。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城調(diào)總隊(duì)近期對(duì)全國(guó)15萬(wàn)戶城鎮(zhèn)居民進(jìn)行的抽樣調(diào)查顯示，就社會(huì)平均而言，職工工資外的工資性收入至少相當(dāng)于工資收入的30%.這樣，統(tǒng)計(jì)工資總額只占到實(shí)際工資總額的77%，縮小了23%①。另外，據(jù)專家推算，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的繳費(fèi)工資總額約為統(tǒng)計(jì)工資總額的90%.由此可見，繳費(fèi)工資總額小于統(tǒng)計(jì)工資總額，更小于實(shí)際工資總額，兩項(xiàng)合并，費(fèi)基縮小了30%多。若考慮實(shí)物收入，差距更大。

　　費(fèi)基縮小必然導(dǎo)致名義費(fèi)率偏高，收繳困難。據(jù)專家分析，如果我國(guó)實(shí)現(xiàn)了貨幣收入工資化，并以實(shí)際工資總額作為養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)基，費(fèi)率可下降7個(gè)百分點(diǎn)，即變?yōu)?5%左右后，仍可保持相同的基金收入。要使名義費(fèi)率與實(shí)際費(fèi)率一致，必須推進(jìn)勞動(dòng)報(bào)酬工資化、貨幣化的改革。

　　（四）局部統(tǒng)籌有礙公平與效率

　　1998年，中央下文規(guī)定企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，原實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌的各個(gè)部門把養(yǎng)老保險(xiǎn)工作全部移交地方。但問題依然嚴(yán)重，一方面，省級(jí)統(tǒng)籌管理體制本身尚不健全，省級(jí)統(tǒng)籌模式還未在全國(guó)普遍推廣，行業(yè)統(tǒng)籌與省級(jí)統(tǒng)籌并存。另一方面，在省級(jí)統(tǒng)籌模式下，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)畸輕畸重，一些養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)入不敷出，由中央政府建立一定的省級(jí)調(diào)劑基金，雖能緩解一時(shí)的資金短缺問題，但不能從根本上解決問題。顯然，這種體制不利于公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成，有悖于為勞動(dòng)力的合理流動(dòng)提供社會(huì)保障的初衷。

　　二、社會(huì)保障籌資方式的國(guó)際借鑒

　　社會(huì)保障籌資方式在不同的國(guó)家是不一樣的，但通過國(guó)際比較研究，仍然可以獲得有益的借鑒。

　?。ㄒ唬┑聡?guó)模式

　　德國(guó)是歐洲大陸模式（又稱為保守模式）的代表，也是世界上最早推行社會(huì)保障制度的國(guó)家，至今已有100多年的歷史。德國(guó)的社會(huì)保障制度以國(guó)家法定的社會(huì)保險(xiǎn)為主，企業(yè)和個(gè)人的補(bǔ)充保險(xiǎn)只起次要作用。德國(guó)的社會(huì)保障制度恪守以下基本原則：（1）社會(huì)保障要有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。（2）社會(huì)保險(xiǎn)要保持在收入再分配的合理范圍內(nèi)，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公正兩者的內(nèi)在統(tǒng)一。（3）社會(huì)保障應(yīng)由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三者合理分擔(dān)，社會(huì)保障應(yīng)被視為一個(gè)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的過程，并將國(guó)家承擔(dān)的社會(huì)保障任務(wù)與每個(gè)人據(jù)其能力自主決定命運(yùn)的天然義務(wù)嚴(yán)格分開。

　　德國(guó)的社會(huì)保障資金主要來(lái)源于雇主和雇員繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，不足部分由聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼，稅收比重約占1/4左右。不同險(xiǎn)種規(guī)定的費(fèi)率、應(yīng)稅所得上限、繳費(fèi)上限以及收入補(bǔ)償率均不同（見表1）。各個(gè)險(xiǎn)種相對(duì)獨(dú)立，費(fèi)率采取比例費(fèi)率結(jié)構(gòu)，保險(xiǎn)受益水平與繳費(fèi)水平及繳費(fèi)期限密切關(guān)聯(lián)，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制。進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后，伴隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)保障支出增長(zhǎng)加快，甚至超過了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的承受能力。社會(huì)保障開支占GDP之比從1970年的10.4%，上升到1993年的15.48%，社會(huì)保障預(yù)算的平衡問題日益突出。從20世紀(jì)80年代開始，德國(guó)進(jìn)行了社會(huì)保障制度的調(diào)整與改革，提高了費(fèi)率，提高了應(yīng)稅所得上限，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制相結(jié)合的辦法。目前，德國(guó)的社會(huì)保障綜合費(fèi)率在40%以上，保障水平高于英美等國(guó)家。2000年，德國(guó)的社會(huì)保障繳費(fèi)占名義GDP的比重為18.5%.

　　德國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度很有特點(diǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定了國(guó)家援助形式，在全國(guó)各地以同樣條件和同樣數(shù)額支付失業(yè)保險(xiǎn)金和失業(yè)補(bǔ)助金，領(lǐng)取失業(yè)金的條件是接受勞動(dòng)局介紹的崗位。失業(yè)保險(xiǎn)金不僅用于資助失業(yè)保險(xiǎn)受益人，彌補(bǔ)失業(yè)者失去的收入，還用于資助積極勞動(dòng)市場(chǎng)政策的實(shí)施，改善就業(yè)機(jī)會(huì)。而且，還有失業(yè)救助、最低收入保障制度作為補(bǔ)充。

　　德國(guó)的社會(huì)保障資金由政府指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和營(yíng)運(yùn)，以確?；鸨Ｖ翟鲋怠５聡?guó)的社會(huì)保障費(fèi)以勞動(dòng)所得為費(fèi)基，管理上與個(gè)人所得稅的稅基基本相同。德國(guó)將費(fèi)率與險(xiǎn)種的風(fēng)險(xiǎn)掛鉤，實(shí)行差別險(xiǎn)種費(fèi)率，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則，符合效率要求。應(yīng)稅所得上限的設(shè)置，也是一種效率機(jī)制。失業(yè)保險(xiǎn)制度與積極勞動(dòng)市場(chǎng)政策相互關(guān)聯(lián)，是兼顧公平與效率的舉措。通過這些舉措，確保了社會(huì)保障資金具有穩(wěn)定的來(lái)源。

　?。ǘ┯?guó)模式

　　英國(guó)社會(huì)保障的政策目標(biāo)是救濟(jì)貧民。英國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)補(bǔ)助、社會(huì)救助、保健服務(wù)。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，“福利國(guó)家”出現(xiàn)危機(jī)，國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)。從20世紀(jì)80年代開始至今，經(jīng)過20多年的改革，英國(guó)社會(huì)保障制度已發(fā)生了重要變化：（1）“普遍性原則”弱化，“有選擇性原則”增強(qiáng)。（2）在“平等”和“效率”的權(quán)衡上，政府更加注重“效率”。（3）更多地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府管理的重心逐漸從發(fā)放社會(huì)津貼轉(zhuǎn)到提供優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)方面。

　　英國(guó)的社會(huì)保障制度是一種融養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等項(xiàng)目于一體的綜合性社會(huì)保障制度。全國(guó)性的社會(huì)保障基金包含養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金以及醫(yī)療保險(xiǎn)基金等。社保基金以國(guó)民保險(xiǎn)繳費(fèi)為融資來(lái)源，其性質(zhì)與美國(guó)的工薪稅相同。每一個(gè)職工（包括受雇者和自由職業(yè)者）一旦收入達(dá)到一定水平，都必須按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)沒有區(qū)分保險(xiǎn)項(xiàng)目，而是對(duì)各個(gè)保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一費(fèi)率，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一，不存在地區(qū)差異。1985年以前，費(fèi)率采取單一的比例費(fèi)率結(jié)構(gòu)。1985年以后，改為累進(jìn)費(fèi)率制，費(fèi)率為工資總額的10%～19.45%.英國(guó)是唯一采取累進(jìn)費(fèi)率制的國(guó)家，且取消了雇主的應(yīng)稅所得限額，但保留了雇員應(yīng)稅所得限額。在英國(guó)，全體被保險(xiǎn)人規(guī)定有相同的保險(xiǎn)受益待遇，其數(shù)額能保障公民最低生活水平。

　　在英國(guó)的社會(huì)保障資金來(lái)源中，社會(huì)保障繳費(fèi)所占比重偏低，1994年為34.95%（由雇主和雇員分別承擔(dān)）。英國(guó)的社會(huì)保障繳費(fèi)占名義GDP的比重遠(yuǎn)低于德國(guó)，但略高于美國(guó)，1988年為8%，2000年為7.5%.英國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由國(guó)內(nèi)稅務(wù)局負(fù)責(zé)具體征收，收入上繳國(guó)庫(kù)，成為政府財(cái)政收入的有機(jī)組成部分，由財(cái)政部統(tǒng)收統(tǒng)支，不存在獨(dú)立的社保預(yù)算，只是各項(xiàng)社會(huì)保障在公共預(yù)算中單獨(dú)反映，當(dāng)社會(huì)保障項(xiàng)目收不抵支時(shí)，按規(guī)定從一般性稅收收入中調(diào)劑解決。

　　英國(guó)的綜合性社會(huì)保障制度十分簡(jiǎn)便，有利于降低制度運(yùn)行成本，同時(shí)，政府利用集中的部分社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，可以在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行社會(huì)保障資金的余缺調(diào)劑，平衡地區(qū)差距。

　　英國(guó)連續(xù)20年推進(jìn)“福利改革”的實(shí)踐告訴我們，社會(huì)保障必須推行兼顧效率和公平的原則，一味強(qiáng)調(diào)高福利、高公平是沒有出路的。

　　（三）美國(guó)模式

　　美國(guó)的社會(huì)保障制度自20世紀(jì)30年代建立以來(lái)，迄今已發(fā)展成一套龐大的社會(huì)保障體系。美國(guó)的社會(huì)保障制度屬自由保險(xiǎn)型，私人保險(xiǎn)業(yè)處于主要地位，政府舉辦的社會(huì)保障處于次要地位。美國(guó)的社會(huì)保障繳費(fèi)占名義GDP的比重為7%.美國(guó)的社會(huì)保障是以工薪稅作為籌資來(lái)源，以工薪所得為稅基，采取比例稅率結(jié)構(gòu)。其中，公共年金計(jì)劃的運(yùn)作與其他經(jīng)合組織成員國(guó)相比，其特點(diǎn)是低稅率、低保障水平。這一制度要求的工薪稅在20世紀(jì)90年代為工資總額的12.4%，由雇主、雇員各自承擔(dān)一半。這一稅率在經(jīng)合組織成員國(guó)（平均水平為16.3%）中是最低的。因?yàn)槊绹?guó)的人口結(jié)構(gòu)比較年輕，而且美國(guó)退休金的工資替代率僅為44%.美國(guó)工薪稅稅率可以根據(jù)對(duì)人口老齡化的預(yù)測(cè)和退休養(yǎng)老金支付的需要，按“財(cái)務(wù)自理、收支平衡”的原則不斷調(diào)整。比如，1937～1949年，雇主、雇員各自繳納雇員工資的1%，20世紀(jì)50年代提高到1.5%，20世紀(jì)60年代提高到2.75%，20世紀(jì)70年代提高到3.65%，20世紀(jì)80年代調(diào)整為4.35%，20世紀(jì)90年代提高到5%左右。美國(guó)工薪稅稅基規(guī)定有上限，而且這個(gè)上限可以隨著物價(jià)和工資水平的提高而相應(yīng)調(diào)整。此外，1937～1980年間，美國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式一直是按照現(xiàn)收現(xiàn)付制的辦法，采取“收支相抵、略有節(jié)余”的原則，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑。到了20世紀(jì)80年代，伴隨著基金赤字的出現(xiàn)，才由現(xiàn)收現(xiàn)付制改為部分基金積累制。

　　美國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)同樣以工薪稅籌資，應(yīng)稅收入的起征點(diǎn)低，覆蓋面廣（97%的從業(yè)人員）。聯(lián)邦立法規(guī)定由雇主繳納失業(yè)保險(xiǎn)稅款，雇員不用繳納。失業(yè)保險(xiǎn)稅率與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)。通常由聯(lián)邦立法規(guī)定一個(gè)統(tǒng)一的全國(guó)性失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率（1985年為0.8%）以及各州的最低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率（1985年為5.4%）。在這個(gè)最低費(fèi)率的基礎(chǔ)上，各州可以自行確定具體費(fèi)率。因而，各州費(fèi)率不同，失業(yè)保險(xiǎn)受益補(bǔ)償率也不同，通常相當(dāng)于工資總額的50%.與眾不同的是，美國(guó)個(gè)別州的失業(yè)保險(xiǎn)稅率采取的是“經(jīng)驗(yàn)定率法”。所謂“經(jīng)驗(yàn)定率法”實(shí)質(zhì)是一種旨在抑制企業(yè)解雇員工的浮動(dòng)稅率制度。具體做法是依據(jù)雇主解雇員工的情況對(duì)雇主進(jìn)行估分，據(jù)此估分確定雇主應(yīng)承擔(dān)的失業(yè)保險(xiǎn)稅率，高估分意味著高稅率，最高可達(dá)職工工資的10.5%（1985年）。這種“經(jīng)驗(yàn)定率法”的目標(biāo)和功能使在缺乏限制企業(yè)解雇人員的制度背景下，將解雇人員的社會(huì)成本部分轉(zhuǎn)嫁給雇主承擔(dān)。

　　如前所述，幾乎所有采取比例費(fèi)率結(jié)構(gòu)的國(guó)家都設(shè)置了應(yīng)稅所得上限，而且，歷史上的慣例是應(yīng)稅所得限額與工資總額不成比例增長(zhǎng)。但美國(guó)卻例外，聯(lián)邦繳費(fèi)限額和多數(shù)州繳費(fèi)限額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均工資收入，甚至隨著時(shí)間推移遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于平均工資收入。相反，在其他經(jīng)合組織成員國(guó)中，應(yīng)稅所得限額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平均工資收入。美國(guó)的做法緩和了應(yīng)稅所得上限的設(shè)置所產(chǎn)生的累退性。

　　美國(guó)模式在處理效率和公平的關(guān)系上，在統(tǒng)一性和差別性關(guān)系的處理上，都提供了成功的經(jīng)驗(yàn)。

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