隨著農(nóng)村綜合改革的進一步深化，2006年，農(nóng)民徹底告別了2600年的農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的全部減免，標志著農(nóng)民終于喜臨“零負擔”。但是，稅費制度下形成的村級債務(wù)已取代農(nóng)民負擔成為農(nóng)村當前最突出的問題。普遍而沉重的村級債務(wù)，形成時間長，數(shù)額巨大，涉及面廣，成因復(fù)雜。不僅嚴重困攏著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，也成為當前新農(nóng)村建設(shè)一大障礙，損害了農(nóng)民的根本利益。不盡快解決這個問題，農(nóng)民負擔就可能出現(xiàn)反彈，農(nóng)村綜合改革進程就可能受到影響，并危及農(nóng)村稅費改革成果。要鞏固農(nóng)村稅費改革的成果，必須落實兩個方面的工作，一是農(nóng)村綜合配套改革，二是化解村級債務(wù)。不解決好農(nóng)村債務(wù)問題，農(nóng)村的一系列矛盾就不可能化解。因此，探討村級債務(wù)的成因并尋求有效的化解途徑，已成為當務(wù)之急。

　　一、農(nóng)村債務(wù)的現(xiàn)狀特點

　　村級隨著農(nóng)村綜合改革的進一步深化，2006年，農(nóng)民徹底告別了2600年的農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的全部減免，標志著農(nóng)民終于喜臨“零負擔”。但是，稅費制度下形成的村級債務(wù)已取代農(nóng)民負擔成為農(nóng)村當前最突出的問題。普遍而沉重的村級債務(wù)，形成時間長，數(shù)額巨大，涉及面廣，成因復(fù)雜。不僅嚴重困攏著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，也成為當前新農(nóng)村建設(shè)一大障礙，損害了農(nóng)民的根本利益。不盡快解決這個問題，農(nóng)民負擔就可能出現(xiàn)反彈，農(nóng)村綜合改革進程就可能受到影響，并危及農(nóng)村稅費改革成果。要鞏固農(nóng)村稅費改革的成果，必須落實兩個方面的工作，一是農(nóng)村綜合配套改革，二是化解村級債務(wù)。不解決好農(nóng)村債務(wù)問題，農(nóng)村的一系列矛盾就不可能化解。因此，探討村級債務(wù)的成因并尋求有效的化解途徑，已成為當務(wù)之急。債務(wù)是指村集體經(jīng)濟組織與單位和個人之間發(fā)生的各項應(yīng)付而未付款。近年來，各級政府有關(guān)部門下發(fā)了解決村級債務(wù)事項文件，中央也加大了支農(nóng)力度，財政轉(zhuǎn)移支付資金，也能足額撥付到位，但是只能保持部分村收支平衡的正常運轉(zhuǎn)。少數(shù)能夠組織穩(wěn)定收入來源的村，財政轉(zhuǎn)移支付到位后，在保持正常運轉(zhuǎn)的情況下，可以用收支盈余，逐年化解部分債務(wù)；而大多數(shù)村由于債務(wù)較多，又沒有穩(wěn)定收入來源，維持正常運轉(zhuǎn)都很困難，化解債務(wù)也就無從談起了。從各地情況看，農(nóng)村債務(wù)呈現(xiàn)出有增無減的態(tài)勢，具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

　　一是債務(wù)硬，債權(quán)軟。相比應(yīng)收款項，債務(wù)是一個剛性數(shù)據(jù)，不能打絲毫的折扣。農(nóng)村稅費改革啟動后，國家出臺政策，在鎖定村級債務(wù)的同時，也鎖定了村級債權(quán)，要求各地政府不得清收村級債權(quán)。在村級債務(wù)總額中，有相當比例債務(wù)是村級為完成各項稅費和集資任務(wù)形成的債務(wù)，這部分債務(wù)的形成與農(nóng)戶欠款形成的村級債權(quán)有著密不可分的因果關(guān)系。債務(wù)是村集體必須認可，債權(quán)村集體不能清收，在加之村集體債權(quán)70%左右是農(nóng)戶欠款，欠款農(nóng)戶有的已遷走，有的人已去世，有的缺乏償還能力，相當部分債權(quán)可能成為壞帳。導(dǎo)致形成“債務(wù)硬”“債權(quán)軟”的局面。

　　二是范圍廣，結(jié)構(gòu)雜。從村級債務(wù)來源看既有向金融機構(gòu)借款，還有欠涉農(nóng)部門的費用，又有欠國家的稅費；既有向農(nóng)戶借款，還有拖欠村組干部的工資，又有基本建設(shè)尾欠的工程應(yīng)付款等。牽涉單位多，范圍廣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。

　　三是鎖不定，債繼增。村級債務(wù)是前化后增，越背越重。農(nóng)村稅費改革初期，各地都對村級債務(wù)進行了認真核實，并對核實的債務(wù)進行了鎖定。國家也出臺了多項化解村級債務(wù)的政策，很多地方也制定了化解村級債務(wù)目標，要求逐年化解村級債務(wù)。在鎖定的債務(wù)額的基礎(chǔ)上不得新增債務(wù)。然而，在現(xiàn)實情況下，國家對農(nóng)村基本建設(shè)，特別是村級公路建設(shè)的配套補助資金不足，再加之歷史債務(wù)中借款比例較高，同時，實行農(nóng)村財務(wù)雙代管工作最近幾年才開展，還不夠規(guī)范和完善，收支不平衡，虧空逐年加大等原因，導(dǎo)致村級債務(wù)鎖而不定，化而不減，呈現(xiàn)出債務(wù)總額繼續(xù)上升趨勢。

　　四是借貸多，利息重。村級債務(wù)的來源主要是銀行、信用社等金融機構(gòu)的貸款和其他單位及個人的借款。這些通過金融機構(gòu)和其他單位及個人的借款形成的債務(wù)，都需要支付利息，即使不增加新的債務(wù)，利息也使債務(wù)總額不斷增長，村級承擔利息的壓力太大。

　　五是明里無，暗里有。村級不得新增債務(wù)，國家有嚴格的政策規(guī)定。村干部為抓住國家對農(nóng)村大好政策，不切實際大搞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如村級公路建設(shè)、村級陣地建設(shè)等而冒險舉債開工基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。為逃避國家不得新增債務(wù)的規(guī)定，工程項目完工后，找理由遲遲不辦理竣工決算，因此新增村級債務(wù)也就沒入帳，長期游離賬外，形成明里沒有新增債務(wù)，暗里卻還有大量債務(wù)客觀存在。導(dǎo)致帳內(nèi)債務(wù)小于實際債務(wù)。

　　六是來源缺，化解難。村級化解債務(wù)缺泛資金來源，特別是邊遠山區(qū)村，資源缺泛，條件差，集體經(jīng)濟發(fā)展困難，償還債務(wù)能力差。很多村缺泛經(jīng)濟增長因素，自身造血功能不強，對于一般的農(nóng)業(yè)型村，沒有區(qū)位優(yōu)勢，沒有政策傾斜，短期內(nèi)難以發(fā)展，集體實力無從增加。有的村入不敷出，所有收入保運轉(zhuǎn)都困難，談化解債務(wù)幾呼是句空話。

　　二、農(nóng)村債務(wù)形成的原因

　　縱觀村級債務(wù)現(xiàn)狀，村級債務(wù)形成的原因是多方面的，是多年積累逐步形成的。有直接原因，也有隱弊原因；有主觀原因，也有客觀原因；有體制和政策配套的問題，也有經(jīng)濟決策失誤和管理不善原因的影響。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是普九債。也就是“普九”教育達標形成的債務(wù)。上世紀90年代以來，我國在農(nóng)村推行普及九年制義務(wù)教育制度，改善農(nóng)村教育條件，對農(nóng)村九年制義務(wù)教育實行硬性達標，而上級配套資金十分有限，大部分資金依靠村組自籌。“普九”驗收的強大壓力，迫使村集體大量向農(nóng)戶集資和向金融機構(gòu)借貸，使村級債務(wù)雪上加霜。不少地方村級債務(wù)總額中，“普九”債務(wù)占有較大比例。

　　二是企業(yè)債。也就是村集體興辦企業(yè)虧損形成的債務(wù)。80年代初，受沿海城市、大中城市農(nóng)村大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的影響，有條件的村和沒有條件的村，把發(fā)展村辦企業(yè)作為脫貧致富的出路，部分村集體在無資金、缺技術(shù)、少人才的情況下，對項目沒有進行科學論證，盲目靠借貸和集資興辦企業(yè)，加之政企不分，經(jīng)濟關(guān)系不清，攤派過多，經(jīng)營管理不善，體制不順，產(chǎn)品質(zhì)量不高，市場信息不靈，借貸渠道不暢等眾多因素，大部分村辦企業(yè)都處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)，導(dǎo)致企業(yè)虧損以致于資不抵債形成債務(wù)。

　　三是稅費債。就是村集體為完成各項稅費和集資任務(wù)形成的債務(wù)。農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)戶的負擔項目非常多，除農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”外，還有各種集資攤派。農(nóng)民由于收入低，加上村干部工作方法不得當，工作能力不強，做群眾工作不細，導(dǎo)致部分農(nóng)戶對村干部工作不滿，不愿交和拒交各項有關(guān)稅費。同時，農(nóng)村外出人員不斷增加，這些人員長期在外，村干部管不到也管不了，部分人“吃水忘了挖井人”，再加之有些承包戶素質(zhì)低，義務(wù)觀念淡薄，上繳難到位。村集體為了完成上級下達的任務(wù)只有向金融機構(gòu)和民間借貸完成各項稅費任務(wù)，長此以往形成了農(nóng)戶欠集體，集體欠金融機構(gòu)和民間借貸的“三角債”。

　　四是事業(yè)債。就是村級興辦公益事業(yè)形成的債務(wù)。近年來，村集體為了落實國家支農(nóng)惠農(nóng)政策，爭取上級資金，村村修路、打井、綠化村莊、陣地建設(shè)等大辦公益事業(yè)。這本是一件好事，但是上級資金即使爭取到了也非常有限。有些村沒有量力而行，超前辦事業(yè)。特別是進入21世紀，“要想富，先修路”的思想，在農(nóng)村落地開花，各級政府也加大了修建村級公路的力度。修路為民，上級雖有大量資金投入，但實際建設(shè)資金遠高于上級投入的資金，缺口部分的資金最終就轉(zhuǎn)化成了新的村級債務(wù)。

　　五是利息債。就是村級債務(wù)利息形成的債務(wù)。目前，村級債務(wù)中，銀行貸款和私人高利貸，占有較大比重，特別是在一些債務(wù)負擔沉重的村，東挪西借的債務(wù)每天都在產(chǎn)生利息，也就是說每天就在產(chǎn)生新的債務(wù)。村級債務(wù)呈現(xiàn)出不減就增的局面。

　　三、化解村級債務(wù)的對策

　　由于村級債務(wù)問題是歷史形成和長期積累下來的，量大而廣，成因復(fù)雜，解決難度很大。但是，農(nóng)村債務(wù)化解工作是當前農(nóng)村工作中一項緊迫而重要的任務(wù)。究竟如何化解呢？具體方式要錄活多樣，要在政策法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，大膽探索多種有效途徑和方法。就當前村級債務(wù)形成的原因、現(xiàn)狀和實際情況，本人認為應(yīng)從以下幾個方面解決村級債務(wù)：一是防范村級新增債務(wù)；二是化解村級舊有債務(wù)。

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　　一是夯實農(nóng)村民主這個基礎(chǔ)。那就是要建立健全村級債務(wù)管理制度。建立村組債務(wù)臺帳，并明確專人負責，做到債務(wù)發(fā)生一筆，公開登記一筆，債務(wù)化解一筆，公開注銷一筆。把工作重點從事后化解轉(zhuǎn)移到事前管理上來，建立健全村級債務(wù)動態(tài)管理機制，并在實踐中不斷探索創(chuàng)新，使之逐步制度化、規(guī)范化。加強村級財務(wù)管理，堅持村務(wù)公開，實行民主管理，建立民主集體決策的機制，充分發(fā)揮村民代表作用，嚴格規(guī)范決策程序，夯實農(nóng)村民主這個基礎(chǔ)。

　　二是建立農(nóng)村預(yù)決算這個制度。年初，各村要根據(jù)當?shù)念A(yù)計可支配收入編制費用支出預(yù)算方案，并提交村集體經(jīng)濟組織成員大會討論通過，交鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村會計服務(wù)中心審定備案。年中要加強預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，控制預(yù)算外開支，實現(xiàn)村級收支平衡，防止新增債務(wù)。

　　三是規(guī)范農(nóng)村行政這個行為。對基層政府的行為應(yīng)按照公共財政的觀點，把基層政府的職能界定在行使國家政權(quán)管理公共事務(wù)的范圍內(nèi)。各級政府及有關(guān)部門在安排農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)項目時，必須足額安排資金，不得留有資金缺口，不得要求村級安排項目配套資金。村集體要堅持“量入為出、量力而行”的辦事原則。對興辦農(nóng)村福利公益方面的投資建設(shè)，必須要有財力保障。村集體一定要停止不必要的或超越承受能力的建設(shè)活動。

　　四是嚴格農(nóng)村新增債務(wù)這個政策。嚴格政策，堅決制止發(fā)生新的債務(wù)。做到“五個嚴禁”，即嚴禁舉債興辦公益事業(yè)；嚴禁舉債用于村級支出；嚴禁超出規(guī)定訂閱報刊；嚴禁超村級定額補助標準發(fā)放報酬補貼；嚴禁村集體以任何名義從金融機構(gòu)貸款或為企業(yè)提供擔保。同時實行新增債務(wù)責任追究投制，對有令不行，有禁不止，不按規(guī)定程序舉債的村和個人，按照“誰簽字、誰負責、誰償還”的原則，加大查處力度，追究主要負責人的責任。

　�。ǘ�）化解村級債務(wù)的途徑

　　一是剝離減債。就是將村級債務(wù)總額中的“普九”債務(wù)剝離出來，轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，從而減少村級債務(wù)總額。普及九年義務(wù)教育，這個義務(wù)應(yīng)是國家的公共財政承擔，義務(wù)主體應(yīng)是國家。村級為“普九”達標而形成的債務(wù)，是村集體為國家墊付的財政性資金。地方政府應(yīng)承擔“普九”債務(wù)。地方政府一方面是“普九”債務(wù)的承擔者，同時又是化解“普九”債務(wù)的責任主體。黨中央、國務(wù)院高度重視化解農(nóng)村“普九”債務(wù)工作，決定從2007年12月起，選擇14個省市區(qū)開展清理化解“普九”債務(wù)試點工作。按照“誰舉債誰負責、先清理后化解、先化解后獎勵、激勵約束相結(jié)合”的原則，力爭用3年時間化解農(nóng)村“普九”債務(wù)。地方政府首先要承擔所轄村級“普九”債務(wù)，然后按照中央有關(guān)化解“普九”債務(wù)的有關(guān)原則要求，積極化解“普九”債務(wù)。

　　二是幫扶還債。就是國家出臺政策幫助扶持村集體償還債務(wù)。對于確屬舉債建設(shè)農(nóng)村公益項目如村級公路、水利設(shè)施、農(nóng)田基本建設(shè)、社會治安、環(huán)境保護、行政行理、經(jīng)濟發(fā)展和社會保障等所欠債務(wù)。要按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、公共財政向“三農(nóng)”傾斜的要求，加大對村級資金的投入。中央、省級財政視情況逐年安排轉(zhuǎn)移支付進行補償。應(yīng)允許利用國家扶農(nóng)、補農(nóng)資金償還相應(yīng)的債務(wù)。國家應(yīng)對扶持農(nóng)業(yè)的款項進行適當調(diào)整，把化解村級債務(wù)作為扶持農(nóng)業(yè)專項資金的一個重點來對待。同時，對化解村級債務(wù)成效明顯的村給予村集體一定的資金獎勵，鼓勵村集體積極償還債務(wù)。

　　三是劃撥轉(zhuǎn)債。在農(nóng)村債務(wù)規(guī)�？傤~中，有一部分是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或村組企事業(yè)形成的。其中有一部分企事業(yè)仍然在運行。有的雖然已轉(zhuǎn)產(chǎn)，但仍然利用原有的房屋、土地等，針對這種情況，地方黨政府要做企業(yè)繼承者的思想政治工作，要求他們承擔債務(wù)，并辦理相關(guān)財務(wù)手續(xù)，簽訂償還協(xié)議。

　　四是清欠還債。對于農(nóng)村債權(quán)的清收工作，應(yīng)區(qū)別情況，按照不同的債權(quán)類型分別征收。首先是國家干部、村組干部、企事業(yè)單位職工及家屬的欠款，要限期清收，對于有償還能力而拒不還款的單位和國家干部職工，分別采取經(jīng)濟、行政或法律手段等多種辦法進行清收。其次是對農(nóng)戶的欠款，要根據(jù)不同性質(zhì)和具體情況進行清收。對于農(nóng)戶欠交的稅費尾欠，要分門別類，妥善處理，屬于違反政策規(guī)定的集資、攤派和違規(guī)超收的稅費尾欠，應(yīng)給予核銷；對于符合減免條件的，要給予減免；對于不符合減免條件的，要根據(jù)農(nóng)戶承受能力，合理分類，區(qū)別對待：對于有償還能力的農(nóng)戶，可通過各種辦法，多途徑地宣傳說服教育，促其主動償還；對于極少數(shù)的“釘子戶”，可運用法律手段進行清收。

　　五是停息降債。目前村級債務(wù)主要來源是銀行貸款和私人高利貸，上級有關(guān)部門應(yīng)及時介入，加強引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，促成債務(wù)雙方還本免息或停息掛帳。首先是停高息降債。對于村級借欠的高利貸，要在清理核實的基礎(chǔ)上，經(jīng)雙方協(xié)商，可從借貸之日起，按照金融部門規(guī)定的同期同檔利率，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村會計服務(wù)中心確認后統(tǒng)一換據(jù)，過去已付息的高出部分，可以用于抵沖本金。其次是免息降債。各地可制定一系列優(yōu)先償債政策，如有息讓降息，降息讓免息等，對于欠外單位或個人的借款不要息的優(yōu)先償還。避免村級債務(wù)不減就增的不利局面。

　　六是拍賣償債。首先是拍賣閑置資產(chǎn)。要在搞好村級清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將資產(chǎn)分門別類，本著“剝離有效資產(chǎn)、處置呆滯資產(chǎn)、盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化資源配置”的原則，對閑置資產(chǎn)進行拍賣，將拍賣資金用于還債。其次是拍賣資源。對現(xiàn)有的荒出、荒湖、荒灘、水面、果園、機動地等集體資源，在政策允許的情況下，堅持公開、公正、公平的原則，公開拍賣、租賃、承包、賣斷經(jīng)營權(quán)，一定幾十年不變，所得收入用于償還債務(wù)。