一、非稅收入的概念、范圍

　　長期以來，我國并沒有“非稅收入”這個概念，各級政府文件中廣泛使用的都是“預算外資金”這一概念。非稅收入與預算外資金相比，既有區(qū)別又有聯(lián)系。非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類；預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類?，F(xiàn)在提非稅收入概念，表明隨著預算管理制度改革（部門預算和綜合預算的實施）和政府收入機制的規(guī)范，可以逐漸淡化預算外資金概念。非稅收入是政府收入的重要組成部分，2006年全國非稅收入規(guī)模為16206. 71億元，相當于同期全國財政收入的41. 16 %.目前非稅收入的主體還是預算外資金，但有相當一部分非稅收入已經(jīng)被納入預算內管理，在現(xiàn)階段，非稅收入的范圍要大于預算外資金，在非稅收入中預算外資金約占63 %.我國財政部于2004年頒發(fā)的《關于加強政府非稅收入管理的通知》指出，“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、各級機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金。”同時指出：“政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。”因此，從管理范圍看，我國政府非稅收入是狹義概念，既不包括政府稅收，也不包括政府發(fā)行的債務收入。

　　具體從政府預算管理的角度分析，政府非稅收入可以分為預算內非稅收入、預算外非稅收入和制度外收入三塊。

　　一是預算內非稅收入。從政府收支決算表看，預算內的非稅收入主要包括：教育費附加收入、排污費和城市水資源費收入、礦產(chǎn)資源補償費收入、專項收入、土地出讓金和其它收入。從1996年起，國家已將養(yǎng)路費、車輛購置附加費、鐵路建設基金、電力建設基金、三峽工程建設基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設基金、民航基礎設施建設基金、農村教育事業(yè)附加費、郵電附加、港口建設費、市話初裝基金、民航機場管理建設費等13項數(shù)額較大的政府性基金和收費納入財政預算管理。

　　二是預算外非稅收入。財政預算外的非稅收入主要包括：第一，由國務院或財政部、原國家計委批準設立的沒有納入預算內的行政事業(yè)性收費和基金；第二，由省級人民政府或省級財政、計劃（物價）部門批準設立的沒有納入預算管理的行政事業(yè)性收費和基金；第三，由主管部門集中的沒有納入預算管理的資金（如證監(jiān)會和保監(jiān)會收取的證券、保險行業(yè)的監(jiān)管費）；第四，以政府名義接受的捐贈收入；第五，國有資產(chǎn)、公共資源等的租金性質收入。

　　三是制度外收入。既未納入預算內又未納入預算外的政府收費和集資，即制度外的待清理的非稅收入，嚴格地說是沒有嚴格按照法定程序（如《立法法》的要求）經(jīng)得政府或有關部門的正式批準，而由政府及其所屬機構憑借行政權力或壟斷地位取得的收入。

　　二、非稅收入管理現(xiàn)狀

　　近幾年來，為加強非稅收入管理，各級政府結合自身實際采取了一系列得力措施，起到了積極的促進作用。從非稅收入實行專戶儲存，收（罰）繳分離，到收支脫鉤、納入預算管理，逐步形成了規(guī)范化的管理軌道。但是當前在非稅收入管理中，還存在著一些問題，表現(xiàn)在：

　?。ㄒ唬┱魇罩黧w多元化，管理不規(guī)范

　　現(xiàn)行地方收費主體主要有地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門，每個部門都有收費名目，而且一個部門收取多種費，同時管理上職權分散，亂收費的現(xiàn)象較為嚴重。有的地方和部門的收費罰款甚至沒有基本的標準，由具體執(zhí)行人員掌握，收多收少、收與不收彈性大，隨意性強。再有，盡管有關收費規(guī)定對收入的用途有明確規(guī)定，但由于監(jiān)管上的疏松薄弱，許多費用存在收用不符。

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　　近幾年來，財政部門深化收支兩條線改革，對部分政府非稅收入進行了政府調劑使用，但對余下的還是延續(xù)誰收費誰使用的辦法，各部門對非稅收入享有一定的支配權和使用權，財政無力全額調配和使用本應由政府統(tǒng)一安排的財力，在不同部門中形成多個等級、多種待遇?，F(xiàn)實生活中因各部門、各單位之間因為各自非稅收入豐裕程度的不同，苦樂不均，待遇相差懸殊，又由于可以利用管理中的種種紕漏謀取收費資金，改進辦公、住房條件，因而相互攀比，敗壞社會風氣，滋生浪費與腐敗現(xiàn)象，并導致非稅收入迅速膨脹。

　?。ㄈ┲С龉芾砣蔽唬{控乏力

　　在部門預算推行中，由于少數(shù)部門故意隱瞞非稅收入基數(shù)，致使非稅收入預算管理流于形式，收費單位和部門仍有較大部分資金的使用權，財政只是將資金匯集按比例進行政府調控，余下部分又如數(shù)撥給單位，財政部門對其支出監(jiān)管不力，使單位和部門形成了多收多支，少收少支的局面。從而導致財政分配職能被肢解，政府調控能力被削弱。

　　（四）法制不健全，缺乏約束機制

　　目前，非稅收入的管理從立項、定標、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)沒有一套覆蓋全國的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得非稅收入無章可循或有章難循。同時，非稅收入的征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機制，造成各地政府的管理模式和管理辦法不一樣，非稅收入管理難以規(guī)范，對違規(guī)行為難以約束。

　?。ㄎ澹?ldquo;費擠稅”現(xiàn)象出現(xiàn)，減少政府財力

　　近年來我國大部分省非稅收入增長較快，有些地區(qū)非稅收入增長速度已超過同年GDP的增長速度，總額已經(jīng)達到或超過同期地方稅收收入，高達50 %以上。由于大量非稅收入的存在，出現(xiàn)了以費擠稅現(xiàn)象，減少了財政收入，弱化了政府對資金的宏觀調控能力，也降低了非稅收入的使用效益。

　　三、非稅收入審計調查的思路

　　針對我國非稅收入管理現(xiàn)狀，審計調查應從收繳和支出兩方面入手，收入和支出是密不可分的，既可以從收入看支出的使用分配，也可以從支出效益來分析收入分配的合理性。

　　（一）非稅收入收繳審計

　　1、摸清總體情況。根據(jù)財政部門提供的數(shù)據(jù)了解地方非稅收入規(guī)模和結構（預算內、基金、預算外），分部門分項目列出非稅收入重點部門和收費項目的排序，根據(jù)政府收支分類科目分析非稅收入是否存在應繳國庫卻未繳庫的情況，從總體管理上，對非稅收入進行摸底排查。

　　2、審查非稅收入項目的合法性。即審查各項非稅收入項目的設立是否符合規(guī)定。非稅收入項目應按照如下規(guī)定確立：一是行政事業(yè)性收費項目的設定必須符合法律、法規(guī)以及國務院、省政府或者省以上財政、價格主管部門的規(guī)定；二是政府性基金的設定必須符合法律、法規(guī)以及國務院或者國務院財政部門的規(guī)定；三是國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入和國有資本經(jīng)營收益的設定必須符合法律、法規(guī)以及國務院或者國務院財政部門、省政府的規(guī)定；四是彩票公益金的設定必須符合國務院或者國務院財政部門規(guī)定的彩票資金分配比例；五是罰沒收入的設定必須符合《中華人民共和國行政處罰法》和其它有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定；六是主管部門集中收入必須經(jīng)本級財政部門批準；七是其它非稅收入的審計必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章以及國務院或國務院財政部門及省政府的有關規(guī)定。此外，在審計中可借助于《行政事業(yè)收費許可證》、《罰沒許可證》、《政府性基金許可證》及《非稅收入征收委托證》來認定其合法性。

　　3、審查是否有“許可證”。按有關規(guī)定執(zhí)收行政事業(yè)性收費、基金、罰沒收入應辦理《行政事業(yè)收費許可證》、《政府性基金許可證》、《罰沒許可證》，如不辦理實施收費，其行為屬于亂收費行為。同時對于受財政部門或者非稅收入管理機構委托，非稅收入實行收支兩條線管理的，還應辦理《非稅收入征收委托證》。

　　4、審查非稅收入的收費標準、收費范圍、收費對象。審計中根據(jù)單位開出的收費票據(jù)，依據(jù)其《許可證》核對其收費標準、收費范圍、收費對象，看有無擅自提高標準的問題。查閱“國務院關于第×批取消和調整行政審批項目的決定”，看有無已經(jīng)取消的行政收費項目仍在收費的情況。

　　5、從非稅收入政策執(zhí)行看有無擅自批準減免非稅收入、擅自延長減免非稅項目期限；有無停征應征非稅項目；有無隨意設立非稅收入項目；有無采取抵扣或降低收費標準的辦法減少非稅收入；有無擅自將非稅收入項目轉為經(jīng)營性收入項目等問題。

　　6、從非稅收入收繳審計方式來看，從賬戶入手審查非稅收入。賬戶是非稅收入的載體。在審查賬戶時一般有以下六方面：由被審計單位提供有關賬戶情況；向業(yè)務相關人員了解情況；審查銀行賬簿、銀行對賬單；對其關聯(lián)單位和下屬單位進行延伸審計；由人民銀行協(xié)助提供執(zhí)收單位的開戶銀行；通過查看被審計單位代碼證書了解開戶情況。

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　　結合上述非稅收入收繳審計的重點，選取重點部門、重點行業(yè)、重點收費項目進行延伸調查，結合收支來看管理方面存在的問題，一般來說側重如下方面的調查：

　　1、挪用、坐支非稅收入。個別單位沒有嚴格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定，不及時上繳非稅收入，將收入滯留在本部門延期上繳或者不繳入財政專戶，有的單位可能隨意支出，形成收支在財政監(jiān)督之外運行，特別是一些管理不嚴的小單位，需要關注。

　　2、國有資產(chǎn)占用費、資源性收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收入管理不當造成國有資產(chǎn)流失。特別需要關注一些行政事業(yè)單位下設公司創(chuàng)收的問題，公司原始資本構成性質等，是否涉嫌國有資產(chǎn)流失問題。在國有資源的管理上，土地出讓收益的管理雖然政策比較明確，但是土地儲備資金周轉緩慢、土地主管部門操作不規(guī)范、執(zhí)行政策不統(tǒng)一，不利于形成公平的市場競爭環(huán)境，土地出讓收入擅自減免等問題仍然是非稅收入管理部門的難題。

　　3、罰沒物資及暫扣款、暫扣物品管理上存在很大漏洞。個別單位的罰沒物資和暫扣款物手續(xù)不清，有的單位為了得到更多的罰沒返還款而借暫扣款形式罰款，有的甚至隨意處置這些款物，導致國有資產(chǎn)流失。

　　4、關注一些重點部門項目的支出違法違規(guī)及支出效益底下的問題，例如福彩和體彩公益金支出、公共衛(wèi)生部門支出、教育部門支出等等?？促Y金使用是否存在成本支出效益低下，資金閑置，或者資金投向不合理等問題。

　　5、資金統(tǒng)籌管理未完全到位，支出安排存在隨意性。地方非稅收入由各執(zhí)收單位自行征收，“收支脫鉤”并未真正落實。財政對非稅收入管理主要是采取“比例統(tǒng)籌”或“全額返還”等管理方式，未真正觸及執(zhí)收單位的利益，仍然是實行“誰收誰用，多收多用，多罰多返”的辦法，加上“重預算內、輕預算外”傳統(tǒng)習慣的影響，非稅收入的征管和支出安排存在著隨意性。

　　6、垂直管理單位非稅收入管理上存在空檔現(xiàn)象。在垂直部門的非稅收入管理上，上級部門都是下管一級，地方財政部門無權管理這些單位，上級管不夠，地方管不了，使這些單位管理上流于形式，有的為了單位利益，擅自設立收罰項目，使用自制票據(jù)收罰，形成“小金庫”，支出隨意性大，大多用于單位福利支出。

　　政府應加強對非稅收入的審計，規(guī)范和加強非稅收入管理，把非稅收入置于財政管理范疇之內，能夠籌集相當規(guī)模的財政資金，支持地方經(jīng)濟建設，維護人民的根本利益。通過規(guī)范政府收費行為，進一步提高政府依法行政、依法理財?shù)乃?，從而增強政府宏觀調控能力。同時，可以從根本上抑制亂收濫支，切實減輕企業(yè)和人民負擔，從源頭上防治非稅收入管理中的不正之風，從而為地方經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境和政策環(huán)境。