近年來，隨著政府對(duì)電子政務(wù)投入的不斷加大，人們對(duì)電子政務(wù)更加關(guān)注，電子政務(wù)在提高政府效率的同時(shí)，電子政務(wù)建設(shè)投入也成為了政府支出新的重要項(xiàng)目。如何加強(qiáng)對(duì)電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，保證工程質(zhì)量，提高財(cái)政資金使用效益，成為審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的新課題。審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)部分單位財(cái)務(wù)收支的審計(jì)過程中，也發(fā)現(xiàn)過一些相關(guān)問題。審計(jì)署在2006年第5號(hào)公告中披露，在對(duì)國(guó)土資源部的審計(jì), 發(fā)現(xiàn)2003年至2004年, 國(guó)土資源部信息中心重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算, 多獲得財(cái)政資金656萬元；部屬信息中心多報(bào)“ 金土工程”一期建設(shè)項(xiàng)目概算4180.34萬元；網(wǎng)絡(luò)建設(shè)未統(tǒng)籌規(guī)劃, 造成財(cái)政資金浪費(fèi)；有些項(xiàng)目未按進(jìn)度申報(bào)預(yù)算, 財(cái)政資金閑置1402.8萬元。

　　然而由于電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目不同于傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)開展這方面的審計(jì)工作，缺乏一定的經(jīng)驗(yàn)積累，還主要停留在預(yù)算編制、資金使用的合規(guī)性上，其審計(jì)的方式不能適應(yīng)電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)。作者在總結(jié)了電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目一些特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出了此類項(xiàng)目的一些審計(jì)思路。以期對(duì)國(guó)內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的開展提供一定的借鑒。

　　一、電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的主要特點(diǎn)

　　1、電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目一般都會(huì)涉及軟件開發(fā)、硬件采購(gòu)和網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)等內(nèi)容

　　電子政務(wù)建設(shè)模式常見的有自建、外包和自建外包相結(jié)合三種模式。無論采用何種方式，一般都會(huì)涉及到系統(tǒng)軟件的購(gòu)買，應(yīng)用軟件的開發(fā)，服務(wù)器、個(gè)人電腦和外設(shè)的選型和購(gòu)買，還有網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，其中決定的因素是對(duì)需求（基于系統(tǒng)上的應(yīng)用）的理解，而對(duì)需求的理解可能因?yàn)橘Y金、技術(shù)、人員等限制，或者是受到某方面的影響（如不顧實(shí)際情況把系統(tǒng)做的大而全，搞形象工程）而偏離實(shí)際，導(dǎo)致電子政務(wù)方面投入不能發(fā)揮應(yīng)有的績(jī)效。

　　2、電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目形成的資產(chǎn)“看不見”東西多

　　電子政務(wù)建設(shè)完成后，多半核心價(jià)值在無形資產(chǎn)上，并且其價(jià)值體現(xiàn)在提高政府的效率上，因而對(duì)其產(chǎn)生的效益評(píng)價(jià)困難，事后監(jiān)督、檢查也就很困難。不像傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目，建成的東西“看得見，摸得著”，投資經(jīng)濟(jì)效益明顯，事后的監(jiān)督、評(píng)價(jià)相對(duì)容易。電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目正是因?yàn)榻ǔ傻臇|西“看不見，摸不著”，極容易導(dǎo)致項(xiàng)目蒙混驗(yàn)收，項(xiàng)目實(shí)際完成情況與項(xiàng)目批準(zhǔn)的計(jì)劃相差甚遠(yuǎn)。

　　3、電子政務(wù)是技術(shù)與管理的結(jié)合，“電子”與“政務(wù)”相結(jié)合才能發(fā)揮作用

　　不少單位的電子政務(wù)是有“電子”無“政務(wù)”,或者重“電子”，輕“政務(wù)”,這里的“電子”是指政府IT 業(yè)務(wù)系統(tǒng)或電子政務(wù)工程，而“政務(wù)”自然就是指政府的行政管理活動(dòng)。有“電子”無“政務(wù)”，是說政府部門的工作方式很多還是傳統(tǒng)的手工機(jī)械式的，并不在IT業(yè)務(wù)系統(tǒng)上面運(yùn)行。通俗地說，就是有了路但上面沒有車跑，電子政務(wù)成了形象工程或政績(jī)工程。這就有點(diǎn)類似其它政府投資搞的形象工程和面子工程，華而不實(shí)。

　　二、電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的主要審計(jì)方法

　　1、法規(guī)的運(yùn)用

　　目前，傳統(tǒng)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目，相關(guān)部門制定了嚴(yán)格的法規(guī)和管理辦法，形成了成熟的監(jiān)管體系，然而電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目與之有許多不同，因此傳統(tǒng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法、法規(guī)不能嚴(yán)格適應(yīng)于電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，一些地方和部門很容易繞過傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目的嚴(yán)格審批和監(jiān)督管理程序，造成一些電子政務(wù)項(xiàng)目違規(guī)問題比較多，政府資源浪費(fèi)嚴(yán)重。對(duì)電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目的的審計(jì)，筆者認(rèn)為除了投資審計(jì)中的一些常用的法律法規(guī)外，應(yīng)著重關(guān)注以下幾個(gè)法律、法規(guī)：《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》、《國(guó)家電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》以及相關(guān)部委和地方政府制定的電子政務(wù)管理辦法（如部門規(guī)章《建設(shè)部電子政務(wù)管理辦法》、地方規(guī)章《云南省電子政務(wù)管理辦法》）等。

　　2、申報(bào)和審批階段的審計(jì)

　　申報(bào)和審批是項(xiàng)目建設(shè)的第一步，是提高投資效益的關(guān)鍵?！秶?guó)家電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》對(duì)申報(bào)和審批有嚴(yán)格的規(guī)定。審計(jì)時(shí)，可重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)方案和投資概算等文檔的完整性和真實(shí)性。抽查部分會(huì)議記錄、專家評(píng)審意見。關(guān)注初步設(shè)計(jì)方案和投資概算報(bào)的編報(bào)單位的資質(zhì)，是否存在套用資質(zhì)的問題，對(duì)于編報(bào)的具體人員，可以查查相關(guān)人員的從業(yè)資格等等，非公開招標(biāo)取得編制資格的，更應(yīng)該多問一下，為什么給這家單位編制。對(duì)于可行性研究報(bào)告，初步設(shè)計(jì)方案的內(nèi)容，是審計(jì)的難點(diǎn)和重點(diǎn)，將要構(gòu)建的電子政務(wù)系統(tǒng)采用何種技術(shù)體系構(gòu)架，服務(wù)器的處理能力，網(wǎng)絡(luò)的容量，系統(tǒng)的總體規(guī)模、功能，這里面都有詳細(xì)的說明，即將投資構(gòu)建的系統(tǒng)能否發(fā)揮應(yīng)有的效益，這是關(guān)鍵的第一步。在審計(jì)的過程中，一般項(xiàng)目都已經(jīng)完工，可以調(diào)查了解實(shí)際用戶的反饋意見、測(cè)試系統(tǒng)運(yùn)行情況、查看系統(tǒng)運(yùn)行日志和維護(hù)記錄，對(duì)比可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目建議書，關(guān)注與實(shí)際差異較大的地方，對(duì)那些用戶反映的意見比較大，系統(tǒng)中存在的問題較多的項(xiàng)目，特別是那些項(xiàng)目建成以后，服務(wù)器、網(wǎng)絡(luò)利用率低或是基本沒有用，電子政務(wù)建設(shè)投資沒有明顯效益的項(xiàng)目，審計(jì)階段可聘請(qǐng)政府信息化專家，獨(dú)立開展評(píng)估工作，發(fā)表專家意見。屬于形象工程的、存在損失浪費(fèi)的或者有其他違法違規(guī)行為，審計(jì)應(yīng)該揭露并建議有關(guān)部門追究責(zé)任。

　　3、建設(shè)階段審計(jì)。

　　建設(shè)管理階段，審計(jì)時(shí)應(yīng)著重關(guān)注招投標(biāo)、政府采購(gòu)、工程監(jiān)理和合同管理等方面的內(nèi)容。建設(shè)單位是否嚴(yán)格按招投標(biāo)法實(shí)行招標(biāo)，是保證項(xiàng)目公開透明關(guān)鍵一步。和其他政府投資項(xiàng)目一樣，招投標(biāo)是工程建設(shè)項(xiàng)目中違法違紀(jì)問題最多的地方，審計(jì)應(yīng)著重關(guān)注。對(duì)于已列入政府采購(gòu)目錄的產(chǎn)品，是否嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)，必須關(guān)注。關(guān)注工程監(jiān)理情況，監(jiān)理單位資質(zhì)是否滿足要求，人員情況配備、素質(zhì)是否能夠勝任，監(jiān)理工作記錄是評(píng)價(jià)監(jiān)理工作的重要依據(jù)。作為電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，與傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目相比，電子政務(wù)建設(shè)有其特殊性，電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)含量高，專業(yè)化程度高，技術(shù)發(fā)展迅速，各種軟硬件價(jià)格變化較快，客觀上增加了項(xiàng)目監(jiān)管的難度，審計(jì)過程中結(jié)合具體情況，著重關(guān)注項(xiàng)目形成的文檔，對(duì)比項(xiàng)目申報(bào)審批階段初步設(shè)計(jì)方法和投資概算等文檔，有偏離情況重點(diǎn)審查。審查合同簽訂內(nèi)容，嚴(yán)格禁止層層轉(zhuǎn)包。關(guān)于建設(shè)管理階段審計(jì)，和其它政府投資項(xiàng)目審計(jì)相似，投資審計(jì)的案例也比較多，這里不再詳述。對(duì)于自行組織開發(fā)的項(xiàng)目，源代碼及相關(guān)的文檔非常重要，系統(tǒng)以后的更新維護(hù)離不開這些文檔。筆者曾見過一些企業(yè)，以源代碼和文檔為要挾，繼續(xù)要求從事與之相關(guān)的后繼項(xiàng)目，（因其他單位根本無法介入，這樣勢(shì)必造成巨大浪費(fèi)。）使一些項(xiàng)目成為一些企業(yè)的寄生蟲。也有因?yàn)槠渌髽I(yè)不能繼承前項(xiàng)目，導(dǎo)致后繼項(xiàng)目無法公開招標(biāo)，形成行業(yè)壟斷。為以后的高收費(fèi)做鋪墊。對(duì)于這部分，簽訂合同異常重要，一定要明確。對(duì)于這部分的審計(jì)，應(yīng)該關(guān)注那些隱性的腐敗。同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)造成損失的，或者是變相造成行業(yè)壟斷，審計(jì)應(yīng)該予以揭露。

　　4、驗(yàn)收審計(jì)

　　系統(tǒng)建設(shè)完成后，驗(yàn)收必不可少。電子政務(wù)項(xiàng)目技術(shù)含量高，建設(shè)單位由于人員、技術(shù)、設(shè)備等原因，自行組織驗(yàn)收困難較大。很多單位往往是在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)問題，才帶出了項(xiàng)目質(zhì)量問題。對(duì)于項(xiàng)目驗(yàn)收的審計(jì)，應(yīng)關(guān)注驗(yàn)收的程序，審核項(xiàng)目形成的資產(chǎn)。如前所述，電子政務(wù)建設(shè)形成的無形資產(chǎn)較多，價(jià)值難以評(píng)估，可行的辦法是嚴(yán)格核對(duì)項(xiàng)目主管單位在項(xiàng)目開工前的批復(fù)，抓住差異較大的地方不放，審計(jì)要追根求源，揭露事實(shí)。

　　5、運(yùn)維階段審計(jì)。電子政務(wù)項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，后期的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)數(shù)目不小。一些電子政務(wù)項(xiàng)目，后期運(yùn)維經(jīng)費(fèi)由于缺乏相關(guān)制約，運(yùn)維費(fèi)的隨意性很大，今天軟件做個(gè)小的修補(bǔ)，動(dòng)則幾萬甚至幾十萬，更有甚者打著運(yùn)維費(fèi)的名義，開展新的項(xiàng)目。同時(shí)如果運(yùn)維費(fèi)大大低于正常水平，也可以輔證系統(tǒng)基本沒有使用，項(xiàng)目是“形象工程”可能性較大。這個(gè)階段應(yīng)從審查運(yùn)維制度入手，查看相關(guān)運(yùn)維單位責(zé)任是否明確、實(shí)施流程是否規(guī)范、運(yùn)維服務(wù)質(zhì)量能否得到保證。審核運(yùn)維資金使用流程，跟蹤運(yùn)維資金使用去向。關(guān)注運(yùn)維資金預(yù)算執(zhí)行情況。

　　三、電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)未來發(fā)展

　　中國(guó)的電子政務(wù)是從上世紀(jì)80年代的辦公自動(dòng)化開始, 歷經(jīng)“ 金稅、金關(guān)、金卡工程” 、“ 十二金”工程和政府上網(wǎng)工程等進(jìn)程。2002 年《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》出臺(tái)，2006年《2006——2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》公布，這些意見和規(guī)劃在促進(jìn)政府信息化的同時(shí)，也帶來信息化投資的迅速增加。2009年2月，電子信息產(chǎn)業(yè)促進(jìn)規(guī)劃獲原則通過，必將進(jìn)一步促進(jìn)政府信息化投資，在強(qiáng)調(diào)構(gòu)建“高效、廉潔、透明”政府時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府信息化投資必定會(huì)更加關(guān)注，然而，由于電子政務(wù)其特殊性，目前國(guó)內(nèi)沒有成熟績(jī)效評(píng)價(jià)體系，相關(guān)的法律和法規(guī)有待建設(shè)和完善等原因，政府大規(guī)模開展專項(xiàng)電子政務(wù)投資審計(jì)條件不是很成熟，建議審計(jì)是從財(cái)務(wù)收支入手（如文章開頭提到的審計(jì)署在對(duì)國(guó)土資源部預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)電子政務(wù)建設(shè)問題那那樣），關(guān)注電子政務(wù)建設(shè)過程中資金流向，逐步向評(píng)價(jià)電子政務(wù)績(jī)效過度，促進(jìn)政府提高資金使用效益，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。