內(nèi)容摘要：市場經(jīng)濟條件下的財政轉(zhuǎn)移支付制度，是處理各級政府間的財政分配關(guān)系、實現(xiàn)各地財力均衡和公共服務(wù)均等化的基本手段。我國目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度雖已初步形成，但仍存在著不規(guī)范、力度小和功能弱等缺陷。為此，應(yīng)借鑒國際上的有效做法，從法律上合理劃分各級政府間的事權(quán)和支出范圍，大力推進轉(zhuǎn)移支付立法，依法完善轉(zhuǎn)移支付制度中的機構(gòu)設(shè)置和監(jiān)督機制，將財政轉(zhuǎn)移支付制度真正納入法制化軌道。

　　關(guān)鍵詞：分稅制 財政轉(zhuǎn)移支付 事權(quán)和支出范圍 法制

　　財政體制作為確定中央與地方政府間分配關(guān)系的基本制度，對政府職能的有效行使和政府運作效率有著深刻的影響。我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷發(fā)展要求實行分稅制的財政體制。分稅制是市場經(jīng)濟條件下各級政府間財政關(guān)系的承載體，它的基本內(nèi)涵是按照事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合和兼顧利益關(guān)系的原則，在各級政府之間劃分支出范圍、收入范圍，并以轉(zhuǎn)移支付制度來協(xié)調(diào)政府間的收支往來關(guān)系。

　　財政轉(zhuǎn)移支付制度的意義

　　市場經(jīng)濟條件下的財政轉(zhuǎn)移支付制度，是分稅制財政管理體制不可分割的內(nèi)在組成部分之一，是處理中央政府和地方政府及地方政府間的財政分配關(guān)系、實現(xiàn)各地財力均衡和公共服務(wù)均等化的基本手段。政府間轉(zhuǎn)移支付制度在以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級財政體制中起著承上啟下的作用，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)的具體狀況，不僅體現(xiàn)著財權(quán)劃分和事權(quán)劃分的相互銜接，而且是上級政府政策意圖的貫徹方式。在財政集權(quán)的體制下，規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移制度是保證地方財政順利運行和平衡地區(qū)間財政收入能力和社會保障水平的唯一途徑。

　　我國目前財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

　　實行分稅制后，我國政府間財政轉(zhuǎn)移支付由體制補助、稅收返還、專項補助和結(jié)算補助等多種形式構(gòu)成，1995年之后又實行過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。我國目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度雖已初步形成，但仍存在著不規(guī)范、力度小和功能弱等缺陷。

　　轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)不明確，結(jié)構(gòu)不合理。伴隨著財政管理體制的演變而逐步發(fā)展起來的我國財政轉(zhuǎn)移支付體系在目標(biāo)和定位上都受到了局限，除了出臺較晚的中央對地方過渡期財政轉(zhuǎn)移支付外，體制補助、稅收返還、專項補助和結(jié)算補助等五種形式都屬于非均等化財政轉(zhuǎn)移支付，基本上起不到均等化的作用，而且前者明顯偏低，而后者明顯偏高，形成了極不合理的結(jié)構(gòu)。

　　轉(zhuǎn)移支付力度不足，調(diào)節(jié)功能微弱。目前的轉(zhuǎn)移支付僅靠有限的中央增量財力在地區(qū)間的二次分配無法縮小地區(qū)間的財力差距。我國地區(qū)之間發(fā)展很不平衡，地方政府之間的行政能力、公共服務(wù)水平也相應(yīng)存在明顯差異，要緩解地區(qū)差距尤其是增加對中西部地區(qū)的財政支持，對中央財政的轉(zhuǎn)移支付需求必然很大。而中央財政收入總規(guī)模的有限性及支出總需求的增加，嚴(yán)重制約了中央財政宏觀調(diào)控職能的充分發(fā)揮。

　　資金分配辦法不規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付存在著隨意性和盲目性。財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配是實施財政轉(zhuǎn)移支付制度的落腳點。但在現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付形式中，只有過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了統(tǒng)一的公式化分配，其余各種轉(zhuǎn)移支付形式各自為政，財政統(tǒng)一支配各類專項補助的實際權(quán)力非常薄弱，大量的資金通過不規(guī)范的形式轉(zhuǎn)移到地方，違背了實現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化的初衷，在一定程度上擴大了地區(qū)之間財政能力的差距。

　　從分稅制改革的要求來看，整個分稅制財政體制財力集中和事權(quán)下放的體制沖突以及財政轉(zhuǎn)移支付制度的這種實際缺位嚴(yán)重影響了分稅制制度優(yōu)勢的發(fā)揮。

　　我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在問題的原因分析

　　我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在問題的原因，從深層次上分析，筆者認(rèn)為可以歸結(jié)為以下幾點：

　�。ㄒ唬┈F(xiàn)行政權(quán)層次構(gòu)造與財政轉(zhuǎn)移支付制度極不協(xié)調(diào)政府權(quán)力層次構(gòu)造決定于政府職責(zé)和行政管理方式，現(xiàn)在的五級政府與計劃經(jīng)濟體制下政府由上至下統(tǒng)管所有領(lǐng)域各項具體事務(wù)的要求相符。市場經(jīng)濟體制要求政府轉(zhuǎn)變職能，淡化了自上而下的管理需求，增強了地方政府因地制宜、獨立管理區(qū)域問題的必要性，密集的政權(quán)層次結(jié)構(gòu)不再適應(yīng)經(jīng)濟體制的要求。分稅制財政體制改革，前提是對各級政府的事權(quán)范圍的劃分，事權(quán)范圍決定著財政支出的范圍和財政收入的劃分，所以事權(quán)的劃分是多級財政體制協(xié)調(diào)過程中的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。政治體制改革的滯后，各級政府的職能界定和事權(quán)劃分都不明確，甚至政府職能轉(zhuǎn)化尚沒有實現(xiàn)的情況下，僅依據(jù)短期需要就進行各級政府間財權(quán)的劃分，財權(quán)劃分走在了事權(quán)劃分的前面，主次顛倒，這一劃分必然與實際需求和理論需求相左。

　　（二）分稅制的不徹底導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度的不合理性我國的分稅制雖然初步建立起了大框架，但與規(guī)范化的分稅制尚有一定距離，在具體的稅種劃分上、地方稅收體系的完善上，仍存在很多問題。在稅種劃分上：一是沒有打破按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分稅種的格局，二是沒有打破按行業(yè)劃分稅種的局面。在地方稅收體系的完善上，還未形成一個穩(wěn)定的地方稅體系，有些應(yīng)開征的稅種尚未開征；由于稅收體制的高度統(tǒng)一，地方?jīng)]有稅種設(shè)立權(quán)，影響了地方稅收體系的建立。分稅制的不徹底，影響了財力初次分配的合理化，使轉(zhuǎn)移支付這種再分配包含了固有的不合理成分。

　　（三）轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保證轉(zhuǎn)移支付制度作為政府間財政關(guān)系的支柱之一，是中央政府在分權(quán)性財政管理體制的基礎(chǔ)上對地方政府實施制衡的重要財政手段，必須將其納入法制的軌道，使其具有很高的權(quán)威性、規(guī)范性和可操作性。世界上許多國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對有關(guān)政府間轉(zhuǎn)移支付事宜做出明確規(guī)定，相比之下，目前我國尚無涉及政府間轉(zhuǎn)移支付事宜的法律，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次太低，制度的穩(wěn)定性也較差、法律規(guī)定缺乏權(quán)威性。我國在1994年的《預(yù)算法》中，對中央和地方收入體制和范圍劃分雖做了較為明確和原則的規(guī)定，但是其法律效應(yīng)有限，這使得目前的轉(zhuǎn)移支付改革缺乏法律的支撐和保證，直接影響了轉(zhuǎn)移支付制度效應(yīng)的充分發(fā)揮。轉(zhuǎn)移支付法制化是市場經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的重要特征，只有實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付法制化才能夠真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、公平化、透明化。

　　財政轉(zhuǎn)移支付制度法制化的國際經(jīng)驗

　　轉(zhuǎn)移支付關(guān)系到財力在各級政府之間的流動，是一項涉及廣、影響大、政策性強的分配形式，從許多國家的轉(zhuǎn)移支付實踐來看，雖然各國補助金的數(shù)額巨大、補助對象眾多、補助結(jié)構(gòu)復(fù)雜，但在具體的轉(zhuǎn)移支付過程中均體現(xiàn)了三個方面的制度特征：一是轉(zhuǎn)移支付制度的法制化；二是轉(zhuǎn)移支付實施過程的程序化；三是轉(zhuǎn)移支付（尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付）規(guī)模的公式化。

　　法制化是財政轉(zhuǎn)移支付制度的重要基礎(chǔ)，健全的法規(guī)是規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度的有力保證。德國通過《基本法》、《稅收分配法令》和《聯(lián)邦與州間財政平衡法令》對財政轉(zhuǎn)移支付做了明確的規(guī)定。日本是實行地方自治基礎(chǔ)上的財政轉(zhuǎn)移支付，在《地方自治法》、《地方預(yù)算法》和《地方稅法》中對財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容和方式做了嚴(yán)格而明確的規(guī)定。在加拿大，聯(lián)邦政府對省和地方的轉(zhuǎn)移支付，一部分是根據(jù)憲法修正案來加以實施的，另一部分則是按照聯(lián)邦與省之間的協(xié)議來實施的。在澳大利亞、英國、意大利等國家的轉(zhuǎn)移支付制度中，也無不體現(xiàn)著法制化的特點。

　　轉(zhuǎn)移支付實施過程的程序化，也是保證轉(zhuǎn)移支付制度有效性和科學(xué)性的一個重要因素。以澳大利亞為例，在實施財政均等化的過程中，負(fù)責(zé)管理轉(zhuǎn)移支付的機構(gòu)主要有兩個：一是聯(lián)邦國庫部，負(fù)責(zé)確定每年度轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模、各種轉(zhuǎn)移支付的比例關(guān)系，以及專項補助的分配方案；二是聯(lián)邦補助委員會，它負(fù)責(zé)提出一般性轉(zhuǎn)移支付的建設(shè)性的分配方案。在英國的轉(zhuǎn)移支付制度和程序上，也充分體現(xiàn)了中央集權(quán)的特點，中央通過計劃控制等方式，對地方預(yù)算實行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。

　　與法制化和程序化相聯(lián)系的另一個特征，便是許多國家都運用科學(xué)的公式來確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量。在英國、澳大利亞、德國、加拿大的財政均等化計劃中，都是嚴(yán)格按照既定的公式和標(biāo)準(zhǔn)，來確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量的。這樣，便增加了轉(zhuǎn)移支付的透明度，減少了人為因素的影響，從而為提高補助效果、保證轉(zhuǎn)移支付制度的正常運行創(chuàng)造了有利的條件。

　　值得指出的是在規(guī)范化、公式化的前提之下，各個國家在轉(zhuǎn)移支付的形式、結(jié)構(gòu)和規(guī)模諸方面也不是一成不變的，而是依照具體情況的變化進行相應(yīng)的調(diào)整，以剔除補助方式中的不適宜成分。事實上，適時調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度，不僅會使補助更加貼近實際需要，而且也會有助于增強中央財政調(diào)控的彈性和力度。

　　完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的思路

　　借鑒財政轉(zhuǎn)移支付制度法制化的先進國際經(jīng)驗，并針對我國目前轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題，我國應(yīng)從法律的角度來全方位地完善我國的轉(zhuǎn)移支付，建立符合公共財政要求的、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付的法治。

　�。ㄒ唬┌捶�律形式確定各級政府的職能要求科學(xué)劃分中央與地方政府以及地方各級政府之間的事權(quán)和支出范圍，是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的前提條件。借鑒西方經(jīng)濟學(xué)家提出的事權(quán)和支出劃分的原則，并結(jié)合我國的實際情況，筆者認(rèn)為我國在劃分各級政府間的事權(quán)與支出時按照各級政府的職能要求應(yīng)遵循集權(quán)與適當(dāng)分權(quán)相結(jié)合的原則、受益范圍原則、公平與效率相兼顧的原則以及相對穩(wěn)定適當(dāng)調(diào)整相結(jié)合的原則。綜觀各國的分稅制實踐，大多以法律形式明確規(guī)定政府間的事權(quán)與支出范圍，為此，我國也必須盡量使事權(quán)和支出范圍劃分具體明了，并在此基礎(chǔ)上由權(quán)力機關(guān)通過立法方式加以規(guī)范。這種法律規(guī)范包括兩個層次：一是中央與地方的事權(quán)和支出范圍，可由全國人民代表大會立法，中央政府無權(quán)隨意把該承辦的事務(wù)下放給地方政府，當(dāng)然地方政府也無權(quán)把該承辦的事務(wù)推給中央政府；二是地方政府上下級之間的事權(quán)與支出范圍，也應(yīng)由地方立法機關(guān)通過地方性法規(guī)的形式予以明確。

　　我國應(yīng)通過嚴(yán)格的法律程序規(guī)范各級政府的事權(quán)與支出劃分，并力求科學(xué)化和規(guī)范化，使之保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性是很重要的。相對穩(wěn)定的事權(quán)界定，不僅有利于各級政府應(yīng)地制宜，統(tǒng)籌安排財政收支，而且有利于調(diào)動中央和地方政府的積極性。當(dāng)然，政府間事權(quán)與支出的界定的穩(wěn)定性只是相對的，必要的時候也要根據(jù)國民經(jīng)濟的發(fā)展變化對不合理部分作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與更改。

　　（二）大力推進轉(zhuǎn)移支付的立法體系財政轉(zhuǎn)移支付制度是一項涉及面廣、政策性強、影響因素復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有以法律形式加以規(guī)范才能更好地發(fā)揮其調(diào)控作用。綜觀西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家，盡管各國的財政管理體制存在著某種程度的差異，但政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化程度較高是其共同的特征。各國政府對轉(zhuǎn)移支付制度其基本原則一般是以法律形式確定，在轉(zhuǎn)移支付政策的實施過程中，也有健全的法律體系加以保障。轉(zhuǎn)移支付制度本身及制度運行的外部環(huán)境均實現(xiàn)法制化，減少了人為因素的干擾和影響。

　　而我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏明確、規(guī)范的法律規(guī)定，帶有很大的隨意性。政府財政轉(zhuǎn)移支付制度要真正作為一種規(guī)范性的制度建立起來，必須遵循法制化原則。我國要借鑒國外成功經(jīng)驗，進一步制定和完善有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的法規(guī)，如《財政法》、《轉(zhuǎn)移支付法》、《預(yù)算法》、《財政監(jiān)督法》等，就轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、依據(jù)、用途和監(jiān)督等以立法形式予以規(guī)范。尤其是要盡快修改《中華人民共和國預(yù)算法》，增加有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的條款，賦予財政轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的法律地位，還要制定關(guān)于政府間財政轉(zhuǎn)移支付的單行法規(guī)，對財政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來源、分配形式、分配程序、分配公式等做出具有權(quán)威性的統(tǒng)一規(guī)定，確保規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)有法可依。轉(zhuǎn)移支付收支預(yù)算要單獨編制，并由各級權(quán)力機構(gòu)審查后予以實施，以增強轉(zhuǎn)移支付決策的公開性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。但是，具體的計算公式或補助標(biāo)準(zhǔn)，財政部或?qū)ｉT的工作委員會有權(quán)根據(jù)實際情況做出修改，以體現(xiàn)法制化與靈活性的很好結(jié)合。

　�。ㄈ�）完善轉(zhuǎn)移支付制度中的機構(gòu)設(shè)置和監(jiān)督機制各國經(jīng)驗說明，執(zhí)行各級政府間復(fù)雜的財政轉(zhuǎn)移支付，特別是確定和調(diào)整中央與地方政府的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，組織保證是必不可少的，故需依法設(shè)置一個專門的機構(gòu)來具體負(fù)責(zé)，如澳大利亞的“聯(lián)邦撥款委員會”，英國的“環(huán)境部”等專門機構(gòu)，并以立法形式規(guī)定該機構(gòu)的任務(wù)、職權(quán)和職責(zé)。建立專門的轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)，一方面可以對轉(zhuǎn)移支付的形式產(chǎn)生一定的制衡作用，以確保轉(zhuǎn)移支付的公正、合理；另一方面，可在地方政府與中央政府之間設(shè)置一個“緩沖區(qū)”。因此，我國應(yīng)該借鑒國外成功的管理經(jīng)驗，結(jié)合我國的具體國情，建立專門的決策機構(gòu)和專門的執(zhí)行機構(gòu)，并以《轉(zhuǎn)移支付法》加以規(guī)定，賦予它們法定的轉(zhuǎn)移支付管理職責(zé)。中央一級的專門決策機構(gòu)即專門委員會，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付方案的確定和必要監(jiān)督，可隸屬于全國人大常委會或者中央政府。相應(yīng)的各省也可成立這樣的專門委員會，負(fù)責(zé)省以下轉(zhuǎn)移支付的決策和監(jiān)督。同時，我國在《轉(zhuǎn)移支付法》中要制定相應(yīng)的懲罰措施，對違反規(guī)定的地方政府，作出必要的處罰，以強化監(jiān)督管理，使地方按照中央財政的要求來使用轉(zhuǎn)移支付資金；相應(yīng)的在地方性法規(guī)中，也可在中央的指導(dǎo)下制定必要的懲罰措施，以提高支付資金的使用效率。