摘要：財(cái)政審計(jì)是國家審計(jì)監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容， 在國民經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行中具有舉足輕重的地位。而財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是因財(cái)政不能提供足夠的財(cái)力， 致使國家機(jī)器的正常運(yùn)作遭受嚴(yán)重?fù)p害的可能性。本文從財(cái)政審計(jì)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵與外延的理解出發(fā)， 主要論述了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的諸多誘因及財(cái)政審計(jì)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)， 并對完善我國財(cái)政審計(jì)監(jiān)督體系， 建立健全財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)， 防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及我國財(cái)政運(yùn)作的安全、高效提出了具體法律措施。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政審計(jì)立法；法律防范；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　Abstract: The audit is a state audit surveillance's important content, has the pivotal status in national economy's order movement. But because the financial risk is the finance cannot provide the enough financial resource, the cause state apparatus's normal operation suffers the serious damage the possibility. This article embarks from the audit and the financial risk's connotation and the extension understanding, mainly elaborated financial risk many causes and the audit and the financial risk intrinsic connections, and to consummates our country audit surveillance system, established the perfect financial risk early warning system, the guard melt finance risk and our country finance operation security, proposed the concrete legal measure highly effective.

　　key word: Audit legislation; Legal guard; Financial risk

　　引言財(cái)政審計(jì)是國家審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，為促使國民經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行具有重要作用。實(shí)踐證明， 加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督不僅為市場經(jīng)濟(jì)體制奠定了良好的基礎(chǔ)， 而且對防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)， 保證積極財(cái)政政策的有效運(yùn)作具有重要意義。

　　一、財(cái)政審計(jì)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　財(cái)政審計(jì)的核心是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。一般指本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)， 即涉及本級財(cái)政預(yù)算收支的活動(dòng)都是財(cái)政審計(jì)的范疇。包括預(yù)算收入審計(jì)、預(yù)算支出審計(jì)、財(cái)稅部門內(nèi)部控制審計(jì)、重點(diǎn)專項(xiàng)資金審計(jì)等。由于財(cái)政是以國家為主體， 參與社會產(chǎn)品和國民收入分配與再分配的活動(dòng)， 其初次分配的來源主要是稅收。因此， 財(cái)政審計(jì)還應(yīng)包括對稅收征管的審計(jì)和對企業(yè)的延伸審計(jì)。這樣理解財(cái)政審計(jì)的概念， 不僅在理論和實(shí)踐上有其科學(xué)性， 而且從財(cái)政審計(jì)所確定的目標(biāo)看， 也是非常必要的。在這樣的一個(gè)范疇下， 對財(cái)政稅務(wù)部門和對政府其他部門以及企事業(yè)單位的審計(jì)應(yīng)

　　同時(shí)展開， 形成一個(gè)總體把握、分頭運(yùn)作、區(qū)分主次的格局， 所有審計(jì)成果都應(yīng)在財(cái)政審計(jì)的結(jié)果報(bào)告中得以充分體現(xiàn)。而財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政不能提供足夠的財(cái)

　　力， 致使國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p害的可能性。從宏觀方面來看， 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)無外乎來自兩個(gè)方面， 一是穩(wěn)固、健康的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)受到侵害， 致使財(cái)政收入緊縮； 二是財(cái)政承受了超負(fù)荷的支出膨脹壓力而難以為繼。主要有以下幾個(gè)方面： 第一， 財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)。如： 一些地方搞“假平衡， 真赤字”、銀行貸款繳稅、財(cái)政部門列收列支、結(jié)轉(zhuǎn)財(cái)政支出等， 使部分財(cái)政支出不能真實(shí)反應(yīng)。再如， 各級財(cái)政不同程

　　度存在大量“隱性赤字”。這是財(cái)政應(yīng)支未支、應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)形成的。第二， 呆帳、壞帳風(fēng)險(xiǎn)。第三， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面是國債規(guī)模增長很快，債務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重， 財(cái)政運(yùn)行面臨的風(fēng)險(xiǎn)度提高。另一方面是多頭舉債， 使財(cái)政背負(fù)許多不該承擔(dān)的包袱， 甚至超越財(cái)政的承受力。[1]《擔(dān)保法》規(guī)定： 經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)， 可為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸提供擔(dān)保。目前， 由于法律不健全等諸多原因， 使財(cái)政擔(dān)�；�本處于被動(dòng)和無序狀態(tài)， 游離于財(cái)政控制之外， 違規(guī)擔(dān)保大量存在， 財(cái)政被置于十分被動(dòng)的地位。一旦被擔(dān)保單位或企業(yè)無法按期還款， 債權(quán)人就會訴諸法律追究財(cái)政的責(zé)任， 嚴(yán)重威脅地方財(cái)政乃至中央財(cái)政資金的完整性與安全性， 對財(cái)政構(gòu)成一種潛在風(fēng)險(xiǎn)。第四， 政府投資決策風(fēng)險(xiǎn)。由于政府的投資決策欠科學(xué)， 造成投資決策失誤時(shí)， 財(cái)政要承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)。面對諸多財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)誘因， 各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政審計(jì)工作的整體功能， 利用涉及面廣， 周期短， 反應(yīng)快的優(yōu)勢， 深入調(diào)查研究， 為政府防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)， 制定宏觀決策提供科學(xué)的依據(jù)。

　　二、加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)立法與防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　1. 法律要理順財(cái)政審計(jì)體制， 使財(cái)政審計(jì)監(jiān)督高效運(yùn)作。

　　從審計(jì)機(jī)關(guān)角度看， 審計(jì)機(jī)關(guān)其實(shí)只是政府的一個(gè)職能部門， 其內(nèi)部組織多層次結(jié)構(gòu)之間及其工作人員與審計(jì)機(jī)關(guān)之間存在著諸多整體與局部、單位與個(gè)人之間的關(guān)系。有的審計(jì)機(jī)關(guān)或個(gè)人為了部門利益、個(gè)人利益有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)， 削弱了財(cái)政審計(jì)監(jiān)督力度。

　　就我國目前審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制來看， 地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)受本級政府委托向人大常委會作預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)工作報(bào)告， 即要求地方審計(jì)機(jī)關(guān)對本級政府直接負(fù)責(zé)， 對本級人大常委會間接負(fù)責(zé)。而且， 各級審計(jì)機(jī)關(guān)的人事管理權(quán)歸各級政府， 審計(jì)事業(yè)費(fèi)由各級政府預(yù)算撥付。在這種體制下，審計(jì)結(jié)果必然要經(jīng)過政府“過濾”， 出現(xiàn)上報(bào)政府的審計(jì)結(jié)果報(bào)告與向人大作的審計(jì)工作報(bào)告“兩皮”現(xiàn)象。審計(jì)工作失去了應(yīng)有的獨(dú)立性， 審計(jì)結(jié)果必須具備的“完整性、公正性和客觀性”難以確保， 人大的審查、監(jiān)督效果因此全面弱化。財(cái)政是政府的財(cái)政， 相當(dāng)一部分違法違規(guī)行為是政府行為， 審計(jì)機(jī)關(guān)又受其委托， 受其領(lǐng)導(dǎo)， 這就使得財(cái)政審計(jì)工作難以真正有效運(yùn)作。

　　2. 法律要完善財(cái)政審計(jì)體系

　　當(dāng)前應(yīng)集中力量解決財(cái)政審計(jì)體系方面存在的一些迫切需要解決的問題。從審計(jì)依據(jù)來看， 一方面， 一些法律、法規(guī)的執(zhí)行主體不是審計(jì)機(jī)關(guān)， 使其獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)受到一定影響和制約； 另一方面，有一部分法律依據(jù)頒布時(shí)間較早且不嚴(yán)密，與目前的具體情況相脫節(jié)， 甚至出現(xiàn)審計(jì)依據(jù)之間相互矛盾的情況， 給一些部門和單位鉆空子提供方便。從財(cái)政審計(jì)立法方面看， 對審計(jì)過程中遇到的一些新情況、新問題缺乏明確的法律指導(dǎo)， 從而使審查出的部分問題缺乏明確的是非標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)處理依據(jù)。應(yīng)修正、更新、補(bǔ)充相關(guān)法律法規(guī)， 使之更加切合當(dāng)前財(cái)政審計(jì)實(shí)際， 更加嚴(yán)密合理， 真正做到有法可依， 有法能依。

　　從審計(jì)方法來看， 要突破傳統(tǒng)的審計(jì)思想的束縛。單純的審計(jì)思想認(rèn)為審計(jì)就是查賬， 是財(cái)政財(cái)務(wù)管理職能的分離和延續(xù)， 一味站在查賬的角度去搞財(cái)政審計(jì)， 不能從整體角度、宏觀角度去發(fā)揮財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督職能，使得審計(jì)單位和經(jīng)濟(jì)環(huán)境信息難以及時(shí)交流， 不能對整個(gè)財(cái)政活動(dòng)過程的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行延伸、綜合和分析。從審計(jì)內(nèi)容來看， 財(cái)政運(yùn)作的主體是參與這一過程的財(cái)政、稅務(wù)、國家金庫以及本級政府各相關(guān)部門。因此， 每個(gè)部門在預(yù)算執(zhí)行過程中履行預(yù)算管理職責(zé)， 完成預(yù)算收支任務(wù)的情況都是財(cái)政審計(jì)的對象。

　　從審計(jì)目標(biāo)來看， 它規(guī)定著審計(jì)的方向，影響著審計(jì)的質(zhì)量。而財(cái)政審計(jì)的目標(biāo)， 一是充分發(fā)揮其在宏觀經(jīng)濟(jì)中的間接調(diào)控作用，為政府宏觀決策服務(wù)； 二是以改進(jìn)財(cái)稅等部門的管理為目標(biāo)， 通過審計(jì)， 促進(jìn)有關(guān)部門更好地履行職能， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展； 三是嚴(yán)厲查處財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的弄虛作假、徇私舞弊行為， 揭露和制止腐敗現(xiàn)象， 促進(jìn)各部門的廉政建設(shè)。在審計(jì)環(huán)節(jié)上， 要突出抓協(xié)調(diào)。一要協(xié)調(diào)處理好與財(cái)政、稅務(wù)及人民銀行的關(guān)系， 最大限度地取得他們的支持、配合。二要搞好各專業(yè)審計(jì)組之間的協(xié)調(diào)配合。國庫審計(jì)及時(shí)為財(cái)政審計(jì)組提供國庫資金情況， 財(cái)政審計(jì)組為各預(yù)算執(zhí)行單位審計(jì)組及時(shí)提供預(yù)算支出總體情況， 預(yù)算執(zhí)行審計(jì)組同時(shí)將審計(jì)情況及時(shí)向財(cái)政審計(jì)組匯報(bào)。另外， 對審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題， 真實(shí)、全面地向政府反映， 以利于政府整改； 同時(shí)， 對人大報(bào)告也要站在政府宏觀立場上做到客觀、全面、真實(shí)。[2]

　　3.法律要轉(zhuǎn)換財(cái)政審計(jì)模式

　　為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，我國財(cái)稅體制實(shí)行了重大改革， 財(cái)稅體制改革使我國的財(cái)政體制、預(yù)算管理體制、稅收征管體制、財(cái)務(wù)核算及管理體制發(fā)生了重大變化。財(cái)政審計(jì)的依據(jù)、重點(diǎn)、內(nèi)容也自然隨之而變， 因此必須找準(zhǔn)差距， 更新觀念， 轉(zhuǎn)換模式， 才能適應(yīng)新情況， 找準(zhǔn)財(cái)政審計(jì)工作的切入點(diǎn)向綜合性、管理型財(cái)政審計(jì)發(fā)展。所謂管理型財(cái)政審計(jì)， 首先， 從宏觀著眼， 要真正把財(cái)政審計(jì)工作定位在較高的起點(diǎn)上， 克服單純注重微觀審計(jì)， 缺乏宏觀意識的傾向， 要透過微觀審計(jì)成果， 強(qiáng)化內(nèi)部約束機(jī)制， 認(rèn)真分析產(chǎn)生問題的主要根源， 為加強(qiáng)調(diào)控和管理服務(wù)。其次， 加強(qiáng)國家審計(jì)機(jī)關(guān)各專業(yè)職能機(jī)構(gòu)的聯(lián)系， 使財(cái)政審計(jì)與其它專業(yè)審計(jì)有機(jī)結(jié)合， 并由財(cái)政財(cái)務(wù)收支、財(cái)政法規(guī)審計(jì)向經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)拓展， 以逐步向有關(guān)的內(nèi)部控制和資金效益方面延伸。同時(shí)， 審計(jì)部門要發(fā)揮審計(jì)工作接觸經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域廣、掌握情況真實(shí)可靠的優(yōu)勢， 注重從宏觀著眼微觀入手， 從不同側(cè)面、不同角度對大量零散的審計(jì)情況進(jìn)行宏觀綜合分析研究， 及時(shí)反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種傾向性、苗頭性的問題， 反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中普遍存在和反復(fù)出現(xiàn)的問題， 并從政策、管理、制度等方面， 從全局上、規(guī)律上查清原因， 提出對策建議， 出具有份量、有價(jià)值的審計(jì)報(bào)告和信息材料， 把事前審計(jì)調(diào)查，事中審計(jì)、事后評價(jià)有機(jī)地連成一體并及時(shí)反饋給有關(guān)部門， 這是提高財(cái)政審計(jì)工作質(zhì)量的關(guān)鍵一環(huán)。為制定和實(shí)施財(cái)政政策， 防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。

　　4. 建立健全財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)立法， 防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　財(cái)政在運(yùn)行中， 經(jīng)常會產(chǎn)生不同程度的警情， 如預(yù)算執(zhí)行中的減收增支、財(cái)政資金違規(guī)使用等， 都會使財(cái)政運(yùn)行出現(xiàn)偏差。管好財(cái)政資金， 除要完善法制、加大監(jiān)督檢查力度外， 應(yīng)重點(diǎn)立足于防范， 建立有效的防范機(jī)制。建立財(cái)政預(yù)警系統(tǒng)， 是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)管理規(guī)律內(nèi)在要求， 加強(qiáng)和改善財(cái)政對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用， 增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力， 不斷提高財(cái)政管理水平的重要途徑。建立財(cái)政預(yù)警系統(tǒng)， 就是運(yùn)用分析方法對財(cái)政收支運(yùn)行動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測， 在警情擴(kuò)大或危機(jī)爆發(fā)前及時(shí)發(fā)出信號， 報(bào)警有關(guān)部門采取相應(yīng)對策措施， 排除警情， 化解風(fēng)險(xiǎn)； 依據(jù)監(jiān)測結(jié)果， 對一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政運(yùn)行動(dòng)態(tài)走向進(jìn)行分析作出判斷， 為宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供信息依據(jù)。而財(cái)政審計(jì)過程的事前審計(jì)、事中審計(jì)、事后審計(jì)所提供的一系列及時(shí)、全面、客觀、真實(shí)的反饋信息也必然能在這一系統(tǒng)中起著不可估量的作用， 因此， 財(cái)政審計(jì)工作的強(qiáng)化， 對于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的建立健全，對于防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)， 具有十分重要的意義。

　　「注釋」

　　[1]參見陳純一：《論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因及防范》，法律出版社2002年版，第343—347頁。

　　[2] 參見趙宇、譚思紅：《積極財(cái)政政策條件下財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題研究》，《中國財(cái)政》，2003第10期。