2009-03-04 10:24 來源：彭 健
摘 要：英國政府預算制度的演進過程分為三個階段：早期形成階段（1215年—1688年）、中期發(fā)展階段（1688年—1852年）、近期成熟階段（1852年至今）。以1215年《大憲章》的簽訂為起點，英國政府預算制度開始了其漫長的形成過程，議會對君主的預算控制權逐步進行了剝奪與控制，但從19世紀末開始，預算控制權又逐步從議會手中轉向政府。英國預算制度的發(fā)展呈現(xiàn)出與其議會制度、政治制度發(fā)展相關的若干特征，諸如原創(chuàng)性、漸進性和靈活性等。
關鍵詞：政府預算制度；演進過程；英國歷史
從世界范圍看，作為現(xiàn)代財政管理核心的政府預算制度起源于英國。縱觀英國政府預算制度從13世紀初的萌芽到發(fā)展成熟，其數(shù)百年的發(fā)展演變正是英國議會以法律形式逐步剝奪君主財政權的過程。英國政府預算制度的演變與其議會制度的形成發(fā)展有著緊密的聯(lián)系。
一、 英國政府預算制度的早期形成階段
（一）早期形成階段的起點：1215年《大憲章》的簽訂12世紀初，英王約翰（King John，1199—1216）即位前后，英格蘭經歷了嚴重的通貨膨脹，王室財政陷于極度的困難之中。在這樣的財政背景下，約翰王仍然不斷擴軍備戰(zhàn)，進行無休止的財政榨取，這使得國王與貴族之間的矛盾不斷激化，從而導致1215年的貴族反叛。最終，英王約翰被迫于1215年6月19日與反叛貴族簽署《大憲章》。從內容來看，《大憲章》不過是一個典型的封建法和習慣法文獻。但就其精神實質而言，《大憲章》則具有極其深遠的意義：一是確立了“法律至上，王在法下”的原則，這一原則成為英國憲法政治的基礎；二是向國王宣告國民有被協(xié)商權，并明確規(guī)定國王必須召開有若干貴族組成的議會，為議會制度的形成奠定了基礎；三是首次將“非贊同毋納稅”和“無代表權不納稅”等預算原則以法律形式確立下來，從而標志著英國政府預算制度早期形成階段的開始。
�。ǘ┯⒎ò倌陸�(zhàn)爭和玫瑰戰(zhàn)爭時期預算制度的進展1337—1453年間的英法百年戰(zhàn)爭成為英格蘭憲政發(fā)展、社會變化和民族意識成長的催化劑，為議會權力的增強創(chuàng)造了客觀條件。雖然戰(zhàn)爭有助于國王威望的提高，從而使王權產生專制傾向，但另一方面，百年戰(zhàn)爭帶來的額外開支使英國君主不得不在政治上和經濟上更加依賴于議會的支持。君主們急劇膨脹的軍費需求，迫使他們頻繁地要求議會給予其財政授權。百年戰(zhàn)爭期間，議會的結構也發(fā)生了變化，逐漸分為上、下兩院。下院的形成使納稅人與君主的稅收關系進一步發(fā)生變化，意味著議會是由納稅人選出的代表，而不是由國王指定的人選所組成的機構。英法百年戰(zhàn)爭剛剛結束，兩大貴族集團——約克家族和蘭開斯特家族便展開了歷時30年（1455年—1485年）的“玫瑰戰(zhàn)爭”。在“玫瑰戰(zhàn)爭”時期，議會的地位曾一度受到沖擊。由于局勢動蕩，政權不穩(wěn)，國王惟恐觸犯國民，盡量減少稅收的征收；同時，沒收敵對貴族的地產也使國庫得到充實，國王征稅的動力減弱，議會召開的次數(shù)明顯減少。但這一時期，下院的地位得到很大提升。這是因為，許多在戰(zhàn)爭中反對國王的大貴族被剝奪爵位，因而失去上院議員的資格，上院議員人數(shù)大大減少。而國王為了鞏固自己的統(tǒng)治地位，特別注意向世人表明，他得到了全民的擁護。
�。ㄈ┒艰I王朝時期的預算制度在都鐸王朝時期，除了亨利七世善于開源節(jié)流，維持了王室財政的獨立性外，其他君主都入不敷出。亨利八世給后繼者留下約100 000鎊的外債[4]；伊麗莎白一世時期，預算支出激增，特別是因與西班牙戰(zhàn)爭耗費巨大，到她統(tǒng)治的最后一年，政府發(fā)行的公債總額達到400 000鎊[5].為解決財政困境，國王總會或多或少地依賴于議會的支持，才能獲得所需的財政資金，并需要做出妥協(xié)以回報議會的撥款舉動。因此，在這一時期逐步形成“王在議會”的憲政原則，并出現(xiàn)了“議會至上”的萌芽，議會尤其是下院的政治地位得到提高，議會下院進一步加強了對政府預算權的控制。
�。ㄋ模�17世紀時議會初步具有預算控制權斯圖亞特王朝的詹姆士一世（King James I，1603—1625）和查理一世（King Charles I，1625—1649）實行了一系列的斂財行為，并在稅收問題上都與議會發(fā)生過激烈的沖突。1642年，以克倫威爾為首的議會軍最終打敗王黨軍，處死了國王查理一世。議會宣布成立“共和國”。隨后，克倫威爾又廢除共和國，建立起護國政府，由克倫威爾擔任護國主，實施軍事獨裁統(tǒng)治。具有諷刺意味的是，17世紀40年代以議會戰(zhàn)勝國王為特征的英國革命，卻沒有增強議會的預算控制權。在共和國和護國政府時期，議會被迫給予克倫威爾一項長期性的年度收入授權。當議會休會時，護國會及其咨政會有權征收任何數(shù)額的錢款，以應付緊急事件的需要。克倫威爾還開征了種類繁多、不得人心的稅收，有的經過而大部分則未經過議會的批準。斯圖亞特王朝復辟后，詹姆斯二世（King James II，1685—1688）繼位不久，便有步驟地開始實施專制主義統(tǒng)治，最終導致了1688年的“光榮革命”。1689年2月，議會召開全體會議，宣布荷蘭執(zhí)政威廉和其妻瑪麗共同登上王位，成為威廉三世和瑪麗二世（King William III and Queen Mary II，1688—1702）。同時，議會發(fā)布《權利法案》，作為新國王登基的條件。該法案明確規(guī)定，議會是英國最高的立法機關，議會權力高于王權。議會的最高權力終于以成文法的形式固定下來。經過四百多年的議會與國王的斗爭，議會終于完成了對政府預算權力的初步控制。
二、英國政府預算制度的中期發(fā)展階段
18世紀60年代開始的工業(yè)革命使得英國由傳統(tǒng)農業(yè)社會發(fā)展成為世界上第一個工業(yè)化國家。伴隨著內閣制度、政黨制度和選舉制度的形成和發(fā)展，英國政府預算制度也隨之發(fā)展完善。
�。ㄒ唬┈F(xiàn)代稅制結構基本形成，議會的稅收控制權逐步加強
隨著英國由傳統(tǒng)農業(yè)社會向工業(yè)化社會的轉型，英國的稅制也經歷了一個從自然經濟稅制屬性的單一稅制向基本適應近現(xiàn)代市場經濟需要的稅收體系的復雜轉變過程。在短短的一個世紀當中，從簡單直接稅——土地稅到間接稅——貨物稅和關稅，再到現(xiàn)代直接稅——所得稅，英國的現(xiàn)代稅制結構基本定型。隨著現(xiàn)代稅收體系的逐漸形成與完善，議會在稅收控制方面也獲得顯著進展。在1816年、1833年、1841年、1848年、1850年等年份，政府的稅收提議或是被擊敗，或是被修正。1787年，議會通過《統(tǒng)一基金法》，建立起“統(tǒng)一基金”。所謂的“統(tǒng)一基金”，是政府在英格蘭銀行的公共賬戶名稱。自1787年開始，政府所有的收入均應納入統(tǒng)一基金，所有的支出均應由統(tǒng)一基金支付。統(tǒng)一基金的建立極大地增強了下院的預算控制權。
�。ǘ┳h會逐步加強了對王室收入的控制力度
“光榮革命”后，議會認識到：以往給予國王大筆撥款授權的做法，為國王濫用權力和侵吞預算資金提供了極大的便利。為了解決這一問題，議會建立起“王室年俸制度”。1689年，議會給予威廉三世和瑪麗二世一筆60萬英鎊的固定年收入的終身授權。作為回報，君主取消了自己大部分的世襲收入，將其列入“王室年俸”，由專門指定的政府收入來支付用于君主和王室需求的財政款項。
