稅收體制與當(dāng)代中國(guó)的政商關(guān)系

歸納起來(lái)，中國(guó)目前很大程度上依賴(lài)于間接稅的稅收結(jié)構(gòu)，是因?yàn)槎愂照叩闹贫ㄊ艿搅说胤秸剃P(guān)系的制約。一旦地方政商關(guān)系出現(xiàn)變遷，中央的稅收政策也隨之改變。中國(guó)政商關(guān)系的演變軌跡和方向是：政府和商業(yè)力量的界限日益清晰，從政府直接舉辦工商業(yè)，轉(zhuǎn)變到政府庇護(hù)工商業(yè)，再過(guò)渡到政府回歸管理本位、商業(yè)力量回歸市場(chǎng)。目前，地方政商關(guān)系比起以前已有所疏離，所以直接稅的比例在不斷升高。

雖然商業(yè)力量和政府的界限在中國(guó)越來(lái)越清晰，但根本的問(wèn)題卻并沒(méi)有解決：商業(yè)力量仍然可以不成比例地影響政府官員的政策，尤其可以通過(guò)私人的利益交換關(guān)系不斷蠶食官員決策的自主性和公益性。中央政府即便考慮到治理合法性而有足夠多的意愿去推動(dòng)更具再分配效應(yīng)的稅收體系，也會(huì)遇到由緊密的政商關(guān)系帶來(lái)的阻礙和困難，比如獲取不了充分和正確的信息、政策得不到有效執(zhí)行等。

雖然商業(yè)力量和政府的界限在中國(guó)越來(lái)越清晰，但根本的問(wèn)題卻并沒(méi)有解決：商業(yè)力量仍然可以不成比例地影響政府官員的政策，尤其可以通過(guò)私人的利益交換關(guān)系不斷蠶食官員決策的自主性和公益性。中央政府即便考慮到治理合法性而有足夠多的意愿去推動(dòng)更具再分配效應(yīng)的稅收體系，也會(huì)遇到由緊密的政商關(guān)系帶來(lái)的阻礙和困難，比如獲取不了充分和正確的信息、政策得不到有效執(zhí)行等。

一、稅收背后的政商關(guān)系

稅收是現(xiàn)代國(guó)家能力的一個(gè)重要體現(xiàn)，其學(xué)術(shù)稱(chēng)謂是國(guó)家汲取能力，也就是國(guó)家從社會(huì)汲取資源的能力。當(dāng)然，在歐洲中世紀(jì)的封建時(shí)代、中國(guó)的王朝時(shí)代，統(tǒng)治者們也從社會(huì)獲取資源，但是這種能力常被打了折扣，比如通過(guò)包稅的方式完成。而現(xiàn)代國(guó)家崛起于激烈的軍事競(jìng)爭(zhēng)，只有一套更加行之有效的汲取資源方式才能滿(mǎn)足軍事機(jī)器的運(yùn)作，于是其獲取資源的方式從依賴(lài)中間人轉(zhuǎn)變到了直接征收。不過(guò)，究竟如何從社會(huì)中獲得資源，并非統(tǒng)治者拍腦袋就能決定的事情，還得問(wèn)問(wèn)社會(huì)，尤其是擁有大量經(jīng)濟(jì)資源的社會(huì)力量的意見(jiàn)。統(tǒng)治者和這些力量圍繞稅收的利益角逐，產(chǎn)生了很多重要的政治社會(huì)后果。

其中一個(gè)結(jié)果就是稅收會(huì)帶來(lái)代表權(quán)。英語(yǔ)里有這樣一句話(huà)：“無(wú)代表，不納稅”就體現(xiàn)了統(tǒng)治者與納稅者之間在歷史上的妥協(xié)。需要注意的是，這里的稅收原指的是直接稅。因?yàn)橹挥羞@樣的稅收才會(huì)讓納稅者更清晰地注意到自己對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)，因此也要求國(guó)家給予一定的權(quán)利。如今，圍繞稅收政策的辯論通常出現(xiàn)在一些發(fā)達(dá)國(guó)家的重要選舉中。不過(guò)，圍繞稅收的辯論卻相對(duì)較少地進(jìn)入發(fā)展中國(guó)家的公共議程，這主要是因?yàn)?，很多發(fā)展中國(guó)家的稅收很大程度上依賴(lài)于間接稅，公眾對(duì)此不敏感，自然討論得較少。

當(dāng)然，直接稅能帶來(lái)諸如代表權(quán)之類(lèi)的政治發(fā)展，還取決于其他歷史條件；其更加直接的社會(huì)政治功能則是再分配收入。征稅不僅僅為政府帶來(lái)財(cái)政收入，其征收方式還會(huì)影響社會(huì)財(cái)富的分配。直接稅通常是累進(jìn)的，收入越多，所繳納的稅率也越高，所以有調(diào)節(jié)收入的功能。相反，間接稅常被認(rèn)為是累退的，也就是說(shuō)不利于收入較少的人。在這個(gè)意義上，稅收政策也是福利體系的一部分。因而有美國(guó)學(xué)者指出，美國(guó)常被認(rèn)為是低福利的自由主義經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但如果考察一下美國(guó)的稅收政策，就可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)政府通過(guò)高度累進(jìn)的所得稅已經(jīng)再分配了收入。

正因?yàn)橹苯佣愑羞@樣一個(gè)再分配功能，所以富裕的商業(yè)力量會(huì)影響稅收政策的制定。商業(yè)力量要影響政府，比起普通大眾更為容易。除了作為公民影響政府決策的正常途徑之外，商業(yè)力量還享有額外的三種方式來(lái)影響政府政策。

第一種是通過(guò)利益集團(tuán)游說(shuō)的方式。相比于普通大眾，商業(yè)力量人數(shù)相對(duì)較少，容易組織，組織性力量比較強(qiáng)大，更能影響政府的決策。美國(guó)耶魯大學(xué)政治學(xué)系教授雅各布·哈克（JacobHacker）及加州大學(xué)伯克利分校政治學(xué)系教授保羅·皮爾森（PaulPierson）在他們的著作中指出，隨著美國(guó)商界組織力量在20世紀(jì)70年代的壯大，美國(guó)收入最高階層所支付的平均稅率在不斷下降。

第二種是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的方式，也即我們常說(shuō)的“圈子”。商界力量有著多種身份和關(guān)系，嵌入在既有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，和政府決策者有著非正式的私人聯(lián)系。通過(guò)這種聯(lián)系，商界力量可以影響到包括稅收在內(nèi)的政府政策。

第三種方式是由商界的結(jié)構(gòu)性力量帶來(lái)的：商業(yè)力量可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而這正是政府官員所在意的，他們會(huì)主動(dòng)調(diào)整稅收政策和其他政策來(lái)扶持商業(yè)的發(fā)展。一個(gè)典型的例子就是全球化和稅收的關(guān)系。全球化使得資本全球流動(dòng)成為可能，每個(gè)國(guó)家都希望能在這個(gè)進(jìn)程中獲利。顯然，在全球競(jìng)爭(zhēng)的背景下，提高企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅不會(huì)有利于資本流入，相反，削減稅率才能吸引資本。這就體現(xiàn)了商業(yè)的結(jié)構(gòu)化力量。

總而言之，商業(yè)力量有著多種方式來(lái)影響包括稅收政策在內(nèi)的政府政策。

正因?yàn)槿绱耍粋€(gè)國(guó)家的稅收主要依賴(lài)于累進(jìn)的直接稅，是件很奇怪的事情，因?yàn)檫@不利于有著強(qiáng)大政治影響力的商業(yè)力量。有的學(xué)者解釋到，這是由于普選權(quán)產(chǎn)生之后，普通民眾通過(guò)自己的選票使得政治家擺脫了商業(yè)力量的控制，實(shí)施了更加公平的稅收。還有的學(xué)者認(rèn)為，這和民眾的普選權(quán)沒(méi)有什么關(guān)系，考察一些國(guó)家的歷史可以發(fā)現(xiàn)，直接稅通常產(chǎn)生于需要?jiǎng)訂T群眾的戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。政府為了讓前線(xiàn)戰(zhàn)士覺(jué)得公平，讓?xiě)?zhàn)爭(zhēng)負(fù)擔(dān)平均分配給社會(huì)，所以實(shí)施累進(jìn)的直接稅。

無(wú)論原因究竟是什么，總之主要依賴(lài)于直接稅的稅收體系并非是自然而然的事情，需要突破一些社會(huì)力量的限制才有可能。那么，很大程度上依賴(lài)于間接稅的中國(guó)，也是因?yàn)樯虡I(yè)力量過(guò)于強(qiáng)大才形成這樣的稅制么？

二、中國(guó)間接稅的背后

中國(guó)的商業(yè)力量并沒(méi)有西方國(guó)家的商業(yè)力量那樣獨(dú)立，相比之下，他們更加依附于政府。中國(guó)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，使得國(guó)家通過(guò)國(guó)有企業(yè)控制了原材料和上游產(chǎn)品，而多數(shù)散布于產(chǎn)業(yè)低端的民營(yíng)企業(yè)又仰仗于國(guó)家的各種利好政策（比如更便利的貸款政策）和地方政府的扶持（或者免于遭受其“掠奪之手”）。因此，看起來(lái)中國(guó)的政府要比西方國(guó)家的政府更具自主性。那么，追求社會(huì)公正、期待社會(huì)和諧的我國(guó)中央政府為什么不依賴(lài)于累進(jìn)的直接稅呢？要說(shuō)清這件事，還必須先來(lái)點(diǎn)歷史。

按照中山大學(xué)教授馬駿和香港中文大學(xué)教授王紹光的看法，中國(guó)能被稱(chēng)為稅收國(guó)家是改革開(kāi)放以后的事情。之前，中國(guó)是一個(gè)自產(chǎn)國(guó)家，很多經(jīng)濟(jì)部門(mén)要不是國(guó)有，就是集體的，私人部門(mén)極少。在這樣的體系下，稅收變得不必要，因此稅務(wù)部門(mén)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期也顯得無(wú)足輕重。最極端的時(shí)候發(fā)生在“文革”，稅務(wù)總局包括當(dāng)時(shí)局長(zhǎng)在內(nèi)的絕大多數(shù)干部都去了農(nóng)村“五七”干校勞動(dòng)，剩下的干部一度只有八個(gè)人。改革開(kāi)放之后，隨著各種經(jīng)濟(jì)主體的成長(zhǎng)，稅收才逐漸變得重要起來(lái)。

改革開(kāi)放帶來(lái)的另一個(gè)后果是，中央政府日益意識(shí)到集中財(cái)力的必要性。一方面，中國(guó)在世界體系中所處的位置是后發(fā)展，后發(fā)展國(guó)家要迅速工業(yè)化，必須要有強(qiáng)組織力的推動(dòng)，而財(cái)力是強(qiáng)組織力的基礎(chǔ)。另一方面，中國(guó)快速的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷，產(chǎn)生了很多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾和利益沖突，這些問(wèn)題都需要一個(gè)有能力的中央政府來(lái)解決，其中財(cái)力的支持必不可少。而1980年代盛行的地方財(cái)政包干制度已不符合中央政府的利益。

那么，中央政府直接多向社會(huì)群體收稅是不是就解決問(wèn)題了呢？并非如此簡(jiǎn)單。中央政府必須應(yīng)對(duì)利益集團(tuán)的影響。事實(shí)上，利益集團(tuán)不只是來(lái)自社會(huì)，也有可能是部分國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量之間的利益合謀。當(dāng)把國(guó)家作為多層級(jí)的政府來(lái)觀測(cè)的時(shí)候，尤其需要注意地方政商關(guān)系對(duì)中央政府政策的塑造。對(duì)中央決策者而言，除了不同利益聯(lián)盟會(huì)構(gòu)成國(guó)家政策選擇的直接壓力之外，利益聯(lián)盟也會(huì)使得不同政策選擇有著不同的執(zhí)行成本。就財(cái)政政策而言，在已有利益聯(lián)盟的影響下，如果一種稅有著很高的監(jiān)督成本和執(zhí)行成本（即交易成本），而另一種稅的交易成本相對(duì)較低時(shí)，那么該國(guó)中央政府就會(huì)選擇成本相對(duì)較低的財(cái)政策略。一個(gè)政策的制定和執(zhí)行往往不是這些政策內(nèi)在的收益不同，而是采納的成本不同。中國(guó)地方政府和商業(yè)之間糾纏的關(guān)系使得中央政府在集中財(cái)力時(shí)無(wú)奈地轉(zhuǎn)向了間接稅，其原因正是間接稅的交易成本更低。

地方政府和商業(yè)力量之間的關(guān)系可以追溯到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。在很多人的印象之中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是高度集中的，事實(shí)上，中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從來(lái)沒(méi)有一天實(shí)現(xiàn)過(guò)蘇聯(lián)那樣的高度集中，相反，在有的時(shí)候還很分散。20世紀(jì)70年代就是這樣一個(gè)時(shí)期，地方政府日益成為管理經(jīng)濟(jì)的主體。一方面，大量的中央企業(yè)再次回到地方政府的管理之下，在很短時(shí)間內(nèi)，包括大型骨干企業(yè)在內(nèi)的2600多個(gè)中央直屬企業(yè)、事業(yè)和建設(shè)單位，不加區(qū)別地下放給各省、市、自治區(qū)管理，有的還層層下放給以下各級(jí)；另一方面，地方政府培育了很多與自己關(guān)系密切的地方性國(guó)企以及集體企業(yè)。此時(shí)，對(duì)工業(yè)的投資主要由地方來(lái)負(fù)責(zé)，因此各地出現(xiàn)了大量的小型企業(yè)。正因如此，各省都變成了一個(gè)小而全的經(jīng)濟(jì)單位，既發(fā)展工業(yè)也發(fā)展農(nóng)業(yè)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出蜂窩模式。

這種政商關(guān)系是層級(jí)型的，即各層政府都有自己所擁有的企業(yè)，地方層面有著大量的地方國(guó)有企業(yè)以及不斷涌現(xiàn)的社隊(duì)企業(yè)（編注：即我國(guó)農(nóng)村中公社和生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)主義集體所有制企業(yè)，農(nóng)村實(shí)行承包制之后，改稱(chēng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）。進(jìn)入1980年代之后，地方政府和商業(yè)力量的關(guān)系轉(zhuǎn)向統(tǒng)合型，即地方政府一方面大力發(fā)展自己的集體企業(yè)，另一方面，通過(guò)稅收優(yōu)惠、土地配套等方式發(fā)展合資企業(yè)、私有企業(yè)和外資企業(yè)。

總體來(lái)說(shuō)，這時(shí)的政商關(guān)系依然比較緊密，地方政府為保護(hù)地方企業(yè)進(jìn)行各種稅收減免。當(dāng)中央政府在1990年代試圖以分稅方式來(lái)集中財(cái)力時(shí)，面臨的就是這樣的政商圖景。因此，中央政府選擇依賴(lài)于較為容易征收、不太容易受地方政府干擾的間接稅（主要是增值稅），而將所得稅留給地方政府就不難理解了。

三、邁開(kāi)步子的直接稅

進(jìn)入1990年代后期，中國(guó)地方層面的政商關(guān)系出現(xiàn)了較多的變化。首先是私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在1992年之后發(fā)展速度回升，目前已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)活力的重要來(lái)源。外資也得到了充分利用。中國(guó)利用外資以國(guó)際間接投資為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯油顿Y為主，獨(dú)資企業(yè)替代合資企業(yè)成為主導(dǎo)方式。除了這些增量的變化之外，原有的地方國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)也在1990年代中期進(jìn)行了大規(guī)模改制。1997年中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了農(nóng)業(yè)部《關(guān)于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)情況和今后改革和發(fā)展意見(jiàn)的報(bào)告》，集體企業(yè)開(kāi)始了多種形式的產(chǎn)權(quán)制度改革，其中一些轉(zhuǎn)成了股份制和股份合作制企業(yè)，而大部分企業(yè)轉(zhuǎn)成了個(gè)體私營(yíng)企業(yè)。

對(duì)于國(guó)有企業(yè)，十四屆五中全會(huì)提出：“這種改組要以市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，搞好大的，放活小的。”抓大放小的意思是，以包、租、賣(mài)，以股份制或股份合作制改造國(guó)有企業(yè)，放開(kāi)放活小型國(guó)有企業(yè)，抓好大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)。而小型國(guó)有企業(yè)基本上都是地方政府所擁有的，大型集團(tuán)型的產(chǎn)業(yè)往往是中央政府所擁有的。

2001年，國(guó)稅總局利用計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)稅收管理進(jìn)行了改革，將基層的稅收管理取消，集中到縣和市。這實(shí)際上對(duì)基層政府庇護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的能力進(jìn)行了很大的削減。換句話(huà)說(shuō)，地方政府和商業(yè)力量之間的關(guān)系，日益轉(zhuǎn)向自由型的政商關(guān)系。

正是在這樣的地方政商關(guān)系變遷背景下，從2001年開(kāi)始，所得稅這個(gè)直接稅開(kāi)始納入到中央政府的征收管轄之內(nèi)。從21世紀(jì)初開(kāi)始，中央政府征收直接稅的比例開(kāi)始提高?！豆埠蛧?guó)部長(zhǎng)訪(fǎng)談錄》（馬國(guó)川著，生活.讀書(shū).新知三聯(lián)書(shū)店，2009）一書(shū)中的《項(xiàng)懷誠(chéng)訪(fǎng)談錄》提到：“他（朱镕基）當(dāng)時(shí)講的幾句話(huà)很有道理：第一，現(xiàn)在中央企業(yè)、地方企業(yè)這么復(fù)雜，分配關(guān)系很復(fù)雜，你三天兩頭算得清賬嗎？……第二，個(gè)人所得稅將來(lái)是個(gè)大的收入來(lái)源，你現(xiàn)在先交給地方，讓它好好收，收多了以后再收回來(lái)?，F(xiàn)在把它共享了，這個(gè)錢(qián)就收不上來(lái)了。”這正是地方政商關(guān)系影響中央財(cái)政策略的證據(jù)之一。

歸納起來(lái)，中國(guó)目前很大程度上依賴(lài)于間接稅的稅收結(jié)構(gòu)，是因?yàn)槎愂照叩闹贫ㄊ艿搅说胤秸剃P(guān)系的制約。一旦地方政商關(guān)系出現(xiàn)變遷，中央的稅收政策也隨之改變。中國(guó)政商關(guān)系的演變軌跡和方向是：政府和商業(yè)力量的界限日益清晰，從政府直接舉辦工商業(yè)，轉(zhuǎn)變到政府庇護(hù)工商業(yè)，再過(guò)渡到政府回歸管理本位、商業(yè)力量回歸市場(chǎng)。目前，地方政商關(guān)系比起以前已有所疏離，所以直接稅的比例在不斷升高。

但值得指出的是，即便如此，正如上文已經(jīng)提到的那樣，個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅直至今日也僅僅占了20%多一點(diǎn)。而且，其累進(jìn)的效應(yīng)值得懷疑，一些人認(rèn)為個(gè)人所得稅被稱(chēng)為“工薪稅”更合適。另外，還有其他一些重要的調(diào)節(jié)收入的直接稅，比如房產(chǎn)稅，還沒(méi)有大規(guī)模啟動(dòng)。究其根本原因，還在于政商關(guān)系這個(gè)癥結(jié)。

雖然商業(yè)力量和政府的界限在中國(guó)越來(lái)越清晰，但根本的問(wèn)題卻并沒(méi)有解決：商業(yè)力量仍然可以不成比例地影響政府官員的政策，尤其可以通過(guò)私人的利益交換關(guān)系不斷蠶食官員決策的自主性和公益性。中央政府即便考慮到治理合法性而有足夠多的意愿去推動(dòng)更具再分配效應(yīng)的稅收體系，也會(huì)遇到由緊密的政商關(guān)系帶來(lái)的阻礙和困難，比如獲取不了充分和正確的信息、政策得不到有效執(zhí)行等。

所以，關(guān)鍵還是要將政府和商業(yè)力量的關(guān)系處理好：一方面，政府和商業(yè)力量之間應(yīng)保持恰當(dāng)聯(lián)系以交換信息，使得政府的決策能有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，政府需要保持自主性，制定有利于整個(gè)社會(huì)的政策，而不受商業(yè)力量的俘獲。法治是處理好這種關(guān)系的藥方之一。

在中國(guó)貧富日益分化的今天，邁向再分配型的稅收體系變得十分必要，但這個(gè)步子能邁出多大，我們拭目以待。