建立“扁平化”的財(cái)政層級(jí)框架，合理劃分中央、省、市縣三級(jí)事權(quán)和支出責(zé)任，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度

當(dāng)前財(cái)政體制仍然存在諸多問題，僅僅依靠修補(bǔ)性調(diào)整，已不能解決改革深水區(qū)所面臨的深層次矛盾和問題。這要求我們必須在新的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)下，果敢而慎重、堅(jiān)定而持續(xù)地推進(jìn)財(cái)稅改革。中共十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。在最高層級(jí)的指導(dǎo)性文件中創(chuàng)新性定位和闡述了治國(guó)施政的核心理念—國(guó)家治理現(xiàn)代化，也創(chuàng)新性定位了財(cái)政與國(guó)家治理的關(guān)系，這就要求我們必須以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)，推進(jìn)全面深化改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，適應(yīng)新階段發(fā)展的客觀要求。

總體思路

在“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”頂層設(shè)計(jì)框架下對(duì)接財(cái)政改革與發(fā)展中的“問題導(dǎo)向”制度機(jī)制創(chuàng)新建設(shè)，健全完善中國(guó)分稅制財(cái)政體制。中國(guó)“十三五”期間分稅制財(cái)政體制改革的總體思路是：在明確政府改革職能轉(zhuǎn)變、合理定位的前提下，配合政府層級(jí)的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡(jiǎn)化，建立“扁平化”的財(cái)政層級(jí)框架，合理劃分中央、省、市縣三級(jí)事權(quán)和支出責(zé)任，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度，按“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付與必要合理的橫向轉(zhuǎn)移支付，建立內(nèi)洽于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)稅體制；深化預(yù)算管理制度的改革；實(shí)行促進(jìn)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的稅制改革；同時(shí)強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向。

基本目標(biāo)

財(cái)政收支機(jī)制與安排要在“五位一體”、“四個(gè)全面”的框架下，全面體現(xiàn)國(guó)家治理意圖。財(cái)稅體制改革要把創(chuàng)造機(jī)會(huì)均等、維護(hù)社會(huì)正義，放在最為突出的位置，既加快財(cái)稅自身的改革，又積極支持配合相關(guān)改革，著重建立機(jī)制、促進(jìn)包容，使各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度，服務(wù)于十八屆三中全會(huì)的改革頂層設(shè)計(jì)與部署。包括以下基本目標(biāo)。

1.合理定位市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式取向下的政府職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下直接配置資源的角色退位于主要在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域發(fā)揮作用，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公平正義。為履行政府公共職責(zé)，社會(huì)必須授權(quán)賦予政府配置（獲取和支配）資源的權(quán)力，這其中便包括在配置經(jīng)濟(jì)資源中獲取資金的權(quán)力（收入權(quán)）和支配資金的權(quán)力（支出權(quán)），現(xiàn)代社會(huì)通常表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)授權(quán)。分稅制體制的整體設(shè)計(jì)，必然要求以政府在現(xiàn)代社會(huì)“應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么”（“既不越位，又不缺位”）和政府對(duì)市場(chǎng)主體和納稅人的調(diào)節(jié)方式（經(jīng)濟(jì)手段為主的間接調(diào)控和“對(duì)事不對(duì)人”的規(guī)范調(diào)控）為原點(diǎn)，即以尊重市場(chǎng)和服務(wù)與引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能定位及其適當(dāng)履職方式為邏輯起點(diǎn)，把財(cái)政事權(quán)（支出責(zé)任）的分級(jí)合理化與復(fù)合稅制的分級(jí)配置稅基合理化這兩方面，在分級(jí)收支權(quán)的制度安排體系中整體協(xié)調(diào)起來。

2.健全立法授權(quán)、完善事權(quán)劃分作為始發(fā)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。分稅制財(cái)政體制內(nèi)容包括：事權(quán)劃分、收入劃分和支出及轉(zhuǎn)移支付三大部分內(nèi)容。其中，反映法律授權(quán)之下政府職能合理定位的事權(quán)劃分是始發(fā)的、基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，是財(cái)權(quán)和財(cái)力配置與轉(zhuǎn)移支付制度的大前提。因此，我們理應(yīng)避免談分稅制改革問題時(shí)首先討論甚至只討論收入如何劃分的皮相之見，而應(yīng)全面完整、合乎邏輯順序地討論如何深化中國(guó)的分稅制改革。

把某類事權(quán)劃給某級(jí)政府，不僅僅意味著該級(jí)政府要承擔(dān)支出責(zé)任，更要對(duì)公共產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量和成本負(fù)責(zé)。因此，“事權(quán)”與“支出責(zé)任”兩個(gè)概念其實(shí)并不完全等同，支出責(zé)任是事權(quán)框架下更趨近于“問責(zé)制”與“績(jī)效考評(píng)”的概念表述，并對(duì)接到實(shí)際操作層面的預(yù)算支出科目上。公共財(cái)政的本質(zhì)要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后，帶來對(duì)公共服務(wù)責(zé)任的合理有效制度規(guī)制以尋求公共利益最大化。

3.結(jié)合稅制改革，合理劃分稅基。稅種在中央、地方間的劃分即稅基的配置，一般認(rèn)為要遵循如下基本原則：與國(guó)家主權(quán)和全局性宏觀調(diào)控功能關(guān)系密切、或稅基覆蓋統(tǒng)一市場(chǎng)而流動(dòng)性大的稅種，應(yīng)劃歸中央；而與區(qū)域特征關(guān)系密切、稅基無流動(dòng)性或流動(dòng)性弱，以及稅基較為地域化、不會(huì)引起地區(qū)間過度稅收競(jìng)爭(zhēng)和需要“因地制宜”的稅種，應(yīng)劃歸地方。按此原則，如關(guān)稅、個(gè)人所得稅（主要部分）、增值稅（主要部分）、社會(huì)保障稅等應(yīng)劃歸中央，如房地產(chǎn)稅、資源稅、特定地方稅等應(yīng)劃歸地方。

中國(guó)“94改革”后在收入劃分上為考慮調(diào)動(dòng)地方積極性，將稅基大或較大的幾個(gè)稅種（增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅）作為共享稅，但這些同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)、稅基流動(dòng)性特征明顯的主力稅種劃定為中央與地方共享稅，在一定程度上違背了收入劃分的應(yīng)有原則，結(jié)果是刺激地方政府承擔(dān)較多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展事權(quán)以及在相互之間實(shí)行過度的稅收競(jìng)爭(zhēng)（表現(xiàn)為爭(zhēng)上投資、爭(zhēng)搶稅源等）。因此，“分財(cái)權(quán)（稅基）”和“分財(cái)力（收入）”，均有其需遵循的科學(xué)規(guī)律和所應(yīng)依據(jù)的客觀內(nèi)洽機(jī)制，不應(yīng)簡(jiǎn)單按照人的主觀意志與偏好行事，這方面人為的調(diào)控空間很有限度。

無論稅種（稅基）在政府間如何配置，收入是獨(dú)享還是共享，其劃分原則和共享辦法與比例，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)應(yīng)是上下貫通、規(guī)范一律的。即使那些不宜由中央或地方專享，出于過渡性的或甚至是長(zhǎng)期理由不得不劃為共享稅的稅種（如中國(guó)目前的增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅），也需要執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一的分享辦法和分享比例。

4.調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度。中國(guó)現(xiàn)階段中央收入占比為50%弱的水平，無論與其它代表性國(guó)家相比，還是與中國(guó)中央政府所承擔(dān)的宏觀調(diào)控職責(zé)相比，都可說中央收入占比并不高。其實(shí)問題更明顯地出在支出側(cè)，即支出總盤子中中央占比過低（僅約為15%）、地方支出占比過高。2009年經(jīng)合組織（OECD）成員國(guó)中央支出非加權(quán)平均值為46%，其中與中國(guó)可比的大國(guó)如美國(guó)是54%，英國(guó)是72%，日本是40% 。而中央與地方支出失衡背后的原因恰恰是政府間事權(quán)劃分不合理導(dǎo)致的支出責(zé)任錯(cuò)配，政府間事權(quán)劃分辦法不規(guī)范、不統(tǒng)一，具有明顯的非規(guī)范特色；同時(shí)新增事權(quán)多采取“一事一議”辦法，無統(tǒng)一科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化的原則和方案遵循。中國(guó)有些中央應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)如國(guó)防，現(xiàn)實(shí)中往往以“軍民聯(lián)防”、“軍地共建”等名義較深度而無規(guī)范地扯入了地方；另一些也理應(yīng)由中央承擔(dān)的重要事權(quán)如經(jīng)濟(jì)案件的司法審判權(quán)，則幾乎全部交給了地方，使得在地方利益眼界內(nèi)非公平判決層出不窮。合理解決這些問題之道，不是減少中央收入占比，而是應(yīng)調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任，相應(yīng)提升中央在支出總盤子中的占比。

無論是考慮到“實(shí)現(xiàn)共同富裕”的社會(huì)主義本質(zhì)，還是法治社會(huì)下基于公民“人權(quán)平等”提出的“基本公共服務(wù)均等化”要求，都客觀地需要運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付制度手段對(duì)財(cái)政資金余缺自上而下地在政府間進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)。這種轉(zhuǎn)移支付有效運(yùn)行的基本前提就是“縱向不均衡”地由中央取得與其宏觀調(diào)控功能相稱的財(cái)力，進(jìn)而去調(diào)節(jié)地區(qū)間的“橫向不均衡”。在中國(guó)經(jīng)過二、三十年“讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來”的發(fā)展之后，疊加迥異的自然地理環(huán)境，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大，“實(shí)現(xiàn)共同富裕”任重道遠(yuǎn)。新時(shí)期中央政府不可回避的一項(xiàng)重要責(zé)任，就是以合理方式“抽肥補(bǔ)瘦”，抑制地區(qū)間差距擴(kuò)大。這種中央政府針對(duì)“橫向不均衡”履行區(qū)域差異調(diào)節(jié)責(zé)任的物質(zhì)前提，就是形成合理設(shè)計(jì)與可持續(xù)實(shí)施的中央、地方間“縱向不均衡”的財(cái)力分配框架。

所以，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下分稅制框架中必然內(nèi)含的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，在中國(guó)尤其重要，必須進(jìn)一步按“長(zhǎng)效機(jī)制”要求來打造并加以動(dòng)態(tài)優(yōu)化。相應(yīng)地，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)目標(biāo)包括平衡地方基本公共服務(wù)能力和實(shí)現(xiàn)特定宏觀調(diào)控目標(biāo)兩大方面，分別大體對(duì)應(yīng)于“一般性轉(zhuǎn)移支付”和“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”。

5.改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善政府預(yù)算體系。預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心，預(yù)算管理改革要助推現(xiàn)代國(guó)家治理體系的建設(shè)，完善國(guó)家籌集、分配和使用資金的方式。良好的現(xiàn)代預(yù)算制度，應(yīng)遵循十項(xiàng)國(guó)際公認(rèn)的基本原則：全面性、原則性、合法性、靈活性、預(yù)見性、可審議性、真實(shí)性、透明度、信息量和誠(chéng)信度。這也是中國(guó)預(yù)算管理制度完善的方向和目標(biāo)，包括實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全面性，即要求將所有的公共資金納入預(yù)算，建立全口徑的公共預(yù)算體系；提高預(yù)算的透明度，即預(yù)算公開，擴(kuò)大各級(jí)政府預(yù)算公開的范圍和詳細(xì)程度，特別是三公經(jīng)費(fèi)等具體內(nèi)容以及政府間轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算確定方法等；實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，克服年度預(yù)算的短視性弊端，為適應(yīng)新常態(tài)下宏觀調(diào)控的改善提供有利條件，為支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整提供一個(gè)可操作的時(shí)間基礎(chǔ)和資源基礎(chǔ)等。

路徑

根據(jù)“94改革”以來分稅制深化改革不如人意的突出矛盾和真實(shí)問題，在提高國(guó)家治理能力和治理現(xiàn)代化背景下，建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的路徑應(yīng)包括以下方面。

1.以政府扁平化改革為框架。近年來，以部分地區(qū)“省直管縣”改革試點(diǎn)和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方式改革試點(diǎn)為切入點(diǎn)，財(cái)政“扁平化”改革取得較大進(jìn)展。2009年6月，財(cái)政部更是明確給出了“省直管縣”改革的時(shí)間表，總體目標(biāo)是2012年底前，全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。截至2013年底，全國(guó)共有28個(gè)�。ㄗ灾螀^(qū)），1080個(gè)縣（市）實(shí)行了“省直管縣”財(cái)政管理體制。當(dāng)前開展的“省直管縣”財(cái)政改革也為行政上的“省直管縣”體制和“減少行政層級(jí)”的改革奠定了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，“省直管縣”必將在有條件的地方向減少行政層級(jí)的行政體制改革深化。同時(shí)，行政層級(jí)的精簡(jiǎn)將有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于進(jìn)一步明確各級(jí)政府的職能范圍和支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。這一改革的全局意義和可擴(kuò)展性是相當(dāng)明顯的。應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的扁平化改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級(jí)，推進(jìn)省以下分稅制改革。其意義是促進(jìn)1994年以后始終不能貫徹落實(shí)的省以下分稅制的進(jìn)行。原來省以下的分稅，實(shí)際上沒能“過渡”到位，變成了五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)、弊病明顯的分成制和包干制。如果一旦分稅制可以在省以下貫徹，其他的配套改革都可以有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。過去中國(guó)約20種稅怎么分的問題，多年探索，怎么都分不好，現(xiàn)在人們所抨擊的很多地方政府的短期行為，與其合理職能相悖的表現(xiàn)，伴隨制度條件的改變應(yīng)都可以得到改造。

總體來看，中國(guó)的“省直管縣”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革試點(diǎn)搞的那樣，省主要對(duì)直管縣的財(cái)政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位；第二步是市和縣分治，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能，某些市毗連的縣可改為市轄區(qū)；第三步是市改革，在合理擴(kuò)大市轄區(qū)范圍的同時(shí)，合理調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員，總的方向應(yīng)當(dāng)是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的地級(jí)市（級(jí)別可保留，人員逐漸調(diào)整），全面落實(shí)市縣分置，省直管縣。在上述過程中，還可大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財(cái)政統(tǒng)一管理其財(cái)政收支的辦法，對(duì)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式。

2.以合理調(diào)整事權(quán)為匹配邏輯。在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方事權(quán)劃分，包括中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共擔(dān)事權(quán)、中央委托事權(quán)、中央引導(dǎo)與鼓勵(lì)事權(quán)等等，進(jìn)而按照政府事務(wù)的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責(zé)任，盡快啟動(dòng)由粗到細(xì)形成中央、省、市縣三級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任明細(xì)單的工作，并在其后動(dòng)態(tài)優(yōu)化和加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)約束。盡快將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)。地方政府應(yīng)退出一般競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目投資領(lǐng)域，同時(shí)規(guī)范省以下政府的事權(quán)劃分邊界。

3.以地方稅體系建設(shè)帶動(dòng)稅制改革和政府間收入劃分改革。建設(shè)和完善地方稅體系，以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級(jí)收入劃分制度。

落實(shí)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，積極推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度；積極推進(jìn)房產(chǎn)稅立法，爭(zhēng)取2015年至2016年房產(chǎn)稅進(jìn)入立法程序，加快立法以及實(shí)施程序。努力的目標(biāo)是使之真正成為地方政府主體稅種。大力推進(jìn)資源稅改革，以將“從價(jià)征收”機(jī)制覆蓋到煤炭為重頭，進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征收范圍。開征獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅，并將該稅種收入劃分地方。擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍、調(diào)整部分稅目的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費(fèi)稅稅目收入劃歸地方；將車輛購(gòu)置稅劃歸為地方收入；在積極推進(jìn)“營(yíng)改增”過程中，將增值稅中央增收部分作為中央增加對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。

4.以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)事權(quán)優(yōu)先原則。按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地方政府的財(cái)力支持；適當(dāng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項(xiàng)中的相似內(nèi)容或可歸并項(xiàng)目；盡量提前其具體信息到達(dá)地方層面的時(shí)間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預(yù)算的通盤編制與嚴(yán)肅執(zhí)行。此外，還應(yīng)積極探索優(yōu)化“對(duì)口支援”和“生態(tài)補(bǔ)償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

5.以建立現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度為基礎(chǔ)性支撐。結(jié)合建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，在全口徑預(yù)算前提下從中央級(jí)開始積極試編3-5年中期滾動(dòng)預(yù)算；把單一賬戶國(guó)庫(kù)集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”；配之以“金財(cái)工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)來支持、優(yōu)化預(yù)算體系所代表的全社會(huì)公共資源配置的科學(xué)決策；落實(shí)新《預(yù)算法》關(guān)于地方債的規(guī)定，加快地方陽(yáng)光融資的公債、市政債制度建設(shè)步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風(fēng)險(xiǎn)防范成本高、難度大的地方融資平臺(tái)等隱性負(fù)債；地方的國(guó)有資產(chǎn)管理體系建設(shè)也需結(jié)合國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建設(shè)而積極推進(jìn)。

在“漸進(jìn)改革”路徑依賴和“建設(shè)法治國(guó)家”、“強(qiáng)化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進(jìn)財(cái)稅法制建設(shè)，掌握好服務(wù)全局大前提下“在創(chuàng)新、發(fā)展中規(guī)范”與“在規(guī)范中創(chuàng)新、發(fā)展”的權(quán)衡點(diǎn)，強(qiáng)化優(yōu)化頂層規(guī)劃和繼續(xù)鼓勵(lì)先行先試，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌歷史時(shí)期內(nèi)，不斷及時(shí)地把可以看準(zhǔn)的穩(wěn)定規(guī)則形成立法。

6.以舉債權(quán)和產(chǎn)權(quán)管理為重要組成要素。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的分稅分級(jí)財(cái)政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，在大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,地方政府債券市場(chǎng)已較為成熟和完善, 成為地方融資的重要途徑和資本市場(chǎng)的有機(jī)組成部分, 在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。新《預(yù)算法》賦予地方政府適度舉債權(quán)，允許地方政府通過規(guī)范的法定程序，在有透明度和受監(jiān)督的條件下以適當(dāng)規(guī)模舉債，籌集必要的建設(shè)資金， 這有利于地方政府在分級(jí)預(yù)算運(yùn)行中應(yīng)對(duì)短期內(nèi)市政建設(shè)等方面的高額支出， 把支出高峰平滑化分?jǐn)偟捷^長(zhǎng)時(shí)段中，并借力于社會(huì)資金和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職能， 有效彌補(bǔ)地方政府收入的不足。