為了積極貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，加快推進政府會計改革，構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計標準體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，2015年10月23日，樓繼偉部長簽署財政部令第78號公布《政府會計準則——基本準則》（以下稱《基本準則》），自2017年1月1日起施行。近日，財政部有關(guān)負責(zé)人就《基本準則》有關(guān)問題回答了記者提問。
問：請介紹一下制定出臺《基本準則》的背景。
答：多年來，我國在政府會計領(lǐng)域?qū)嵭械氖且允崭秾崿F(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會計標準體系，主要包括財政總預(yù)算會計制度、行政單位會計制度和事業(yè)單位會計準則制度等。這一體系是適應(yīng)財政預(yù)算管理的要求建立和逐步發(fā)展起來的，為財政資金的運行管理和宏觀經(jīng)濟決策發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用。然而，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，預(yù)算會計標準體系難以適應(yīng)新形勢新情況的需要，主要表現(xiàn)為：一是不能如實反映政府“家底”，不利于政府加強資產(chǎn)負債管理；二是不能客觀反映政府運行成本，不利于科學(xué)評價政府的運營績效；三是缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的政府會計標準體系，不能提供信息準確完整的政府財務(wù)報告。近年來，全國人大代表、有關(guān)專家等紛紛呼吁，要求加快推進政府會計改革，建立能夠真實反映政府“家底”、績效及預(yù)算執(zhí)行情況的政府會計體系，審計署也提出了相關(guān)建議。與此同時，國際上一些發(fā)達國家都不同程度地進行了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計改革，取得了較好的效果。
黨的十八屆三中全會《決定》提出了“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”的重要戰(zhàn)略部署，新《預(yù)算法》也對各級政府財政部門按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告提出了明確要求。2014年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了財政部制定的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》（國發(fā)[2014]63號，以下稱《改革方案》），確立了政府會計改革的指導(dǎo)思想、總體目標、基本原則、主要任務(wù)、具體內(nèi)容、配套措施、實施步驟和組織保障�！陡母锓桨浮诽岢觯瑱�(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革是基于政府會計規(guī)則的重大改革，其前提和基礎(chǔ)就是要構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計準則體系，包括制定政府會計基本準則、具體準則及應(yīng)用指南和健全完善政府會計制度，其中，制定出臺《基本準則》是《改革方案》確定的2015年應(yīng)完成的一項重要任務(wù)。
財政部高度重視政府會計準則建設(shè)工作，多年來，在推動政府會計理論研究、開展國際經(jīng)驗交流、人才培養(yǎng)等方面開展了一系列工作，并通過行政事業(yè)單位會計準則制度修訂、政府會計改革試點等，為政府會計準則體系建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。
問：制定出臺《基本準則》有什么重要意義？
答：制定出臺《基本準則》，是財政部積極貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和《改革方案》的重要成果，是全面深化財稅體制改革的重要舉措，對于構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計準則體系具有重要的基礎(chǔ)性作用，在我國政府會計改革進程中具有重要的里程碑意義。
一是有利于規(guī)范政府會計核算，提高政府會計信息質(zhì)量�！痘緶蕜t》繼承了多年來我國行政事業(yè)單位和財政總預(yù)算會計改革的有益經(jīng)驗，吸收了當代政府會計理論研究的最新成果，反映了當前政府會計改革發(fā)展的內(nèi)在需要，體現(xiàn)了國際公共部門會計概念框架的發(fā)展動態(tài)，從不同角度明確了政府會計標準體系中需要解決的基本問題、基本原則和方法，構(gòu)建起了統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計概念體系，為整合現(xiàn)行政府預(yù)算會計制度體系，建立國家統(tǒng)一的政府會計標準體系奠定了基礎(chǔ)，有利于規(guī)范各級政府、各部門、各單位的會計核算，提高政府會計信息的可靠性、全面性、相關(guān)性、可比性、及時性和可理解性。
二是有利于夯實財政管理基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代財政制度�！痘緶蕜t》在完善現(xiàn)行政府預(yù)算會計功能的同時，強化政府財務(wù)會計功能，在政府會計核算中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，對資產(chǎn)、負債等會計要素的概念、信息質(zhì)量特征，都做出了重新界定、提出了新的要求，從而保證政府資產(chǎn)、負債等信息得以如實記錄、完整反映，有利于全面反映政府財務(wù)狀況，有利于進一步加強政府的資產(chǎn)管理和控制債務(wù)風(fēng)險，有利于健全預(yù)算管理基礎(chǔ)，對于建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，促進財政可持續(xù)發(fā)展，具有重要的基礎(chǔ)性作用。
三是有利于準確反映政府運行成本，科學(xué)評價政府績效�！痘緶蕜t》按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則規(guī)范了收入和費用要素，在政府財務(wù)報告中引入成本、績效等先進理念，能夠合理歸集、反映政府的運行費用和履職成本，科學(xué)評價政府、部門、單位等耗費公共資源、成本邊際等情況，有利于建立并有效實施預(yù)算績效評價制度，為科學(xué)開展考評政府績效提供扎實有效的信息基礎(chǔ)。
四是有利于提升政府工作透明度，促進國家治理能力的現(xiàn)代化�！痘緶蕜t》確立了政府預(yù)算會計和財務(wù)會計適度分離又相互銜接的政府會計體系，要求政府會計主體同時提供決算報告和財務(wù)報告，能夠全面、清晰反映政府預(yù)算執(zhí)行信息和財務(wù)狀況，顯著提升財政透明度，滿足權(quán)力機關(guān)、社會公眾等對政府財政財務(wù)信息全面性、準確性和及時性的需求，從而有利于進一步規(guī)范政府行為和提高政府決策能力，促進國家治理能力的現(xiàn)代化。
問：制定《基本準則》遵循了哪些原則？
答：在制定《基本準則》過程中，主要遵循了以下原則：
一是堅持目標、理清思路。《改革方案》提出，在建立健全政府會計核算體系時，要推進政府財務(wù)會計與預(yù)算會計適度分離并相互銜接，在完善預(yù)算會計功能基礎(chǔ)上，增強政府財務(wù)會計功能�！痘緶蕜t》的制定思路完全遵循了《改革方案》的要求，先構(gòu)建政府會計的基本框架，以后再逐步完善整個體系。
二是立足國情、借鑒國際。在充分考慮我國政府財政財務(wù)管理特點的基礎(chǔ)上，吸收了我國企業(yè)會計準則的改革經(jīng)驗，借鑒了國外有關(guān)政府會計改革的最新理論成果。
三是繼承發(fā)展、改革創(chuàng)新。充分吸收現(xiàn)行行政單位會計制度、事業(yè)單位會計準則制度和財政總預(yù)算會計制度中已被實踐證明行之有效的內(nèi)容，堅持理論和制度創(chuàng)新，強化財務(wù)會計功能，準確反映財務(wù)會計信息。同時，注重與預(yù)算管理等要求相銜接、相協(xié)調(diào)。
四是科學(xué)立法、公開透明。嚴格遵循部門規(guī)章和會計標準制定程序，按照立法計劃形成征求意見稿之后，廣泛征求意見，并通過召開專家座談會、立法論證會等形式聽取專家意見，對意見比較集中的問題進行了反復(fù)論證和深入溝通，直到達成共識。
問：《基本準則》在政府會計標準體系中的地位和作用是什么？
答：根據(jù)《改革方案》，我國的政府會計標準體系由政府會計基本準則、具體準則及其應(yīng)用指南和政府會計制度組成�；緶蕜t主要對政府會計目標、會計主體、會計信息質(zhì)量要求、會計核算基礎(chǔ)，以及會計要素定義、確認和計量原則、列報要求等做出規(guī)定。具體準則主要規(guī)定政府發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項的會計處理原則，具體規(guī)定經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項引起的會計要素變動的確認、計量和報告。應(yīng)用指南主要對具體準則的實際應(yīng)用作出操作性規(guī)定。政府會計制度主要規(guī)定政府會計科目及其使用說明、會計報表格式及其編制說明等，便于會計人員進行日常核算。
《基本準則》作為政府會計的“概念框架”，統(tǒng)馭政府會計具體準則和政府會計制度的制定，并為政府會計實務(wù)問題提供處理原則，為編制政府財務(wù)報告提供基礎(chǔ)標準。
問：請介紹一下《基本準則》的主要內(nèi)容。
答：《基本準則》共六章62條。
第一章為總則，規(guī)定了立法目的和制定依據(jù)、適用范圍、政府會計體系與核算基礎(chǔ)、基本準則定位、報告目標和使用者、會計基本假設(shè)和記賬方法等。
第二章為政府會計信息質(zhì)量要求，明確了政府會計信息應(yīng)當滿足的7個方面質(zhì)量要求，即可靠性、全面性、相關(guān)性、及時性、可比性、可理解性和實質(zhì)重于形式。
第三章為政府預(yù)算會計要素，規(guī)定了預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余3個預(yù)算會計要素的定義、確認和計量標準，以及列示要求。
第四章為政府財務(wù)會計要素，規(guī)定了資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和費用5個財務(wù)會計要素的定義、確認標準、計量屬性和列示要求。
第五章為政府決算報告和財務(wù)報告，規(guī)定了決算報告、財務(wù)報告和財務(wù)報表的定義、主要內(nèi)容和構(gòu)成。
第六章為附則，規(guī)定了相關(guān)基本概念的定義，明確了施行日期。
問：《基本準則》有哪些重大制度理論創(chuàng)新？
答：《基本準則》是多年來我國政府會計理論研究和改革成果的重要體現(xiàn)，其重大制度理論創(chuàng)新主要有以下幾點：
一是構(gòu)建了政府預(yù)算會計和財務(wù)會計適度分離并相互銜接的政府會計核算體系。相對于實行多年的預(yù)算會計核算體系，《基本準則》強化了政府財務(wù)會計核算，即政府會計由預(yù)算會計和財務(wù)會計構(gòu)成，前者一般實行收付實現(xiàn)制，后者實行權(quán)責(zé)發(fā)生制。通過預(yù)算會計核算形成決算報告，通過財務(wù)會計核算形成財務(wù)報告，全面、清晰反映政府預(yù)算執(zhí)行信息和財務(wù)信息。
二是確立了“3+5要素”的會計核算模式。《基本準則》規(guī)定預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余3個預(yù)算會計要素和資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和費用5個財務(wù)會計要素。其中，首次提出收入、費用兩個要素，有別于現(xiàn)行預(yù)算會計中的收入和支出要素，主要是為了準確反映政府會計主體的運行成本，科學(xué)評價政府資源管理能力和績效。同時，按照政府會計改革最新理論成果對資產(chǎn)、負債要素進行了重新定義。
三是科學(xué)界定了會計要素的定義和確認標準。《基本準則》針對每個會計要素，規(guī)范了其定義和確認標準，為在政府會計具體準則和政府會計制度層面規(guī)范政府發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項的會計處理提供了基本原則，保證了政府會計標準體系的內(nèi)在一致性。特別是，《基本準則》對政府資產(chǎn)和負債進行界定時，充分考慮了當前財政管理的需要，比如，在界定政府資產(chǎn)時，特別強調(diào)了“服務(wù)潛力”，除了自用的固定資產(chǎn)等以外，將公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備資產(chǎn)、文化文物資產(chǎn)、保障性住房和自然資源資產(chǎn)等納入政府會計核算范圍；對政府負債進行界定時，強調(diào)了“現(xiàn)時義務(wù)”，將政府因承擔擔保責(zé)任而產(chǎn)生的預(yù)計負債也納入會計核算范圍。
四是明確了資產(chǎn)和負債的計量屬性及其應(yīng)用原則�！痘緶蕜t》提出，資產(chǎn)的計量屬性主要包括歷史成本、重置成本、現(xiàn)值、公允價值和名義金額，負債的計量屬性主要包括歷史成本、現(xiàn)值和公允價值。同時，《基本準則》強調(diào)了歷史成本計量原則，即政府會計主體對資產(chǎn)和負債進行計量時，一般應(yīng)當采用歷史成本。采用其他計量屬性的，應(yīng)當保證所確定的金額能夠持續(xù)、可靠計量。這樣規(guī)定，既體現(xiàn)了資產(chǎn)負債計量的前瞻性，也充分考慮了政府會計實務(wù)的現(xiàn)狀。
五是構(gòu)建了政府財務(wù)報告體系�！痘緶蕜t》要求政府會計主體除按財政部要求編制決算報表外，至少還應(yīng)編制資產(chǎn)負債表、收入費用表和現(xiàn)金流量表，并按規(guī)定編制合并財務(wù)報表。同時強調(diào)，政府財務(wù)報告包括政府綜合財務(wù)報告和政府部門財務(wù)報告，構(gòu)建了滿足現(xiàn)代財政制度需要的政府財務(wù)報告體系。
問：《基本準則》的實施將對行政事業(yè)單位財務(wù)和會計管理帶來哪些顯著變化？
答：《基本準則》是政府會計領(lǐng)域一次重大的制度變革，實施《基本準則》對于行政事業(yè)單位（以下稱單位）財務(wù)和會計管理將帶來以下顯著變化：
一是將進一步規(guī)范單位會計行為，提高會計信息質(zhì)量�！痘緶蕜t》要求按收付實現(xiàn)制對預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余進行會計核算，按權(quán)責(zé)發(fā)生制對資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)和收入、費用進行會計核算，同時對各個會計要素的確認、計量和列示等提出了原則性要求，對會計信息質(zhì)量提出了明確的標準，有助于行政事業(yè)單位對各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項進行全面、規(guī)范地會計處理，不斷提升單位會計信息質(zhì)量。
二是將夯實單位財務(wù)管理基礎(chǔ)，提升財務(wù)管理水平。實施《基本準則》，有助于單位貫徹落實國家各項預(yù)算管理要求，規(guī)范收支行為，夯實預(yù)算管理的基礎(chǔ)，建立健全預(yù)算管理制度；有助于單位嚴格落實有關(guān)國有資產(chǎn)管理的規(guī)定，全面、真實反映增量和存量資產(chǎn)的狀況，夯實單位資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)，完善控制國有資產(chǎn)流失的管理制度，提高單位國有資產(chǎn)管理的績效；有助于單位嚴格落實有關(guān)財務(wù)管理規(guī)定，增強公共管理意識，實現(xiàn)資金、資產(chǎn)和資源的科學(xué)合理配置，防范和化解財務(wù)風(fēng)險，促進單位持續(xù)健康發(fā)展。
三是將準確反映單位運行成本，科學(xué)評價單位績效�！痘緶蕜t》要求單位按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則核算各項耗費，如計提固定資產(chǎn)折舊費用、無形資產(chǎn)攤銷費用等，并要求編制收入費用表，合理歸集、反映單位的運行費用和履職成本，從而有助于科學(xué)評價單位耗費公共資源、成本邊際等情況，建立并有效實施預(yù)算績效評價制度，提升單位績效評價的科學(xué)性。
四是將全面反映單位預(yù)算執(zhí)行信息和財務(wù)信息，提高單位財務(wù)透明度�！痘緶蕜t》要求單位在編制決算報告的同時，還要編制包括資產(chǎn)負債表、收入費用表和現(xiàn)金流量表在內(nèi)的財務(wù)報告，全面反映單位的預(yù)算執(zhí)行情況和財務(wù)狀況、運行情況和現(xiàn)金流量等。各部門還要按規(guī)定合并所屬單位的財務(wù)報表，編制部門合并財務(wù)報告，全面反映部門整體財務(wù)狀況，并按照規(guī)定進行審計和公開。《基本準則》的實施，將顯著提升單位財務(wù)透明度。
問：各地區(qū)、各部門、各單位應(yīng)當如何貫徹實施《基本準則》？
答：《基本準則》相對于現(xiàn)行的預(yù)算會計制度，在會計理念、核算基礎(chǔ)、會計處理原則和報告披露要求等諸多方面都有較大的變化，要求各單位充分認識《基本準則》發(fā)布實施的重要意義，高度重視，強化領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，積極做好貫徹實施工作。
一是要強化單位負責(zé)人的責(zé)任意識，制定詳細的實施方案，明確目標，落實責(zé)任，加強監(jiān)督，確保認識到位、組織到位、人員到位、工作到位。
二是要組織好《基本準則》的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)工作，確保單位財會及相關(guān)人員全面理解《基本準則》，準確掌握《基本準則》的精神、原則和各項具體規(guī)定。
三是要加強單位會計信息系統(tǒng)建設(shè)，結(jié)合政府具體會計準則和政府會計制度的出臺，及時調(diào)整和更新會計信息系統(tǒng)。
四是要規(guī)范和加強單位預(yù)算管理、財務(wù)管理和資產(chǎn)管理，扎實開展資產(chǎn)清查工作，積極推進預(yù)算績效管理和績效評價工作。
此外，要以《基本準則》實施為契機，進一步重視和加強單位內(nèi)部控制建設(shè)，使之成為管控風(fēng)險、防范舞弊、提高會計信息質(zhì)量、保證資產(chǎn)安全完整的“防火墻”，確保《基本準則》及其相關(guān)具體準則和制度的順利實施。
問：《基本準則》于2017年1月1日起開始施行，財政部打算如何安排貫徹和執(zhí)行？
答：《基本準則》自2017年1月1日起施行，為了貫徹落實好《基本準則》，下一步，我們將積極采取措施抓好以下工作：一是廣泛開展《基本準則》的宣傳培訓(xùn)工作，引導(dǎo)各級政府、各部門、各單位的領(lǐng)導(dǎo)和會計人員準確理解和認識權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計改革的重大意義和深刻內(nèi)涵，準確把握《基本準則》的各項規(guī)定和精神實質(zhì)。
二是根據(jù)《基本準則》加快制定出臺政府會計具體準則和政府會計制度，建立健全政府會計標準體系。
三是積極貫徹落實《改革方案》，加快制定出臺政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南，修訂完善相關(guān)財務(wù)制度，落實相關(guān)配套措施等，保證《基本準則》及其相關(guān)會計準則制度的順利實施。
