十六大提出要把質(zhì)量和效益作為經(jīng)濟工作的一個重點，而且隨著公共管理體制的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變，強化資金績效觀念也越來越成為社會各界關(guān)注的焦點?，F(xiàn)在，人們不但重視和關(guān)心財政資金使用的真實和合法性，更重視和關(guān)心財政資金使用的效益性，關(guān)心領(lǐng)導(dǎo)決策和新上項目的經(jīng)濟性與效果性。這就迫切需要對使用國家財政資金的績效進行審計分析評估?？冃徲嬙谖覈饾u引起了人們的重視，也引起了很多有關(guān)的討論，本文只是談?wù)勎覍冃徲嫷挠嘘P(guān)理論與實踐的幾點粗淺的看法。

　　一、績效審計的概念

　　1.績效審計也稱3E審計，是對一個組織利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的評價。經(jīng)濟性、效率性和效果性是績效審計的三個要素。經(jīng)濟性是指以最低的資源耗費獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出，就是節(jié)省的程度；效率性是指產(chǎn)出（如產(chǎn)品、服務(wù)）與投入的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，就是支出是否講究效率；效果性是指多大程度上達到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，就是是否達到目標(biāo)。

　　應(yīng)該指出的是，經(jīng)濟性、效率性和效果性都不是一個簡單的算術(shù)比，三要素之間通常沒有明顯的區(qū)分，實際業(yè)務(wù)中更難把三者完全割裂開來。尤其是經(jīng)濟性和效率性，單獨來檢查和評價其中的某一項，有時候顯得意義不大。

　　2.績效審計的目的是從第三者的角度，向有關(guān)利害關(guān)系人提供經(jīng)濟責(zé)任履行情況的信息，促使資源的管理者或經(jīng)營者改進工作，更好地履行經(jīng)濟責(zé)任；同其他審計種類一樣，績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎(chǔ)是受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系?？冃徲嬈鹪从谶@樣一種經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系：政府作為受托方對公共資源進行管理和經(jīng)營，在資源越來越少的情況下，對公共資源的所有者——公眾負(fù)有不斷提高公共資源的使用效率和效果的責(zé)任。

　　二、我國開展績效審計的必要性

　?。ㄒ唬╅_展績效審計是審計發(fā)展的歷史必然選擇。

　　績效審計已在世界范圍內(nèi)得到廣泛開展，并在許多國家的政府審計工作中占有相當(dāng)大的比重，且表現(xiàn)出不斷增加的趨勢，在美國、英國、日本等工業(yè)化國家，績效審計在政府審計業(yè)務(wù)中占有相當(dāng)大的比重，美國甚至達到80%以上。加入WTO后，形勢的發(fā)展對我國審計工作提出了新的要求，需要審計工作不僅在查處違法違規(guī)方面履行好職責(zé)，還要在促進提高財政財務(wù)水平和資金使用效益方面發(fā)揮更大的作用。我國政府審計機關(guān)開展績效審計已是必然，而且隨著市場經(jīng)濟的完善和公共財政框架的建立，廣泛開展績效審計顯得尤為重要：通過績效審計揭露問題、促進管理、推動改革、規(guī)范秩序、提高效益。

　?。ǘ┪覈攧?wù)審計和合規(guī)性審計現(xiàn)狀的局限性

　　二十年來的審計工作取得了很大成績，但在審計內(nèi)容上基本沒有超出檢查財政財務(wù)收支真實合法的范疇。傳統(tǒng)的財務(wù)審計和合規(guī)性審計只檢查政府機構(gòu)財務(wù)收支和預(yù)算執(zhí)行情況，評價和確定是否符合法律、法規(guī)。審計人員因為審計范圍和審計手段的限制無法弄清政府機構(gòu)提供的服務(wù)所耗費的財務(wù)和經(jīng)濟方面的資源以及提供服務(wù)所產(chǎn)生的效果。如交通部門公路建設(shè)項目的審計，一般的財務(wù)審計只能反映政府交通部門的公路建設(shè)資金收支和預(yù)算執(zhí)行情況，無法反映交通部門在建設(shè)公路時的資源利用情況，更難反映建成的公路是否必要或位置是否得當(dāng)，總之無法反映建設(shè)公路的績效情況。因此，作為國家審計機關(guān)對政府機構(gòu)、項目的審計不能僅僅停留在評價財務(wù)控制，確定是否符合法律規(guī)定等財政財務(wù)收支合法合規(guī)的層面上，而應(yīng)從政府運用其資源效益的角度來評價其工作效果和成效。這就要求我國政府機構(gòu)的審計應(yīng)從傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計逐步向績效審計轉(zhuǎn)變。

　?。ㄈ┛冃徲嫷淖饔?/p>

　　績效審計從傳統(tǒng)的財務(wù)審計中脫穎而出，以美國為首的西方國家多年來運用績效審計促進了政府機構(gòu)加強管理。通過績效審計政府機構(gòu)管理工作明顯得到加強，收到了較好的效果；通過檢查被審計單位管理效益水平，提出改進工作的建議，幫助政府機構(gòu)不斷改進工作，挖掘潛力，從而提高整體管理效益，也為準(zhǔn)確確定政府機構(gòu)管理者業(yè)績提供依據(jù)。

　　三、我國對績效審計的探索、實踐及面臨的困難

　?。ㄒ唬┠壳埃覈畬徲嫷念I(lǐng)域仍然主要是傳統(tǒng)的財務(wù)和合規(guī)性審計，但是績效審計也初見端倪。

　　1.最近幾年興起的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，是以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的財政財務(wù)收支為基礎(chǔ)，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任的履行情況進行審查和評價，為干部管理部門選拔和任用干部提供依據(jù)。這種審計是基于加強干部經(jīng)濟責(zé)任的基礎(chǔ)上興起的。他既包括合規(guī)、合法性審查，又包括經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價，因此，它是財務(wù)合規(guī)性審計與績效審計的綜合。

　　2.我國政府機關(guān)加大了對財政性資金和項目的審計。如備受關(guān)注的長樂機場審計取得了較好的成效，在揭露問題的基礎(chǔ)上，加強了綜合分析，提出了高質(zhì)量的審計建議，實現(xiàn)了審計監(jiān)督與服務(wù)的有機結(jié)合。審計組在摸清長樂機場家底基礎(chǔ)上，對項目投資的績效情況進行了綜合評價，全面查清了項目建設(shè)管理中存在的主要問題和造成機場嚴(yán)重虧損的各種主客觀原因。同時審計人員進一步加強了對上述問題和產(chǎn)生原因的分析和研究從機制、制度上探究深層次原因。實踐證明，績效審計激活了長樂機場：據(jù)統(tǒng)計，2003年，福州長樂機場實現(xiàn)營業(yè)收入2.3億元，同比增長19%，減少虧損4500萬元，資產(chǎn)負(fù)債率由108%下降至57%.

　　（二）績效審計還處在探索階段，在具體的試點項目中，需要有所創(chuàng)新、有所建樹。從這幾年的審計實踐表明，績效審計取得了一定的成績，并在不斷的進展中，但我國全面實施績效審計還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)及難點：

　　1.評價績效的標(biāo)準(zhǔn)難確定。

　　績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經(jīng)濟性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。甚至是同一項目，會有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會有天壤之別。這使得每開展一項績效審計，審計人員都必須在現(xiàn)場審計開始前，就衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)問題與被審計單位進行協(xié)商，或者尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，衡量標(biāo)準(zhǔn)的難確定，給績效審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。

　　2.績效審計的方法和技術(shù)不統(tǒng)一。

　　由于評價對象的不同，審計職業(yè)界不能為績效審計提供一個統(tǒng)一的方法和技術(shù)。審計人員在績效審計中可以靈活地選擇與被審計事項相適應(yīng)的技術(shù)和方法進行審計。例如高速公路系統(tǒng)可以用實地檢查的辦法，確定高速公路的狀態(tài)和維護系統(tǒng)是否有效；而保健、福利、教育、公共安全等部門，卻很少能運用精確的衡量手段，審計人員必須更多地采用政治的、經(jīng)濟的、社會學(xué)的觀點和方法來衡量?？冃徲嫹椒ê图夹g(shù)的不統(tǒng)一，給審計人員提供了自由選擇的余地，也使審計的風(fēng)險加大，給審計證據(jù)提出了更高的要求。

　　3.績效審計人員要對證據(jù)給予更多的關(guān)注

　　審計證據(jù)的不充分或缺乏證明力，會導(dǎo)致結(jié)論的有失公正，同時造成嚴(yán)重后果。審計人員在績效審計中必須在努力選擇切題的方法和技術(shù)的同時，提高審計證據(jù)的充分性和可靠性，以保證審計結(jié)論的客觀性和公正性。財務(wù)審計的證據(jù)可以通過遵循公認(rèn)的準(zhǔn)則，按照既定的程序進行收集和評價；績效審計不同，由于方法的靈活性和審計對象的復(fù)雜性，同時又缺少可供遵循的準(zhǔn)則和程序，使得績效審計證據(jù)的收集渠道多種多樣，因此績效審計中，審計人員一般都采取提高樣本的代表性和增大調(diào)查的樣本量的方法，以增加對總體推斷的準(zhǔn)確性。審計人員在績效審計過程中，要對證據(jù)的充分性和可靠性給予特別關(guān)注，在保證審計證據(jù)的充分性和可靠性方面注入更多的精力。

　　4.績效審計人員的素質(zhì)有待提高

　　績效審計需要多樣化和創(chuàng)新的方法，需要多學(xué)科的知識。傳統(tǒng)的財務(wù)人員視野相對狹窄，缺乏評價政府工作績效的意識、知識及技術(shù)技能。審計人員在開展績效審計時需具備相應(yīng)的獨立性和勝任能力。這里的勝任能力除了傳統(tǒng)財務(wù)審計所要求的勝任能力的含義外，還要求審計人員具有不同于一般政府工作人員的才能和更加專門的專業(yè)知識，能夠深刻地理解政府審計工作，在評議政府業(yè)績時形成深刻而中肯的判斷。開展績效審計的政府審計機關(guān)因此要儲備許多專業(yè)的人才，包括經(jīng)濟學(xué)、社會科學(xué)、法律、財會與工程方面的人才等，多元化的審計人員結(jié)構(gòu)是績效審計得以順利開展的根本前提之一。然而調(diào)查顯示，我國審計隊伍知識結(jié)構(gòu)以會計、審計人才為主體，比重達62.55%，工程技術(shù)等專業(yè)人才僅占13.13%，復(fù)合型人才較為缺乏。

　　四、從中國的實際出發(fā)，逐步探索完善的有中國特色的績效審計模式

　　現(xiàn)階段開展績效審計，要從我國實際出發(fā)，立足于實際，積極穩(wěn)妥、扎實有效地推進。李金華審計長在2004年全國審計工作會議上指出，積極推進效益審計的實踐，要從實際出發(fā)，分層次進行探索，同時要突出重點，工作中要注意抓住影響效益的突出問題，摸清情況，深入剖析，予以充分揭露和反映，不能事無巨細，面面俱到，抓不住要領(lǐng)。特別是在起步階段，反映的問題寧可少一點，也要有說服力，評價的面寧可窄一點，也要經(jīng)得起各方面的檢驗，這樣才能有效地發(fā)揮審計的作用。

　　1.提高認(rèn)識，克服績效審計的“神秘感”，績效審計并不是高不可攀的，同時要改變“無所謂”的態(tài)度，認(rèn)為績效審計就是做些分析，搞些服務(wù)，這種認(rèn)識是不對的?？冃徲嫴粌H是監(jiān)督而且是更高層次的監(jiān)督。要把績效審計提高到審計發(fā)展的必然趨勢，也是憲法賦予的神圣職責(zé)的高度來認(rèn)識。

　　2.要走出照搬國外審計的模式的誤區(qū)，必須從中國實際情況出發(fā)分層次的探索，開展績效審計的試點項目。目前，我國整個經(jīng)濟社會的管理水平還不高，財經(jīng)領(lǐng)域違法違規(guī)問題還較為普遍，各項基礎(chǔ)管理比較薄弱，所以我國目前的績效審計還應(yīng)以揭露問題為主，重點揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失問題，而不能象國外那樣搞全面的效益評估。開始時，選擇那些規(guī)模小的項目，然后再選擇一兩個跨部門的項目作試點，為績效審計的全面開展摸索方法、積累經(jīng)驗。

　　3.審計機關(guān)應(yīng)組織進行績效審計的培訓(xùn)，讓績效審計的理念深入人心；也可以選派一些審計人員到績效審計搞得好的國家去學(xué)習(xí)，具體體會績效審計的操作，積累實戰(zhàn)經(jīng)驗。

　　4.在國內(nèi)廣泛開展績效審計的研究，從理論上探索開展績效審計的路子、方法和準(zhǔn)則。