財政支出政策是國家宏觀調(diào)控的重要手段，也是構建和諧社會的重要財力保障。本報告?zhèn)戎鼐臀覈�當前和今后一個時期財政支出結構優(yōu)化的政策思路，從理論與實踐的結合上進行了比較深入的研究，其主要觀點和建議是：加大改革力度，改變國家財政包攬過多的分配局面；隨著市場經(jīng)濟的推進，財政需要進一步加強社會公共性開支；著力強化國家重要產(chǎn)業(yè)和領域的財政投資，增強國民經(jīng)濟長遠發(fā)展后勁；創(chuàng)新支出管理方法，降低行政運行成本。

　　財政支出政策是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟與社會發(fā)展的強大經(jīng)濟杠桿，也是構建社會主義和諧社會的重要財力保障。近年來隨著改革的深化，我國財政支出結構發(fā)生了積極變化，財政支出公共化的趨勢非常明顯。但面臨的問題也不容忽視，一方面存在財政支出范圍過寬、國家包攬過多的弊端，另一方面難以全面、有效和充分地強化國家的重點投入。此外，資金管理缺乏明確的責任制度和相應的監(jiān)督措施，支出管理仍然存在預算軟化、管理弱化、支出不規(guī)范等問題。因此，針對我國當前面臨的矛盾和問題，按照市場經(jīng)濟發(fā)展要求，財政支出結構必須進行戰(zhàn)略性調(diào)整，其核心是解決財政支出“越位”與“缺位”的矛盾，力求通過改革和政策調(diào)整，著力建立起一個支出合理增長、內(nèi)部結構有保有壓、能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的支出運行機制。這在我國財政經(jīng)濟快速發(fā)展、財政收支規(guī)模即將突破五萬億的新形勢下顯得非常必要和緊迫。現(xiàn)就當前和今后一個時期我國財政支出結構優(yōu)化的方向和重點，提出一些看法和建議：

　　一、加大改革力度，改變國家財政包攬過多的分配局面

　　我國現(xiàn)有的財政供給范圍和支出分配結構是從建國初期的大財政、供給制發(fā)展而來的，是建立在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制上的，其最大特征是國家包攬的面過大，財政支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個社會生產(chǎn)與消費的各個方面，一些本應由市場解決的問題被納入財政分配范疇，這種供給制的分配滯后于當前整個經(jīng)濟分配格局形勢的變化，也與市場經(jīng)濟的要求不相適應，必須進行改革。特別需指出的是，現(xiàn)在盡管國家每年的新增財力較多，而財政的增支壓力相當大，經(jīng)濟結構調(diào)整、建立社會保障體系、科技教育發(fā)展等都需要財政加強支持力度，這是關系到整個社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重大問題。但如果不對現(xiàn)行財政支出分配格局進行調(diào)整，該減的減不了，那么，財政就無力承擔和滿足上述政府的重點支出要求，改善和優(yōu)化財政支出結構就會是一句空話。因此，改變國家包攬過多的分配狀況，將應由市場和社會負擔的部分從財政支出中分離出去，這是在市場經(jīng)濟條件下正確界定財政支出范圍、強化財政支出管理需要解決的主要問題，也是優(yōu)化財政分配結構、強化重點建設事業(yè)發(fā)展、改善財政運行狀況的重要條件。

　　這方面主要應解決三個問題：

　　一是國家財政對競爭性領域的投資要逐步退出。按照市場經(jīng)濟要求，財政投資的基本政策取向是有所為有所不為，也就是要科學界定財政投資的范圍，改變財政投資包攬過多的弊端，逐步減少和退出競爭性領域的投資，以集中財力確保國家投資重點。關于競爭性領域的財政投資，這是一個十分復雜的政策理論問題，在不同的國家及不同的發(fā)展階段具有不同的界定。中國是一個發(fā)展中國家，又處于體制轉軌時期，當前及今后一個時期的財政投資只能是退出一般競爭性領域，而對于支柱產(chǎn)業(yè)與基礎產(chǎn)業(yè)等重點競爭性領域，政府及政府投資還不能過早地退出，應當采取扶植政策，促進產(chǎn)業(yè)結構和技術結構的升級。

　　二是清理和規(guī)范事業(yè)單位的財政經(jīng)費供給范圍。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質，財政不可能也不應該對其經(jīng)費開支進行統(tǒng)包統(tǒng)攬，要將市場機制引入事業(yè)單位，針對不同的類型采取不同的財務管理辦法。一般地講，事業(yè)單位按其服務性質，可以分為三類：即公益性的、準公益性的和經(jīng)營性的。其中：公益性的事業(yè)單位，如基礎教育、基礎科研、圖書館、計劃生育等事業(yè)單位，其進行的活動屬于典型的社會共同需要，財政應保障其經(jīng)費供給。準公益性的事業(yè)單位，如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等，這些單位提供的服務介乎于社會共同需要與個人需要之間，是屬于現(xiàn)代社會的存在與發(fā)展所必需的，也基本屬于政府公共預算的供給范圍，然而要由享受服務的對象承擔一部分費用，因此，財政對其可采取資助的形式。經(jīng)營性的事業(yè)單位 ，如開發(fā)性的科研單位、職業(yè)化的體育運動項目、藝術表演團體、藝術表演場所和社會中介機構等，這些單位提供的服務一般說不屬于社會共同需要，應與財政供給脫鉤，逐步走向市場�？傊�，通過上述改革，逐步規(guī)范事業(yè)單位的財政供給范圍，這也有利于更好地發(fā)揮財政在社會主義市場經(jīng)濟中的調(diào)控作用。

　　三是對國有企業(yè)的虧損補貼制度進行改革。目前國有企業(yè)自主經(jīng)營的市場主體地位已經(jīng)確立，但自負盈虧、優(yōu)勝劣汰的機制尚未完全形成，財政仍需彌補企業(yè)的虧損補貼。未來對國有企業(yè)的虧損補貼應區(qū)分情況。對一些特殊行業(yè)（如屬于社會公共公益事業(yè)的水、電、城市交通、環(huán)境保護等）的價格和收費仍需由國家進行管理，還有一部分國有企業(yè)承擔著政府特殊的責任，由此產(chǎn)生的虧損仍應由財政給予補貼。其他大多數(shù)屬于競爭領域的國有企業(yè)，其虧損補貼則應隨著企業(yè)改革的推進予以取消。

　　二、隨著市場經(jīng)濟的推進，財政需要進一步加強社會公共性開支

　　社會公共性開支涉及的面很寬，包括科技、教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等，是代表社會共同利益和長遠利益的支出，也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下國家財政支出結構中一項十分重要的支出。從當今世界范圍看，隨著經(jīng)濟發(fā)展和國家財力的增長，西方工業(yè)國普遍強化了社會公共性的開支，政府總支出中社會公共性支出的比重出現(xiàn)了日益上升的趨勢，這對于調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟運行、推動經(jīng)濟發(fā)展起到了十分重要的作用。而我國過去長期以來財政預算安排中屬于社會公共性的支出預算不盡人意。在傳統(tǒng)體制下，雖然國家財力比重較高，但財力分配的大頭用于經(jīng)濟建設，社會公共性支出比重較低、社會發(fā)展的欠賬較多。改革以來，隨著國家財力的大量分散，不僅導致財政投資急劇下降，而且連社會公共性支出的最低需求也難以保證。這種狀況如果繼續(xù)維持下去，最終對經(jīng)濟發(fā)展也將會形成很大的影響和制約，社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展將是一句空話。因此，從宏觀角度考慮，今后我國的財政支出政策必須切實強化社會公共性開支。當然，應該看到，我國作為一個發(fā)展中國家，和西方工業(yè)國相比處于不同的發(fā)展階段，在經(jīng)濟實力及財政實力方面都存在顯著的差距，因此，未來強化社會公共性支出也有一個量力而行的問題，不能超過國力的承受能力。

　　1.教育投入屬于社會性開支，在任何一個國家都是財政支出的一項重要內(nèi)容。國家財政要繼續(xù)把支持教育作為重點，采取有效措施，進一步提高財政支出中教育經(jīng)費的比重。目前財政性教育投入約占我國教育投入總量的80%左右，顯然，增加國家財政性教育投入是增加教育投入總量的關鍵。為此，首先需要確�，F(xiàn)有預算口徑的教育支出穩(wěn)定增長。各級財政部門要認真貫徹《教育法》，隨著經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的提高，加大對教育事業(yè)的投入力度。再一個重要思路是，需要改變國家財政統(tǒng)包教育經(jīng)費的傳統(tǒng)做法，動員全社會力量走多渠道籌措資金的路子。實踐證明，以政府辦學為主、多渠道籌集資金、多種形式辦教育是適合我國國情的教育發(fā)展模式。首先要研究建立規(guī)范的教育成本補償機制。對于九年義務教育，國家應該著力抓好，財政經(jīng)費也應首先向這方面傾斜。

　　對于非義務教育如高等教育、職業(yè)教育等，國家無疑也要給予支持，但應根據(jù)國外經(jīng)驗，采取向學生合理收費的做法，這是改變國家對學生包攬過多的局面和拓寬教育經(jīng)費來源的重大改革舉措。這當中要注意兩個問題，一是收費不能太高，要從我國實際情況出發(fā)，與居民的實際收入水平相適應；二是進一步完善高校獎學金、學生貸款和減免學費等制度，健全高校學生解困機制。要繼續(xù)鼓勵社會集資、捐資助學活動。這當中要注意從政策上加以引導和規(guī)范，嚴格履行審批手續(xù)，規(guī)范捐、集資行為，通過建立教育基金會等組織統(tǒng)一管理境內(nèi)外社會團體和個人的教育捐贈，引導社會集、捐資的使用方向。此外，國家財政教育投入結構需進行戰(zhàn)略性調(diào)整，建立和完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費長效保障機制。具體要通過深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，逐步免除農(nóng)民子女義務教育階段交納的雜費、課本費，對農(nóng)村貧困家庭學生補助寄宿生生活費，將農(nóng)村義務教育經(jīng)費全面納入財政保障范圍，基本實現(xiàn)農(nóng)村免費義務教育的目標；提高農(nóng)村中小學公用經(jīng)費保障水平，建立農(nóng)村中小學校舍維修改造的長效機制，進一步鞏固完善現(xiàn)行教育工資保障機制；中央重點支持中西部地區(qū)，兼顧東部困難地區(qū)，建立中央和地方分項目、按比例負擔的經(jīng)費長效保障機制，促進教育公平。

　　2.社會保障是事關中國改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個全局問題，需要納入國家財政政策規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。一是調(diào)整財政支出分配結構，增加財政的社會保障支出。未來中長期隨著老齡人口和失業(yè)群體的擴大，社會保障的資金需求會呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，這無疑將對財政收支運行和分配格局產(chǎn)生深刻的影響。為此，財政必須按照公共財政要求，進一步調(diào)整現(xiàn)行支出分配結構，盡快使財政資金退出一般競爭性領域，同時相應削減行政經(jīng)費和一般事業(yè)經(jīng)費支出，從而真正把社會保障支出作為財政預算的一個重要內(nèi)容。從國外發(fā)達的市場經(jīng)濟國家看，社會保障制度在戰(zhàn)后有了很快發(fā)展，特別是進入20世紀60年代以來，得到了普遍推行和強化，成為政府財政支出的一項十分重要的內(nèi)容，而且社會保障支出占財政總支出的比重表現(xiàn)出不斷上升的趨勢，目前一般達40%左右。中國與西方發(fā)達國家相比，無論是經(jīng)濟基礎還是財政能力都存在很大差距，而且中國正處于體制轉軌時期，財政收支矛盾十分突出。因此，我國社會保障支出的比重無法達到西方國家那樣高的水平。但從長期趨勢看，社會保障支出比重不斷上升已日益成為財政運行發(fā)展的一個基本規(guī)律和國際經(jīng)驗，這對我們是有啟發(fā)的。因此，中國財政下一步通過調(diào)整分配結構，著力強化社會保障支出，力爭“十一五”期末從現(xiàn)在的12%上升到15%，這不僅是從中國國情出發(fā)應該作出的一個重要戰(zhàn)略考慮，同時也是對國際經(jīng)驗的有益借鑒。二是明確財政社會保障政策的重點。未來城鎮(zhèn)社會保障改革要在拓寬社會保障覆蓋面、做實社會養(yǎng)老保險個人賬戶、強化社會保障結余資金管理等方面下功夫；農(nóng)村社會保障改革要力爭在建立農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、以及農(nóng)村計劃生育獎勵扶助制度等方面取得突破。三是建立社會保障預算。未來我國財政預算將分為公共收支預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算。社會保障預算要解決的核心問題是改變目前社會保障資金收支分散管理的狀況，通過社保預算方式為社會保障發(fā)展提供穩(wěn)定的財力保障。

　　3.采取有效措施，加大對科技進步與發(fā)展的支持力度。當今世界各國都非常重視科學技術的發(fā)展，不斷調(diào)整科技政策和發(fā)展戰(zhàn)略，促進科技事業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，美國的研究與開發(fā)總投資居世界首位，近年來其投資情況分別為：1993年1373億美元，1994年為1730億美元，1995年為1786億美元，1996年為1843億美元，其投資額超過日、德、法、英科技投入之和。從研究與開發(fā)總投資占GDP的比例看，一些主要工業(yè)化國家均超出2%，如1995年美國為2.45%，日本為2.96%，德國為2.27%，法國為2.35%，英國為2.19%.即使一些新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，也十分重視這方面的投資。我國是一個發(fā)展中國家，為了加速社會生產(chǎn)力發(fā)展，增強國家綜合經(jīng)濟實力，實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標，今后必須采取措施，切實有效地強化科技投入力度，從而真正發(fā)揮科技進步對經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用。首先，要繼續(xù)發(fā)揮財政科研投入的主渠道作用。在國家重大科技發(fā)展計劃的實施、科技工程的運轉以及重點科研院所的發(fā)展上，財政科技投入起著主導作用，直接或間接地影響著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會的進步，國家必須予以重視。從今后一個時期看，國家財政對于科技投入的重點應包括：一是繼續(xù)增加國家重大科研計劃經(jīng)費，如科學基金、“863”高科技、攀登計劃和知識創(chuàng)新工程等專項投入，支持國家重點基礎研究單位和超越部門界限、集中學科優(yōu)勢的基礎科學研究基地的建設，為我國基礎研究和高技術研究的優(yōu)先發(fā)展創(chuàng)造條件。二是對農(nóng)業(yè)科技投入實行重點傾斜政策，盡快改善農(nóng)業(yè)科研條件普遍落后的狀況。三是優(yōu)先考慮人口、資源環(huán)境、醫(yī)藥衛(wèi)生和信息等方面的需要，促進重點社會發(fā)展領域的發(fā)展。其次，財政部門要利用政策的導向作用，促使企業(yè)建立技術創(chuàng)新機制，通過籌集科技研究開發(fā)資金和科技成果轉化基金等方式，積極增加技術開發(fā)經(jīng)費，有計劃、有重點地推進企業(yè)科技進步。另外，國家政策性銀行可設立支持重大科技成果轉化的專項貸款，支持發(fā)展高技術產(chǎn)業(yè)。財政還要配合金融部門制訂科技貸款貼息政策，以使科研單位能及時爭取到國家科技貸款的支持。

　　三、著力強化國家重要產(chǎn)業(yè)和領域的財政投資，增強國民經(jīng)濟長遠發(fā)展后勁

　　在我國未來財政支出結構調(diào)整的過程中，僅僅重視社會公共性支出是不夠的，還必須重視政府財政的經(jīng)濟建設投資�，F(xiàn)代經(jīng)濟增長理論在揭示投資與經(jīng)濟增長內(nèi)在聯(lián)系的同時，還深刻地論述了政府投資在整個社會投資中的特點和作用。首先，政府居于宏觀調(diào)控主體的地位，它可以從社會效益和社會成本角度來評價和安排自己的投資，而不以盈利為主要目的，政府投資項目的建成，如社會基礎設施等，能極大地提高國民經(jīng)濟的整體效益。第二，政府資本雄厚，而且資金來源一般是無償?shù)�，可以從事大型項目和長期項目的投資。第三，政府可以從事社會效益好而經(jīng)濟效益一般的投資。這說明政府投資與非政府投資相比，具有明顯不同的特征，政府投資是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。中國仍是一個生產(chǎn)力相對落后的國家，工業(yè)化任務十分艱巨。一方面是中國現(xiàn)代化建設的起點低，負擔重，另一方面是當今世界科學技術改革的飛速發(fā)展。如果沒有政府統(tǒng)一的工業(yè)化戰(zhàn)略規(guī)劃和強有力的政府投入，要在不太長的時期內(nèi)實現(xiàn)工業(yè)化任務，順利實現(xiàn)“三步走”的戰(zhàn)略目標，幾乎是不可能的。國際經(jīng)驗表明，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中，政府干預經(jīng)濟的力度日漸增強，而財政投資是實現(xiàn)國家政策意圖和宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段，這是銀行信貸政策所不能代替的。從我國的實際看，在經(jīng)濟改革中，隨著國民收入分配格局的變化和銀行信貸資金的相應擴大，銀行適當參與投資是必要的，但銀行過分擴張投資性貸款或者說銀行信貸資金日益財政化，這不僅給宏觀經(jīng)濟運行帶來隱患，加劇重復建設和結構失調(diào)，而且銀行的不良債務份額急劇上升，從長遠看也會阻礙金融體制改革的深化。因此，今后國家的宏觀調(diào)控必須改變過分依賴銀行的傾向，加大財政投資的力度，充分發(fā)揮財政政策在經(jīng)濟發(fā)展和結構調(diào)整中的重要作用。

　　今后的財政投資應改變過去“撒胡椒面”的做法，集中財力，用于國民經(jīng)濟發(fā)展和國家宏觀調(diào)控最急需的方面。我們認為，中長期財政投資的方向和重點主要包括下述幾個方面：

　　一是支持社會公共基礎設施建設�；�礎設施是國民經(jīng)濟的重要組成部分，它是為人類生產(chǎn)與生活提供不可或缺的物質載體和基本要素，在國民經(jīng)濟發(fā)展過程中具有重要的產(chǎn)業(yè)地位和戰(zhàn)略地位。國際經(jīng)驗表明，社會公共基礎設施是實現(xiàn)工業(yè)化的基礎，特別是在工業(yè)化初期，包括基礎設施在內(nèi)的基礎產(chǎn)業(yè)，更是推動經(jīng)濟快速持續(xù)增長的主動力，盡管目前我國所面臨的國際經(jīng)濟環(huán)境、科技進步等與發(fā)達國家工業(yè)化初期相比，已發(fā)生了巨大的變化，盡管我國的消費結構多樣化比發(fā)達國家來得更快，但這只能加大我國產(chǎn)業(yè)結構合理化的難度和緊迫性，要求我國的國民經(jīng)濟既能夠盡快建立超重化工業(yè)基礎和社會基礎設施，又能夠滿足消費多樣化的要求，而不能跳過工業(yè)化初期階段所必須完成的任務。由此可見，大力發(fā)展社會基礎設施如鐵路、公路網(wǎng)的建設，城市化及城市基礎設施建設等，仍是我國經(jīng)濟發(fā)展不可逾越的階段。國家財政強化基礎設施建設投資，既能有效刺激國內(nèi)需求，迅速帶動經(jīng)濟發(fā)展，又能避免重復建設，有利于調(diào)整改善投資與經(jīng)濟結構，而且投資風險小，長期經(jīng)濟效益和社會效益好，能為閑散資金找到出路，為下崗職工和農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，有利于增加城鄉(xiāng)居民消費，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的良性循環(huán)和長期穩(wěn)定發(fā)展。世界銀行1994年《發(fā)展研究報告——為發(fā)展提供基礎設施》深刻論述了基礎設施與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，指出基礎設施與經(jīng)濟產(chǎn)出是同步增長的——基礎設施存量增長1%，GDP就會增長1%，各國都是如此。該報告甚至還認為，基礎設施完備與否，有助于決定一國成功和另一國的失敗，無論是在促使生產(chǎn)多樣化、擴大貿(mào)易、解決人口增長問題方面，還是在減輕貧困及改善環(huán)境條件方面，都具有顯著作用。因此，借鑒國際經(jīng)驗，特別是考慮到中國當前內(nèi)需不足、社會公共基礎設施總體落后的現(xiàn)實情況，國家財政采取措施，加大基礎設施的投資力度，無疑是一項符合國情的正確選擇。

　　二是著力強化農(nóng)業(yè)基礎地位。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，又是市場競爭中的弱質產(chǎn)業(yè)，世界各國大多都把農(nóng)業(yè)作為政府的保護對象，而財政是政府保護農(nóng)業(yè)的一個重要手段。中國的現(xiàn)代化必須過好農(nóng)業(yè)關，要實現(xiàn)未來農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標，緩解農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾，必須強化政府對農(nóng)業(yè)的保護和支持，切實有效地解決包括財政在內(nèi)的農(nóng)業(yè)投入問題。財政對農(nóng)業(yè)投資的重點在于：支持那些風險大、投資經(jīng)濟效益低、對農(nóng)業(yè)發(fā)展起著保護性、開發(fā)性或有示范效益的項目，如大中型農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)業(yè)科研和新技術推廣、生態(tài)環(huán)境保護等方面投資，這是其他農(nóng)業(yè)投資主體所難以承擔的，也是政府財政保護農(nóng)業(yè)的重點所在。此外，從市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗及其中央與地方所處的地位看，不同政府級次的財政農(nóng)業(yè)投資應該有所側重。具體主要根據(jù)政府承擔的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設與事業(yè)發(fā)展項目的受益范圍大小、外部效果的有無，來劃分各級財政農(nóng)業(yè)投資范圍，充分體現(xiàn)誰受益誰負擔原則。就農(nóng)業(yè)建設性、事業(yè)性投資的劃分看，大體應是：中央財政應主要承擔關系國家經(jīng)濟發(fā)展全局、屬于全國范圍或跨地區(qū)、地方無力承擔或不適宜由地方承擔的支出，如大江大河治理、大型生態(tài)農(nóng)業(yè)保護工程、帶有全局性、方向性的重點農(nóng)業(yè)科技開發(fā)及大型糧棉基地建設等；省級財政掌握的投資，應主要包括全省性及跨地市水利工程建設，全省性農(nóng)林水利事業(yè)發(fā)展項目，重大科技成果推廣應用等；市地縣財政應在承擔本區(qū)域農(nóng)業(yè)工程設施建設與養(yǎng)護的基礎上，重點發(fā)展優(yōu)質高效農(nóng)業(yè)、社會化服務體系及推廣先進適用的農(nóng)業(yè)技術等。

　　三是積極支持能源節(jié)約。未來政府財政預算改革的基本取向是建立公共財政，預算資金安排要體現(xiàn)公共性、政策性的客觀要求。由于節(jié)能具有鮮明的公益性特征，屬于社會共同需要的范疇，因此，公共預算設立節(jié)能科目與公共預算的改革方面是吻合的。在我國財政經(jīng)濟實力不斷增強的背景下，加之必要的預算結構調(diào)整，我國的財政經(jīng)常性預算已具備支持節(jié)能支出的財力基礎。為此，一方面要把每年增加的一部分財政收入用于節(jié)能預算資金，另一方面還可以通過調(diào)整預算支出結構，壓縮或削減其他支出來解決一部分節(jié)能投入。節(jié)能投入主要用于下述五方面：（1）節(jié)能科技的研究與開發(fā)。科技研發(fā)投入是衡量一國整體科技投入的重要指標，是推進科技進步、增強國家經(jīng)濟競爭力的關鍵所在。據(jù)聯(lián)合國教科文組織發(fā)表的《世界科學報告》，目前發(fā)展中國家的研發(fā)投入占GDP的比例一般在1%左右，而發(fā)達國家這一比重平均為2.9%.

　　中國20世紀80年代以來，研發(fā)投入比重不斷下降，1997年僅為0.54%，近幾年有所上升，也不足1%.（2）節(jié)能技術示范和推廣。這是將節(jié)能技術變成生產(chǎn)力、推動節(jié)能科技進步的重要一環(huán)，政府亦肩負著組織、協(xié)調(diào)和引導的作用。因此，政府預算需安排必要的資金，以引導能源效率技術的推廣應用。（3）節(jié)能教育和培訓。全國節(jié)能重點企業(yè)就有7500家，這是節(jié)能教育和培訓的重點。需要編印相關教材和舉辦培訓班，其基本費用應由預算予以安排。此外，我國的各類學校需開設不同層次的節(jié)能課程，還需充分運用電視、廣播、報刊等媒介進行節(jié)能方面的宣傳，政府預算應給予必要的經(jīng)費支持。這對于提高全社會的節(jié)能和環(huán)保意識，有效建立節(jié)能型社會，必將發(fā)揮重要作用。（4）節(jié)能管理監(jiān)督體系建設。20世紀80年代，我國建立了以節(jié)能服務中心為主體的節(jié)能服務體系，全國成立了200多個地方、行業(yè)節(jié)能服務中心和監(jiān)督中心，擁有數(shù)千人的技術服務隊伍，為企業(yè)提供節(jié)能方面的信息、咨詢和技術服務。節(jié)能服務中心是我國特有的一支節(jié)能服務隊伍，如何在市場經(jīng)濟下發(fā)揮這支隊伍的作用，需認真研究并妥善處理。對于一部分具備條件的節(jié)能服務中心，政府可支持其改組為能源服務公司，使其通過開展節(jié)能技術的商業(yè)化經(jīng)營，積極為企業(yè)提供優(yōu)質的能源管理和服務來求得生存和發(fā)展。對大多數(shù)節(jié)能服務中心，可給予適當?shù)念A算經(jīng)費支持，為其發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，一方面協(xié)助政府部門推進企業(yè)的節(jié)能工作，如協(xié)助政府部門貫徹落實節(jié)能法及其配套法規(guī)、節(jié)能政策，開展節(jié)能宣傳、教育和培訓；另一方面為企業(yè)提供能源審計、檢測、監(jiān)測、節(jié)能項目評估等多方面的、合格的節(jié)能服務，并將企業(yè)的聲音反映到政府，成為政府和企業(yè)之間聯(lián)系的橋梁和紐帶。（5）要選擇一些特殊重要的、投資數(shù)額巨大的國家級節(jié)能項目，國家財政可采取直接投資的方式予以支持。當然，這類項目并不是由預算內(nèi)投資獨立承擔，而是與企業(yè)融資一道完成。預算內(nèi)直接投資與貼息貸款比較，對節(jié)能項目的支持力度更大，有利于更好地解決投資來源，并減輕企業(yè)負擔和壓力。但受國家財力制約，節(jié)能的預算內(nèi)直接投資項目不宜太多。

　　四是關于促進國有經(jīng)濟發(fā)展的財政投資政策取向。國有經(jīng)濟在中國國民經(jīng)濟中始終占居主導地位，而且它是財政的重要支柱性財源，因此支持國有經(jīng)濟發(fā)展將是國家財政面臨的一項長期性任務。特別是入世后國有經(jīng)濟面臨新的壓力和沖擊，由此客觀上要求進一步加強財政的支持力度，而且要有緊迫感。其一，應該積極支持國有經(jīng)濟進行企業(yè)組織結構調(diào)整，著力培養(yǎng)資本技術、人才和組織高度集約化的大公司、大集團的成長。為此，政府要在逐步提高財力比重的基礎上，通過投資手段，逐步解決現(xiàn)有一些國有大型企業(yè)和企業(yè)集團資本金不足的矛盾。財政還應通過投資貸款手段對其補充優(yōu)惠的資金，并引導商業(yè)性金融向其注入資金，以增強國有大中型企業(yè)和企業(yè)集團的資金積累功能。對于有發(fā)展前途但目前尚幼小的新興產(chǎn)業(yè)領域的國有企業(yè)，政府應通過財政投資手段及其政策性融資手段，促其發(fā)展和壯大，并向集約化方向發(fā)展。其二，要支持國有經(jīng)濟的技術改造，提高國有經(jīng)濟的技術水平和競爭能力。這方面，財政投資支持的重點在于，積極引進先進技術，鼓勵企業(yè)進行技術創(chuàng)新，加速新產(chǎn)品、新技術、新裝備的開發(fā)和利用，并按國家產(chǎn)業(yè)政策淘汰落后工藝和設備，從而真正推動和促進重點行業(yè)和重點企業(yè)上水平。財政投資手段既包括財政撥款，也包括財政貼息。這有助于財政政策與貨幣政策的配合，從而吸引銀行信貸資金的介入，擴大國有企業(yè)技改投入規(guī)模。其三，支持國有企業(yè)政策性關閉破產(chǎn)和國有企業(yè)主輔分離的改革。

　　四、創(chuàng)新支出管理方法，降低行政運行成本

　　行政運行成本是當前社會各界關注的熱點問題。當前行政運行成本偏高盡管有計算口徑變化、工資增長推動、信息化設備擴大等因素，但制度和管理缺失仍是不可忽視的重要原因。因此，深化支出改革，創(chuàng)新管理方法，必將成為降低行政成本的重要途徑，而且這對于推進節(jié)約型政府的建設具有深遠的意義。

　　1.加強對重點控制支出的管理。在各地不斷完善管理創(chuàng)新方式的基礎上，一方面應加快重點控制支出如人員、車輛、會議、電話、網(wǎng)絡、接待、出國等項目的制度建設；另一方面，將一些地區(qū)積累的經(jīng)驗大力推廣。

　　——完善編制與經(jīng)費雙向控制機制，控制人員支出不合理增長。進一步明確機構編制是各級財政部門擬定財政預算和核撥經(jīng)費的主要依據(jù)；財力狀況是制約編制增加的主要因素。只有在機構編制部門審核同意設置的機構和核批的編制范圍內(nèi)，人事部門才能核定人員和工資，財政部門才能列入政府預算范圍并核撥經(jīng)費，銀行才能開設賬戶并發(fā)放工資。而機構編制部門在審核機構設置和人員編制時應充分征求財政部門的意見。

　　——加強公務用車管理。在有條件的地區(qū)，積極推行公務用車的貨幣化改革。對暫時不具備貨幣化改革條件的地區(qū)，應對車輛配備和購置實行統(tǒng)一管理，要嚴格車輛的編制管理，按照規(guī)定標準配車，防止單位自行購車和超標準配車；與此同時，進一步完善統(tǒng)一保險、定點維修、定點加油制度，降低公務用車的使用成本，最大限度地提高公務用車的使用效益。

　　——嚴格控制會議數(shù)量和規(guī)模。簡化會議形式，壓縮會期和人員，全面推進定點辦會，鼓勵實行無住宿會議，推廣財政部門派員駐會制度。與此同時，對會議費的支出實行國庫直接支付，減少中間環(huán)節(jié)，提高財政資金的使用效益。

　　——加強黨政機關國內(nèi)公務接待管理。規(guī)范公務接待行為，明確接待范圍和標準，嚴格公務接待審批程度，推廣定點接待制度和接待公示制度。加大對接待費管理和控制，防止超范圍、超標準接待。

　　——在電話費管理方面，各地應積極創(chuàng)造條件，推進移動通訊工具貨幣化改革；對辦公電話費，推行電話卡制度，定額包干，超支不補。

　　2.加強行政單位樓堂館所管理。對黨政機關辦公用房要堅持效用和務實原則，堅決杜絕貪大求洋的不正之風。對黨政機關辦公樓建設規(guī)模、占地面積、裝修及設備標準、項目工程造價和資金來源要嚴格控制�，F(xiàn)有辦公樓已經(jīng)達到標準的，一律不準改擴建或購買辦公樓。對確需新建、改擴建和加固改造的黨政機關辦公用房，要嚴格報批。加強對黨政機關辦公用房維修管理，防止豪華裝修。

　　3.清理政策外津貼補貼，統(tǒng)一工資和津貼補貼制度，規(guī)范收入分配。清理政策外津貼補貼，統(tǒng)一工資和津貼補貼制度，建立國家統(tǒng)一的職務與級別相結合的公務員工資制度，不僅是貫徹實施公務員法的重要內(nèi)容，也是規(guī)范政府行政支出行為、深化社會收入分配制度改革的內(nèi)在要求。但是，由于津貼補貼制度的改革涉及到不同地區(qū)間、部門間的切身利益，在具體清理過程中，會遇到很多的困難，切實推進這一工作必須與加強收支兩條線管理緊密結合，嚴把預算外收入關，使政策外津貼補貼成為無源之水，這樣才能真正規(guī)范收入分配秩序。

　　綜上所述，從今后我國經(jīng)濟發(fā)展和體制轉軌面臨的任務出發(fā)，中長期財政支出的調(diào)整和優(yōu)化，其方向和重點是，一方面要改變政府大包大攬的財政分配格局，另一方面要強化財政的社會公共性支出和經(jīng)濟建設投資。只有這樣，才有利于充分發(fā)揮財政在國民經(jīng)濟中的調(diào)控作用，促進我國社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。