[摘　要]稅收流失危害了稅收的公平和效率，減少了政府的財政收入。文章對我國稅收流失的原因進行了分析，并提出了治理稅收流失的基本思路。

　　[關(guān)鍵詞]稅收流失；稅收征管；稅制改革

　　稅收流失是指在既定的稅收制度條件下，國家對所有經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的應(yīng)征收而未征收到的稅款。理論上說，有稅收就有稅收流失，要對所有經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的稅收百分之百地予以征收事實上是不可能的，而且從效率上也可能是不經(jīng)濟的。但這并不等于說稅收流失就是合理的。稅收流失作為對既定稅收制度的一種背反，損害了稅收的公平和效率，導(dǎo)致政府財政收入減少，因而世界各國普遍重視對稅收流失的治理。

　　1994年實行新稅制以來，我國稅收征管質(zhì)量不斷提高，稅收收入快速增長，從1994年到2003年，相繼跨越5000億元、1萬億元和2萬億元大關(guān)。特別是從1997年起，稅收增幅大幅度超過GDP增幅，稅收收入占GDP的比重2002年為19.2%，2003年為18.2%，初步扭轉(zhuǎn)了稅收收入占GDP的比重偏低的情況。這從一個側(cè)面說明了這幾年通過加強征管、堵塞漏洞，稅收流失得到了一定程度的治理。但據(jù)有的學(xué)者測算，我國稅收流失情況仍然相當嚴重，自1995年至2000年，每個年度稅收流失的絕對額均在4000億元左右，2001年，我國稅收總體流失在3200億元至4300億元之間，約占應(yīng)納稅款的30%以上[1]（P1）。前些年一年一度的稅收財務(wù)大檢查，每年檢查上百萬戶企業(yè)，違紀面都超過了50%，違紀大戶的數(shù)量呈上升趨勢，查獲的違紀金額也越來越大。2002年國家稅務(wù)總局選擇山西、山東、四川、河南4個省為重點地區(qū)，對白酒行業(yè)的增值稅和消費稅進行了專項檢查，共檢查白酒生產(chǎn)企業(yè)287戶，有問題企業(yè)達218戶，超過總檢查戶數(shù)的70%[2].研究稅收流失問題，找出治理對策，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

　　一、我國稅收流失的原因分析

　　造成稅收流失的原因是多方面的，筆者認為主要有以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┘{稅人納稅意識淡薄，是造成稅收流失的直接原因。稅收是政府籌措財政收入滿足社會公共需要的主要手段，納稅是公民的法定義務(wù)。由于中國長期以來的人治傳統(tǒng)，公民的法制意識養(yǎng)成缺乏傳統(tǒng)的積累，以法治為核心的公民意識還未建立起來。在市場經(jīng)濟條件下，納稅人作為獨立的市場利益主體，追求自身利益最大化是其本性，而盡可能地不繳稅或少繳稅，以減輕稅收負擔正是這種本性的體現(xiàn)。只要偷逃稅的利益大于偷逃稅的成本， 就會有納稅人鋌而走險。改革開放以來，我國加強了稅法宣傳，這種情況已明顯好轉(zhuǎn)，但與發(fā)達國家相比，人們的納稅意識仍然比較淡薄。

　　（二）現(xiàn)行稅收制度不完善，客觀上為稅收流失提供了條件。我國現(xiàn)行稅制是1994年稅制改革時確立的，隨著經(jīng)濟形勢的不斷變化，現(xiàn)行稅制的許多規(guī)定已不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。如增值稅實行抵扣制度，形成生產(chǎn)、經(jīng)營各環(huán)節(jié)彼此銜接、相互制約的機制，但對建筑安裝、交通運輸、郵電通信等行業(yè)，由于執(zhí)行難度大而被舍掉，使增值稅抵扣的“鏈條”中斷，為納稅人偷、逃稅開了方便之門；內(nèi)外有別的企業(yè)所得稅制對外資企業(yè)實行普遍的優(yōu)惠，造成內(nèi)外資企業(yè)實際稅負差別很大，刺激了內(nèi)資企業(yè)逃避稅收；個人所得稅采用分類所得稅制，結(jié)果造成對工薪階層的稅收約束比較硬（因為有工薪發(fā)放環(huán)節(jié)的代扣代繳制度），而富人能夠通過將大量的個人高收入放到生產(chǎn)成本支出里面去做賬，或分散收入進行逃稅，使個人所得稅成為當前流失率最高的稅種。稅收優(yōu)惠過多過濫，地區(qū)間、不同經(jīng)濟形式間納稅人稅負差異較大，也為納稅主體規(guī)避稅收負擔提供了條件。

　?。ㄈ┒愂辗ㄖ拼嬖谌毕?，不利于依法治稅、應(yīng)收盡收。我國目前的稅收法規(guī)、制度尚不健全，使依法治稅缺乏有力的根據(jù)。一是有法不依或有法難依，稅務(wù)部門執(zhí)法獨立性難以有效保證。如地方政府為促進本地經(jīng)濟發(fā)展而進行的各種越權(quán)和隨意減免稅，成為稅收流失的重要因素。二是執(zhí)法不嚴。稅收處罰的剛性不夠，使稅收流失行為關(guān)系人自身利益預(yù)期增大，刺激稅收流失。在稅收執(zhí)法的過程中，稅務(wù)機關(guān)往往只重罰款的查補，處罰力度偏輕，盡管偷逃騙稅現(xiàn)象屢見不鮮，但是很少有人為此付出沉重代價，客觀上使納稅主體違法行為的機會風險小于機會收益，助長了納稅主體的僥幸心理。三是司法不健全，保障不力。稅務(wù)司法保障體系沒有真正建立起來，稅務(wù)機關(guān)對涉稅犯罪等活動沒有獨立的偵查、預(yù)審、檢察等權(quán)力，稅務(wù)司法活動基本上依靠非專業(yè)的公、檢、法機關(guān)執(zhí)行，這使得《稅收征管法》中規(guī)定的稅務(wù)機關(guān)所具有的種種檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、強制執(zhí)行權(quán)等缺乏必要的保障手段而難以落實，并且由于受人員短缺、專業(yè)知識不足等的限制，稅務(wù)犯罪案件立案、查處、結(jié)案的效率不高，影響了打擊涉稅犯罪的力度。

　?。ㄋ模┒愂照鞴懿涣?，使稅收流失難以有效遏制。稅收流失與稅收征管是一對矛盾的兩個方面，二者存在此消彼長的關(guān)系。我國稅收征管工作不力主要表現(xiàn)在以下方面：一是某些征管制度過于簡約、粗放，給實際操作帶來難度。如現(xiàn)行稅款繳付制度，以納稅人自行申報繳納為主，但是稅務(wù)機關(guān)如何監(jiān)控納稅主體的經(jīng)濟行為，如何保證納稅人申報的真實性卻沒有相應(yīng)的制度與之配套。二是征管人員素質(zhì)不能完全適應(yīng)新時期稅收工作的要求。突出反映在“單一型”人才較多，既懂稅法又懂財會和計算機技術(shù)的“復(fù)合型”人才較少。少數(shù)稅務(wù)人員為了追求自身利益，以權(quán)謀私導(dǎo)致稅收流失。三是征管手段和技術(shù)相對落后，使稅務(wù)管理效率低下，跟不上時代發(fā)展的要求。雖然現(xiàn)在稅務(wù)系統(tǒng)已開始推行稅收信息化管理，但尚不能充分有效地發(fā)揮稅源監(jiān)控、堵塞漏洞的作用，而且還未能與工商、海關(guān)、銀行和企業(yè)進行聯(lián)網(wǎng)，制約了預(yù)防稅收流失功能的發(fā)揮。個體私營經(jīng)濟由于證賬不全，稅收流失尤為嚴重。電子商務(wù)的出現(xiàn)，使得針對有形產(chǎn)品而制定的以屬地為基礎(chǔ)的現(xiàn)行稅法顯得力不從心，因為電子商務(wù)具有無國界性、超領(lǐng)土化以及數(shù)字化等特點，造成稅務(wù)部門難以追蹤稽核，而加密技術(shù)的運用又使本已無形化的產(chǎn)品和賬目更加隱蔽。

　?。ㄎ澹┴斦杖塍w系本身存在的缺陷，間接地導(dǎo)致了稅收的流失。目前，我國的財政收入體系事實上由預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入以及體制外收入（各種攤派和非正規(guī)收費）組成。雖然各年預(yù)算外資金計算的口徑有所變動，但數(shù)額巨大的預(yù)算外收入對稅收收入的沖擊則是不爭的事實。還有一些單位和部門通過攤派、集資、收費等形式獲得的體制外收入，它同預(yù)算外收入一樣也對稅基形成侵蝕，導(dǎo)致稅收流失。在局部利益的驅(qū)使下，易誘發(fā)地方、部門保護主義，出現(xiàn)重費輕稅、“藏富于民”和越權(quán)減免稅等現(xiàn)象。地方政府受地方利益的驅(qū)使造成的稅收流失較之納稅人受自身利益最大化驅(qū)使造成的稅收流失危害更甚，它以政府名義，體現(xiàn)的是局部利益而非個人利益，使檢查、處罰的難度更大，而得利者往往心安理得，沒有違法的自責心理，而且其涉及的面往往很廣、金額很大。

　?。┒愂照鞴苓^程中信息不對稱，也是造成國家稅收流失的一個突出原因。稅收流失中的信息不對稱包括以下幾個方面：一是征稅人和納稅人之間的信息不對稱。納稅人以追求自身經(jīng)濟利益的最大化為根本目標，受利益驅(qū)使，納稅人一般不會將自己真實的經(jīng)營信息向稅務(wù)機關(guān)和盤托出，而稅務(wù)機關(guān)一方面由于要面對成千上萬稅源分散、收入渠道多種多樣的納稅人，另一方面受人員數(shù)量、素質(zhì)、稽查手段等限制，無法掌握納稅人所有真實的經(jīng)濟情況。稅務(wù)機關(guān)在征收管理中（尤其是納稅人自主申報納稅）只能部分掌握納稅人的信息，而出現(xiàn)了信息不對稱。二是征稅人與其管理機關(guān)之間的信息不對稱。稅務(wù)人員作為理性人有著個人的利益追求和價值取向，如果沒有足夠的激勵和約束機制，稅務(wù)人員就可能不積極主動地去及時收集納稅信息，嚴格依率計征和稽查處罰，甚至有可能與納稅人一起作假，利用手中的權(quán)力謀取私利，導(dǎo)致稅收流失，而其管理機關(guān)往往難以及時發(fā)覺。三是上下級稅務(wù)機關(guān)之間也存在著信息不對稱。目前我國上下級稅務(wù)機關(guān)之間的稅收任務(wù)管理主要是上級機關(guān)下達指令性稅收收入計劃，但由于上級稅務(wù)機關(guān)不能了解地方經(jīng)濟的完全信息和下級稅務(wù)機關(guān)征稅的努力程度，因而無法確定一個適當?shù)挠媱澱鞫愵~和對下級機關(guān)進行獎懲，下級稅務(wù)機關(guān)在稅收征收時就有可能為謀取地方或部門利益而有稅不收從而導(dǎo)致稅收流失。

　　（七）地下經(jīng)濟的普遍存在，導(dǎo)致稅收流失嚴重。地下經(jīng)濟是世界各國共有的現(xiàn)象，在法制相當健全的發(fā)達國家，地下經(jīng)濟規(guī)模也通常占GDP的10%左右。我國是發(fā)展中國家，法制尚不健全，地下經(jīng)濟活動的規(guī)模更大。梁朋先生2000年運用現(xiàn)金比率法和收支差異法對我國1985～1998年的地下經(jīng)濟和因地下經(jīng)濟導(dǎo)致的稅收流失規(guī)模進行估測，認為地下經(jīng)濟規(guī)模占GDP比重1992年高達21.48%，因地下經(jīng)濟導(dǎo)致的稅收流失規(guī)模從1985年的178.14億元上升到1997年的675.25億元[3]（P11）。

　　二、治理我國稅收流失的對策建議

　　治理稅收流失是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工作，應(yīng)當統(tǒng)籌規(guī)劃，標本兼治，分步實施。當前，應(yīng)采取以下治理措施：

　?。ㄒ唬┘訌姸惙ㄐ麄?，樹立公民正確的稅收理念。樹立公民正確的稅收理念，是治理稅收流失的基本前提。首先，應(yīng)充分利用電視、廣播、報刊、宣傳海報、網(wǎng)絡(luò)等媒介，向社會傳播正確的稅收理念，使公民在潛移默化中逐漸接受并形成一種自然而然的觀念。除了通過媒體，各級稅務(wù)機關(guān)還可以開展各種免費稅務(wù)咨詢方式，如電話咨詢、傳真服務(wù)、網(wǎng)頁查詢等；也可以在辦稅大廳甚至在一些公共場所如大型商場、車站放置一些免費的稅收宣傳資料，將新出臺的各種政策法規(guī)及時地傳遞到納稅人手中。其次，稅收宣傳要有針對性，注重宣傳實效。

　　公民的稅法宣傳要從小抓起，并貫穿于成長的全過程，應(yīng)借鑒美、日等國的經(jīng)驗，把稅收知識納入中小學(xué)教育，在大學(xué)稅法應(yīng)成為法律課的重要部分，把納稅義務(wù)教育作為公民基本素質(zhì)教育的內(nèi)容，不同對象稅種宣傳上也要有針對性，如對工薪階層主要宣傳個人所得稅法，對農(nóng)民宣傳“費改稅”后的農(nóng)村稅收政策等。第三，稅收宣傳是一項長期的工作，具有持久性，應(yīng)持續(xù)、穩(wěn)定、系統(tǒng)地開展下去，而不能僅局限于一年一度的稅收宣傳月。稅收宣傳要達到“為稅收工作創(chuàng)造良好環(huán)境”的實效，而不是搞華而不實的“花架子”，只有取得了實實在在的效果，稅收宣傳才有意義。

　　（二）進一步完善現(xiàn)行稅制，穩(wěn)步推進稅制改革。目前不宜一次性出臺涉及面廣、影響面大的多項稅制改革措施，而應(yīng)把主要精力放到對現(xiàn)行稅制中一些具體規(guī)定的完善、相關(guān)配套措施的落實上來。完善和規(guī)范增值稅，一要擴大其征收范圍，將構(gòu)成企業(yè)外購成本的運輸業(yè)及與增值稅“鏈條”緊密相關(guān)的建筑安裝業(yè)納入增值稅的征收范圍；二要全面監(jiān)控增值稅專用發(fā)票，逐步擴大其防偽稅控系統(tǒng)的應(yīng)用范圍。擴大消費稅的征稅范圍，一方面應(yīng)將一些高檔滋補、保健藥品和一些奢侈性的高檔消費行為如高爾夫球、游藝項目等列入消費稅稅目，另一方面應(yīng)調(diào)整消費稅的稅負結(jié)構(gòu)，調(diào)高白酒、啤酒和含鉛汽油的稅率，適當降低非奢侈消費品如摩托車、小汽車、化妝品的稅率，提高消費稅總體收入水平，增強其調(diào)節(jié)功能，為增值稅轉(zhuǎn)型提供稅收收入方面的支持。完善個人所得稅制，調(diào)整個人所得稅稅率，對工薪所得適當降低稅率，對勞動報酬等隱蔽性較強的附加性收入提高稅率，加強對高收入行業(yè)和高收入者的控管，強化收入申報管理，消除個人收入來源隱性化的做法。

　　完善稅收優(yōu)惠，一要按照“盡量少的優(yōu)惠減免，盡量規(guī)范明確的形式”的原則，壓縮目前太多太濫的稅收優(yōu)惠減免。二要改變目前根據(jù)納稅人經(jīng)濟成分、性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)不同而給予不同的稅收優(yōu)惠減免的做法，全面實行國民待遇原則，創(chuàng)造一個公平的市場競爭環(huán)境。三要轉(zhuǎn)換稅收優(yōu)惠和減免的形式，由主要采取直接稅收減免、優(yōu)惠稅率的方式向更有利于鼓勵再投資的加速折舊、投資扣除等間接稅收優(yōu)惠方式轉(zhuǎn)變。同時，要加強監(jiān)督機制的建立和健全，如稅收優(yōu)惠的審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)等，以防止過多過濫的局面重復(fù)出現(xiàn)。在時機成熟時，再按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則穩(wěn)步推進稅制改革。增值稅由生產(chǎn)型改為消費型，將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍；統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，將目前實行的內(nèi)、外資兩種企業(yè)所得稅合并改革為法人所得稅或公司所得稅，統(tǒng)一稅率，統(tǒng)一稅基及計算標準，統(tǒng)一稅收優(yōu)惠，公平稅負；改革個人所得稅，實行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制，適當提高扣除標準，應(yīng)考慮住房、養(yǎng)老保險、教育和贍養(yǎng)人口費用的扣除，并適當照顧弱勢群體，建立個人收入應(yīng)稅申報制度；改革農(nóng)業(yè)稅，全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；適時開征社會保障稅、遺產(chǎn)與贈與稅、物業(yè)稅，適當降低流轉(zhuǎn)稅與所得稅的稅率檔次，簡化稅制結(jié)構(gòu)，等等。

　　（三）加強稅收征管體系的建設(shè)，加大對偷逃騙稅的處罰力度。主要內(nèi)容是：（1）抓好稅源的監(jiān)控和管理，這是防止稅收流失的有效措施。為了加強稅源的監(jiān)控，稅務(wù)部門應(yīng)加強與工商部門的配合，定期或根據(jù)需要從工商部門了解登記注冊、核發(fā)營業(yè)執(zhí)照的情況，以核實納稅人是否依法辦理了稅務(wù)登記。同時，逐步建立統(tǒng)一的納稅人登記號碼制度，可考慮將工商登記號碼、海關(guān)護照號碼、稅務(wù)登記號碼、銀行存款號碼（或信用卡號）與身份證號碼相統(tǒng)一，并用計算機與工商、海關(guān)、銀行、企業(yè)等進行聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)信息資源共享，最大限度地減少稅收監(jiān)控的死角和盲區(qū)，減少稅收流失。（2）強化稅務(wù)稽查，提高稽查水平。應(yīng)把日常稅收稽查、重點稽查結(jié)合起來，注意分析稅收流失的重點環(huán)節(jié)，提高打擊稅收流失的針對性和實效性。建立和健全稅務(wù)稽查工作中選案、檢查、審理和處罰四個環(huán)節(jié)相互分離又相互制約的稽查制度，以在稽查人員之間形成權(quán)力制衡機制，防止貪污腐敗現(xiàn)象。培養(yǎng)一批專家型的稅務(wù)稽查人員，改善稽查裝備，提高稽查辦案人員的稽核能力。加大稽查頻率，增大偷漏稅被發(fā)現(xiàn)的概率。（3）加快計算機應(yīng)用步伐，建立完備的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)，實行信息化管理。加快網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，盡快在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的共享，同時建立起嚴密的監(jiān)控體系，破除原有的信息不對稱，強化稅務(wù)機關(guān)對納稅人的監(jiān)控，增強稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的制約和監(jiān)督。加快各類稅收軟件的開發(fā)，提高稅收征管稽查的效率，降低稅收成本。盡快建立全國性的國際商情網(wǎng)絡(luò)與信息情報中心，通過該中心搜集信息，為反避稅工作提供信息和依據(jù)。（4）加大對各類涉稅違法行為的處罰力度，增強稅法的威懾力。要切實落實稅法，納稅人發(fā)生偷逃騙稅等行為，一經(jīng)查實，應(yīng)予重罰，該追究刑事責任的要堅決追究，以維護稅法的剛性，提高不遵從稅法的成本，增大違法風險。同時，稅務(wù)機關(guān)要嚴格執(zhí)法，在依法對納稅人的違法行為進行懲處的同時，也要杜絕濫用處罰權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。（5）提高稅務(wù)人員的綜合素質(zhì)，完善激勵約束機制。加強稅務(wù)人員的思想道德建設(shè)和業(yè)務(wù)能力建設(shè)，不斷提高稅務(wù)隊伍整體素質(zhì)。建立健全激勵約束機制，激勵稅務(wù)人員依法征稅、文明服務(wù)，嚴肅查處以稅謀私的行為，加大稅務(wù)人員違規(guī)風險和機會成本，堵塞稅收流失的內(nèi)部漏洞。

　　（四）健全稅務(wù)司法保障體系，遏制稅收流失。應(yīng)出臺單獨的稅收基本法，將稅收管理的基本內(nèi)容以法律形式固定下來，保證國家稅收不受侵犯。此外，可效仿國外的普遍做法，建立專門的稅務(wù)警察和稅務(wù)法庭，加大打擊稅收犯罪活動的力度，以提高對涉稅犯罪行為的查處率，從而形成強大的威懾力量，維護稅收秩序。

　?。ㄎ澹┘訌姴块T協(xié)作，完善協(xié)稅、護稅網(wǎng)絡(luò)。在實際工作中，應(yīng)加強與工商、銀行、技術(shù)監(jiān)督及公檢法等部門的配合，加強國稅、地稅之間的協(xié)作，對具體內(nèi)容和要求都應(yīng)有明確的規(guī)定，對作為和不作為的法律責任作出明確、硬性的要求。同時，健全稅務(wù)監(jiān)督機制，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，鼓勵廣大公民積極舉報各種偷逃騙稅行為，形成社會性協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò)，使偷逃騙稅行為無藏身之地。

　?。┮?guī)范政府收入形式，加快進行清費立稅改革，增強政府收支的透明度。統(tǒng)一政府財政，清理和整頓預(yù)算外收入和體制外收入，將體現(xiàn)政府職能的部分納入預(yù)算管理；積極推進規(guī)范政府收費的改革，對于地方政府的收費，該歸并為稅收的實行費改稅，不能歸并為稅收的，嚴格按照政府的收費制度，該留的留，該取締的堅決取締，消除目前各種收費對稅基的侵蝕，切實減少稅收流失。

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