摘要：政府內(nèi)外部的公共受托責(zé)任關(guān)系是確定政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的基本依據(jù)。具體而言，政府公共受托責(zé)任關(guān)系鏈中不同層次的委托人及其代表均應(yīng)構(gòu)成政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主體。在西方，許多國(guó)家已經(jīng)構(gòu)建起合理的多元化政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體體系，但我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體仍然較為單一。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府公共受托責(zé)任的具體要求，并參考西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個(gè)多元化的政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體體系，從而促使政府更好地履行公共受托責(zé)任。

　　關(guān)鍵詞：政府績(jī)效評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)主體；公共受托責(zé)任；政府審計(jì)；國(guó)家審計(jì)

　　政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的研究主要是解決“誰(shuí)評(píng)價(jià)”的問(wèn)題。作為評(píng)價(jià)的主導(dǎo)因素，評(píng)價(jià)主體將對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)和實(shí)施方式等諸多方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，其選擇科學(xué)與否，將直接關(guān)系到政府績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性。目前，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)主要由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)推動(dòng)，公眾、立法機(jī)關(guān)及其他民意代表機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)過(guò)程中遠(yuǎn)未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，這在很大程度上降低了我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的意義。因?yàn)椋?jī)效評(píng)價(jià)從根本上來(lái)自政府對(duì)公眾的公共受托責(zé)任。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，我國(guó)已有很多學(xué)者從不同角度對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體尤其是公眾參與評(píng)價(jià)問(wèn)題進(jìn)行了探討［14］，但這些研究并未從本源理論出發(fā)對(duì)評(píng)價(jià)主體進(jìn)行深層次的分析，因此筆者將依據(jù)政府的公共受托責(zé)任關(guān)系，從理論上分析政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的合理構(gòu)成，并在對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的評(píng)價(jià)主體構(gòu)成和我國(guó)評(píng)價(jià)主體的發(fā)展變化進(jìn)行介紹的基礎(chǔ)上，就如何構(gòu)建和完善我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體體系提出自己的建議。

　　一、 確定政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的基本依據(jù)：政府公共受托責(zé)任

　　政府公共受托責(zé)任是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基石，它不僅構(gòu)成了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的基本動(dòng)因和內(nèi)容，而且其關(guān)系鏈的具體構(gòu)成是確定政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體和對(duì)象的基本依據(jù)。具體來(lái)說(shuō)，在政府公共受托責(zé)任關(guān)系鏈中，每一層次的委托人都構(gòu)成了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，與之相對(duì)應(yīng)的每一層次的受托人則構(gòu)成了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象。

　?。ㄒ唬?政府公共受托責(zé)任的含義

　　所謂公共受托責(zé)任，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是接受公眾委托、管理公共資源的政府、機(jī)構(gòu)和人員所負(fù)有的履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能并向公眾提交報(bào)告以說(shuō)明其責(zé)任履行情況的義務(wù)［5］。

　　政府的公共受托責(zé)任產(chǎn)生于公眾和政府之間的委托代理關(guān)系［1］。筆者通過(guò)考察政府內(nèi)外部的委托代理關(guān)系后發(fā)現(xiàn)，圍繞著政府的受托責(zé)任關(guān)系大體可以分為以下兩個(gè)層次。

　　1. 政府整體與外部的受托責(zé)任關(guān)系鏈

　　在現(xiàn)代民主社會(huì)中，公眾會(huì)委托政府代表公眾利益來(lái)行使管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，同時(shí)，為了保證政府運(yùn)作所必需的物質(zhì)資源，公眾還會(huì)通過(guò)繳稅等途徑將自己手中擁有的部分資源轉(zhuǎn)移給政府。因此，公眾與政府之間就存在著一種委托代理關(guān)系，由此產(chǎn)生了政府的公共受托責(zé)任。政府必須從公眾的公共利益出發(fā)，管理好公眾托付的公共財(cái)產(chǎn)，履行好國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理職能。

　　在現(xiàn)代社會(huì)中，公眾不僅是分散化的，而且還具有利益多元化、需求差異化、認(rèn)識(shí)多樣化等特征，因而要讓公眾對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)形成一致而有效的意見(jiàn)、對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行有效的監(jiān)管，在政治實(shí)踐中幾乎是不可能的。因此，民主國(guó)家中的主權(quán)擁有者——公眾就需要通過(guò)一定的制度規(guī)則設(shè)立能夠代表自身意志的立法機(jī)關(guān)，委托其對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督并決定重大的國(guó)家事務(wù)。這樣，公眾與政府的委托關(guān)系就衍生出立法機(jī)關(guān)與政府的委托關(guān)系，而政府對(duì)公眾的代表——立法機(jī)關(guān)也必須承擔(dān)公共受托責(zé)任。除了立法機(jī)中國(guó)論文聯(lián)盟www.lwlm.com整理關(guān)外，政治實(shí)踐中逐漸出現(xiàn)了其他一些代表民意的機(jī)構(gòu)，如大學(xué)設(shè)立的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或者受基金會(huì)資助的政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這些機(jī)構(gòu)與公眾之間并沒(méi)有正式的委托受托契約，但由于這些機(jī)構(gòu)自身定位為公眾利益的代表，使其與公眾之間形成了非正式的或者說(shuō)是隱含的委托代理關(guān)系。這些民意機(jī)構(gòu)往往會(huì)站在公眾的立場(chǎng)上對(duì)政府及其部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，以促進(jìn)政府更好地履行受托責(zé)任、維護(hù)公眾的利益，又由于其評(píng)價(jià)具有較高的獨(dú)立性和權(quán)威性，往往能得到公眾的信賴。盡管政府對(duì)這些民意機(jī)構(gòu)并不直接負(fù)有受托責(zé)任，但由于這些民意機(jī)構(gòu)與公眾之間隱含委托代理關(guān)系，因而能夠代表公眾行使委托人的權(quán)利，不過(guò)政府對(duì)這些民意機(jī)構(gòu)的受托責(zé)任的剛性要弱于對(duì)立法機(jī)構(gòu)的受托責(zé)任。

　　在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下，上級(jí)政府與下級(jí)政府也存在著一種委托代理關(guān)系，上級(jí)政府通常會(huì)對(duì)下級(jí)政府履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)，以避免其違背公眾的委托。之所以會(huì)產(chǎn)生這一委托代理關(guān)系，是由于上級(jí)政府對(duì)本區(qū)域內(nèi)全體公眾及立法機(jī)關(guān)負(fù)有受托責(zé)任，政府必須為本區(qū)域全體公眾的福祉而盡心盡職地工作，因此上級(jí)政府需要保證下轄所有區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府也各自履行好對(duì)公眾的責(zé)任。也就是說(shuō)，上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的委托代理關(guān)系是由于上級(jí)政府為了完成其更大范圍內(nèi)的受托責(zé)任而產(chǎn)生的。在我國(guó)，地方政府不僅對(duì)本級(jí)立法機(jī)構(gòu)（本地區(qū)公眾的代表）負(fù)有受托責(zé)任，而且與作為更大區(qū)域內(nèi)公眾的受托人的上級(jí)政府之間存在委托代理關(guān)系，并對(duì)后者負(fù)有受托責(zé)任。當(dāng)然，在復(fù)合制國(guó)家結(jié)構(gòu)中，獨(dú)立的成員體（如共和國(guó)、州）對(duì)聯(lián)邦政府并不負(fù)有受托責(zé)任。

　　上述分析表明，政府整體對(duì)外部的公共受托責(zé)任包括政府對(duì)公眾、立法機(jī)構(gòu)以及其他民意代表機(jī)構(gòu)、上級(jí)政府的受托責(zé)任。其中，政府對(duì)公眾的受托責(zé)任是根本，而對(duì)其他主體所負(fù)的受托責(zé)任則均源于此。

　　2. 政府內(nèi)部的受托責(zé)任關(guān)系鏈

　　政府作為一個(gè)整體在接受公眾的委托后，為了保障其社會(huì)管理職能的實(shí)現(xiàn)需要將有關(guān)的職責(zé)加以分解，并分配給相關(guān)的專(zhuān)門(mén)部門(mén)。這樣，政府與其下屬的相關(guān)部門(mén)之間就形成了委托代理關(guān)系當(dāng)然，由于政府整體的權(quán)力來(lái)源于立法機(jī)構(gòu)，政府下屬部門(mén)對(duì)立法機(jī)構(gòu)也負(fù)有間接的受托責(zé)任……這些政府部門(mén)再進(jìn)一步將有關(guān)任務(wù)分解給各個(gè)層次的公務(wù)員，并依照管理層級(jí)予以監(jiān)督、指導(dǎo)，從而使部門(mén)首長(zhǎng)與公務(wù)員之間、上級(jí)公務(wù)員與下級(jí)公務(wù)員之間又形成一種委托代理關(guān)系。因此，政府內(nèi)部的受托責(zé)任關(guān)系包含了政府部門(mén)對(duì)政府行政首長(zhǎng)的受托責(zé)任、公務(wù)員對(duì)部門(mén)首長(zhǎng)的受托責(zé)任、下級(jí)公務(wù)員對(duì)上級(jí)公務(wù)員的受托責(zé)任。這樣，政府公共受托責(zé)任就形成一個(gè)涉及政府內(nèi)外部及內(nèi)部各個(gè)層次的鏈條。其中，政府對(duì)公眾的受托責(zé)任是最根本的，政府對(duì)立法機(jī)關(guān)的受托責(zé)任及公務(wù)員對(duì)行政長(zhǎng)官的受托責(zé)任皆源于此，都是為了保證政府整體對(duì)公眾的受托責(zé)任的順利履行。

　　需要指出的是，上述關(guān)于政府受托責(zé)任關(guān)系的劃分只是針對(duì)一般情形而言的，在不同的政治體制、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式及政府管理體制下，政府的受托責(zé)任關(guān)系存在一定的差別。

　?。ǘ?公共受托責(zé)任委托人與政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的確定

　　如上所述，政府內(nèi)外部存在著多個(gè)層次的委托受托關(guān)系。從理論上說(shuō)，這些委托受托關(guān)系中各層次的委托方（或其代表）均可以成為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主體。這些委托人或與評(píng)價(jià)對(duì)象存在資源上的委托關(guān)系，或與評(píng)價(jià)對(duì)象存在管理上的委托關(guān)系，但都有權(quán)對(duì)受托方的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。具體來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體應(yīng)當(dāng)包括以下幾類(lèi)。

　　1. 公眾與立法機(jī)關(guān)

　　前已述及，在民主政治下，政府是接受公眾委托、按照公眾的意志來(lái)行使管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)權(quán)力的。政府的權(quán)力歸根結(jié)底都來(lái)自公眾的授權(quán)。作為政府的委托人及其公共管理和公共服務(wù)的最終承接者——公眾對(duì)政府績(jī)效中體現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效水平具有評(píng)價(jià)的權(quán)力，應(yīng)成為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的重要主體。因?yàn)?，公民作為政府的公共管理和公共服?wù)的最終承接者，對(duì)政府績(jī)效理應(yīng)最具有發(fā)言權(quán)，所以公民參與原則是績(jī)效評(píng)估的基本原則［6］。

　　立法機(jī)關(guān)作為公眾利益的忠實(shí)代表，也應(yīng)是政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體。由于立法機(jī)關(guān)的特定地位和作用，由其來(lái)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以克服群眾評(píng)價(jià)在信息占有、專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性（剛性）等方面的不足。在立法機(jī)關(guān)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)往往發(fā)揮巨大的作用，尤其是在立法型審計(jì)管理體制之下。

　　但是，立法機(jī)關(guān)代表民意，履行表達(dá)公眾意志的功能，并不意味著公眾就放棄了對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的知情權(quán)，也不意味著公眾放棄了自身對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的權(quán)力。公眾作為政府的主要服務(wù)對(duì)象和施政行為的直接接受者，其對(duì)政府的評(píng)價(jià)能直接反映政府行為的效果，因而該評(píng)價(jià)是衡量政府績(jī)效的有力工具。公眾參加政府績(jī)效評(píng)價(jià)被認(rèn)為是新公共管理運(yùn)動(dòng)的一個(gè)基本特征［1］。因此，立法機(jī)關(guān)或政府自身，都應(yīng)積極引導(dǎo)公眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)來(lái)促進(jìn)政府提高績(jī)效，這也是推動(dòng)國(guó)家民主化進(jìn)程的一個(gè)重要方面。

　　2. 上級(jí)政府、部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)

　　下級(jí)政府與上級(jí)政府、職能部門(mén)與政府、公務(wù)員與部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、下級(jí)公務(wù)員與上級(jí)公務(wù)員之間也存在著受托責(zé)任關(guān)系。因此，這些受托責(zé)任關(guān)系鏈中的直屬上級(jí)有權(quán)對(duì)下級(jí)在履行職能過(guò)程中所獲得的成績(jī)和效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。并且，與其他評(píng)價(jià)主體相比，直屬上級(jí)往往是最了解被評(píng)價(jià)對(duì)象的工作環(huán)境和日常運(yùn)作的組織或個(gè)人，其在搜集評(píng)價(jià)所需的數(shù)據(jù)和相關(guān)信息、評(píng)價(jià)的權(quán)威性等方面具有其他主體無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，因而可以在評(píng)價(jià)中經(jīng)常采用較多的定量數(shù)據(jù)，這大大提高了評(píng)價(jià)的客觀性和準(zhǔn)確性。這也是直屬上級(jí)在傳統(tǒng)的行政模式中經(jīng)常作為唯一的政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的一個(gè)重要原因。

　　然而，即便是由上級(jí)政府或部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，也不能根本解決評(píng)價(jià)主體與評(píng)價(jià)對(duì)象之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。由于評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性在很大程度上取決于主體所獲得的信息的充分性和適當(dāng)性，建立相關(guān)的保障機(jī)制，以保證用于績(jī)效評(píng)價(jià)的信息相關(guān)、可靠，就顯得尤其重要。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)評(píng)價(jià)的客觀性容易受到上級(jí)主觀意志的影響。因此，建立一套科學(xué)、公允的評(píng)價(jià)程序，使績(jī)效評(píng)價(jià)免受上級(jí)部門(mén)與官員的主觀影響，也就變得非常重要。

　　3. 學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性的民間組織

　　學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性民間組織，如大學(xué)或者公益性基金會(huì)設(shè)立的研究所、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，也經(jīng)常作為公眾利益的代表來(lái)衡量政府的績(jī)效水平。盡管這些主體與公眾之間沒(méi)有明確的委托受托關(guān)系，但其與公眾之間實(shí)際上存在一種隱性的、間接的委托受托關(guān)系。并且，公眾對(duì)其評(píng)價(jià)結(jié)果的依賴，也決定了這種隱性委托代理關(guān)系的存在。從這個(gè)意義上講，學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性的民間組織對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)仍然源自政府對(duì)公眾的公共受托責(zé)任。

　　值得注意的是，由于政府的受托責(zé)任關(guān)系會(huì)隨著民主政治的發(fā)展而不斷變化，政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的范圍也應(yīng)當(dāng)處于不斷變化之中。因此，新聞媒體、政黨等也可能參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)，但這些主體對(duì)政府評(píng)價(jià)的權(quán)力從根本上都來(lái)自政府的公共受托責(zé)任。

　　綜上所述，依據(jù)政府的公共受托責(zé)任，政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主體應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)公眾、立法機(jī)關(guān)、上級(jí)政府（部門(mén)或者領(lǐng)導(dǎo)）、其他民意代表機(jī)構(gòu)（如公共管理學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)）等等。這些評(píng)價(jià)主體的角色身份、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)和利益需求各異，其對(duì)政府績(jī)效關(guān)注的角度、重點(diǎn)與評(píng)價(jià)所采用的方法、標(biāo)準(zhǔn)以及最終評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性和準(zhǔn)確性都存在較大差別。只有將這些主體的評(píng)價(jià)綜合起來(lái)，才能得到關(guān)于政府績(jī)效（也就是公共受托責(zé)任履行情況）的相對(duì)全面、客觀的評(píng)價(jià)。

　　二、 國(guó)外政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中對(duì)評(píng)價(jià)主體的確定

　　從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，評(píng)價(jià)主體多元化成為一個(gè)共同特征。這些多元化的主體是與政府公共受托責(zé)任的內(nèi)在要求相一致的。本文以美國(guó)和英國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的分析為基礎(chǔ)，以期為構(gòu)建我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體體系尋求可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

　　（一） 美國(guó)美國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體可以歸納為以下幾類(lèi)。

　　1. 被評(píng)價(jià)對(duì)象自身

　　被評(píng)價(jià)對(duì)象自身是美國(guó)各層次政府績(jī)效評(píng)價(jià)的一類(lèi)重要主體，尤其是在職能部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)中居于重要地位。美國(guó)聯(lián)邦政府各部門(mén)在每個(gè)財(cái)政年度末都要對(duì)部門(mén)績(jī)效狀況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果編制成“績(jī)效與責(zé)任報(bào)告”向總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和公眾報(bào)告［7］。美國(guó)的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中，自我評(píng)估同樣重要，例如，以地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)聞名的鳳凰城，其績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是各部門(mén)因地制宜地制訂戰(zhàn)略計(jì)劃，自主開(kāi)發(fā)和使用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)并在《市政經(jīng)理執(zhí)行報(bào)告》上自主反映本部門(mén)的情況［8］。

　　2. 上級(jí)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)

　　美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，上級(jí)政府一般不參與對(duì)下級(jí)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)。但在政府內(nèi)部，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或機(jī)關(guān)仍然構(gòu)成了績(jī)效評(píng)價(jià)的重要主體。例如，政府行政首長(zhǎng)會(huì)對(duì)職能部門(mén)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)、職能部門(mén)也可以對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　由于政府的所有職能都是通過(guò)各部門(mén)來(lái)執(zhí)行的，而部門(mén)職能又主要是通過(guò)眾多不同類(lèi)型的項(xiàng)目來(lái)得以實(shí)現(xiàn)的，因此聯(lián)邦政府對(duì)職能部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)常與項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)聯(lián)系在一起。然而，總統(tǒng)并非通過(guò)親自對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行測(cè)評(píng)來(lái)衡量相關(guān)職能部門(mén)的績(jī)效，而是將其委托給聯(lián)邦管理與預(yù)算局［7］。由上級(jí)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)來(lái)負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)，這種情況在美國(guó)地方政府中同樣存在。

　　3. 立法部門(mén)

　　立法部門(mén)在美國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

　　立法部門(mén)不僅積極制定政府績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)法律，而且還通過(guò)國(guó)家審計(jì)部門(mén)具體參與績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐。

　　美國(guó)國(guó)會(huì)1993 年頒布的《政府業(yè)績(jī)與成果法》推動(dòng)了聯(lián)邦政府的績(jī)效評(píng)價(jià)改革，為州和地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)還通過(guò)美國(guó)責(zé)任總署對(duì)聯(lián)邦政府各部門(mén)（或項(xiàng)目）在履行職能過(guò)程（或執(zhí)行）中體現(xiàn)出的效率和效益狀況等進(jìn)行審計(jì)，以作為部門(mén)自身績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的參照，并做出相應(yīng)決策。

　　4. 公眾

　　在美國(guó)，公眾不直接參與對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)，但他們通常會(huì)參與由政府或民間機(jī)構(gòu)組織的績(jī)效評(píng)價(jià)，以表達(dá)自己對(duì)政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的意見(jiàn)。以美國(guó)亞利桑那州的鳳凰城為例，政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)是由各部門(mén)自主實(shí)施的，但評(píng)價(jià)過(guò)程卻是開(kāi)放式的、具有高度的社會(huì)參與性。在這一過(guò)程中，公眾作為顧客、所有者、問(wèn)題的提出者、服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)者，對(duì)政府部門(mén)的戰(zhàn)略計(jì)劃、指標(biāo)設(shè)計(jì)等提出意見(jiàn)，并評(píng)價(jià)部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量。公眾廣泛參與績(jī)效評(píng)價(jià)被視為鳳凰城取得評(píng)價(jià)成功的重要因素［8］。

　　5. 學(xué)術(shù)研究組織和民間中介機(jī)構(gòu)

　　在美國(guó)，學(xué)術(shù)研究組織和民間中介機(jī)構(gòu)也是對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的重要力量，并得到公眾的廣泛認(rèn)可。影響較大的有美國(guó)雪城大學(xué)的馬克斯維爾學(xué)院、喬治梅森大學(xué)的摩卡特斯中心、坎貝爾研究所等。例如，坎貝爾研究所對(duì)全美國(guó)50個(gè)州政府展開(kāi)了大規(guī)模的績(jī)效測(cè)評(píng)活動(dòng)，引起了較大的社會(huì)反響；摩卡特斯中心對(duì)美國(guó)所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)根據(jù)《政府業(yè)績(jī)與成果法》編報(bào)的績(jī)效報(bào)告進(jìn)行年度審核和評(píng)價(jià)。

　?。ǘ?英國(guó)與美國(guó)不同，英國(guó)是實(shí)行君主立憲制的單一制國(guó)家，雖然英國(guó)具有地方自治的傳統(tǒng)，但其地方政府卻隸屬于中央政府，中央政府擁有對(duì)地方政府的規(guī)范權(quán)和監(jiān)督權(quán)。不過(guò)，在政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主體上，英美兩國(guó)卻有很多相同之處。英國(guó)的評(píng)價(jià)主體主要包括以下幾類(lèi)。

　　1. 被評(píng)價(jià)對(duì)象自身

　　根據(jù)英國(guó)財(cái)政部1982年公布的《財(cái)務(wù)管理新方案》的要求，政府各部門(mén)都應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、效率、效益三個(gè)方面對(duì)其自身績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。1997年頒布的《支出綜合審查法案》要求各公共部門(mén)必須對(duì)本部門(mén)的預(yù)算和支出進(jìn)行全面的審查，并在此基礎(chǔ)上建立連續(xù)3年的支出計(jì)劃。該法案還要求各部門(mén)每年應(yīng)向議會(huì)提交一份《秋季績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》，內(nèi)容是對(duì)本部門(mén)的目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。為了避免部門(mén)的內(nèi)部操縱以保證評(píng)價(jià)資料的準(zhǔn)確性，英國(guó)還授權(quán)由首相助理和各內(nèi)閣成員組成的公共服務(wù)和公共支出辦公室對(duì)各部門(mén)的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

　　該辦公室還可在議會(huì)授權(quán)的情況下委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)政府公共支出情況進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)英國(guó)地方政府而言，其各部門(mén)也需根據(jù)1997年頒布的《地方政府法》的要求，建立專(zhuān)門(mén)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，每年對(duì)自身績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　2. 上級(jí)政府、機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)

　　在英國(guó)，中央政府對(duì)地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)主要是通過(guò)審計(jì)委員會(huì)進(jìn)行的。審計(jì)委員會(huì)由中央政府設(shè)立，其對(duì)副首相負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，代表中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。此外，英國(guó)財(cái)政部在規(guī)范和參與中央政府各部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)方面也具有重要作用。財(cái)政部除了要求政府部門(mén)進(jìn)行評(píng)價(jià)外，還會(huì)對(duì)各部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行培訓(xùn)、組織多部門(mén)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)并提供指導(dǎo)。由于財(cái)政部向首相負(fù)責(zé)，因此其實(shí)際上是代表首相或者說(shuō)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)參與對(duì)中央政府各部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)的。

　　3. 立法機(jī)關(guān)

　　在英國(guó)，立法機(jī)關(guān)也是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的重要主體。根據(jù)1983年的《國(guó)家審計(jì)法》和1982年的《地方政府法》，英國(guó)國(guó)家審計(jì)署和地方審計(jì)委員會(huì)分別負(fù)責(zé)對(duì)中央政府部門(mén)和地方政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。其中，國(guó)家審計(jì)署負(fù)責(zé)對(duì)中央政府各部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作，因此該評(píng)價(jià)活動(dòng)的實(shí)質(zhì)是立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)。

　　4. 公眾與美國(guó)類(lèi)似，英國(guó)公眾也不直接對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，但通常會(huì)通過(guò)參與政府或其他機(jī)構(gòu)執(zhí)行的評(píng)價(jià)來(lái)表達(dá)對(duì)政府績(jī)效水平的看法。例如，英國(guó)內(nèi)政部在各地警務(wù)績(jī)效管理中推行的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，就將“居民評(píng)價(jià)”作為衡量警務(wù)部門(mén)績(jī)效的重要指標(biāo)［9］。

　　與美、英兩國(guó)類(lèi)似，其他西方國(guó)家的政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體基本上都包括被評(píng)價(jià)對(duì)象自身、上級(jí)政府（機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)）、立法機(jī)關(guān)、公眾和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)等。

　　（三） 國(guó)外政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體確定

　　對(duì)我國(guó)的啟示目前，西方各國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體與基于政府公共受托責(zé)任要求的評(píng)價(jià)主體大體一致，既包含了立法機(jī)構(gòu)、上級(jí)政府（視不同的政體有所不同）和公眾，又包含了其他民意機(jī)構(gòu)。這種多元化的評(píng)價(jià)主體體系，不僅有利于從多個(gè)方面對(duì)政府行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，而且避免了由少數(shù)群體對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)所存在的片面化問(wèn)題。

　　值得注意的是，在西方國(guó)家，被評(píng)價(jià)對(duì)象自身，即公共受托責(zé)任關(guān)系鏈中的受托方，也構(gòu)成了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主體。其目的是為了這些受托方及時(shí)了解自身在履行職能過(guò)程中所存在的問(wèn)題和不足，以便及時(shí)加以糾正，從而更好地完成委托方的任務(wù)。因此，被評(píng)價(jià)對(duì)象的自我評(píng)估同樣是政府受托責(zé)任的內(nèi)在要求。

　　三、 對(duì)構(gòu)建和完善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體體系的探討

　?。ㄒ唬?我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體模式的發(fā)展演變

　　自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體模式大致經(jīng)歷了以下兩個(gè)發(fā)展階段。

　　1. “政府主導(dǎo)上級(jí)評(píng)價(jià)”模式

　　從改革開(kāi)放到20世紀(jì)90年代初，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)奉行的是“政府主導(dǎo)上級(jí)評(píng)價(jià)”的模式。在該模式下，評(píng)價(jià)以官方為主，多是由上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)部門(mén)進(jìn)行評(píng)價(jià)，這不僅忽視了政府內(nèi)部的自我評(píng)價(jià)，而且還缺乏立法機(jī)關(guān)和社會(huì)部門(mén)對(duì)政府的評(píng)價(jià)與控制［10］。此時(shí)，上級(jí)政府、機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)成了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的絕對(duì)甚至唯一的主體。20世紀(jì)80年代的目標(biāo)責(zé)任制、1989年開(kāi)始在全國(guó)推廣的效能監(jiān)查、1993年頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》乃至1997年福建省漳州市啟動(dòng)的機(jī)關(guān)效能建設(shè)，都是這一模式的體現(xiàn)。

　　2. “政府主導(dǎo)公眾參與”模式

　　從20世紀(jì)90年代后半期開(kāi)始，“政府主導(dǎo)公眾參與”的績(jī)效評(píng)價(jià)模式在各級(jí)政府中逐漸推廣，并成為我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主流模式。依據(jù)公眾參與評(píng)價(jià)政府的形式和程度不同，該模式具體又可分為兩種：一是公眾直接評(píng)價(jià)政府。從1998年開(kāi)始，我國(guó)各地開(kāi)展了“自下而上的公民評(píng)議政府”的活動(dòng)，如1998年12月初沈陽(yáng)舉行了大規(guī)模“市民評(píng)議政府”活動(dòng)；1999年珠海開(kāi)展了“萬(wàn)人評(píng)政府”活動(dòng)；2000年杭州市對(duì)市直機(jī)關(guān)開(kāi)展了“滿意單位和不滿意單位”評(píng)選活動(dòng)；2001年南京市開(kāi)展了“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)活動(dòng)”等等。在這一過(guò)程中，公民主要通過(guò)政府組織的“滿意度調(diào)查”來(lái)評(píng)價(jià)政府績(jī)效。二是非政府機(jī)構(gòu)對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)。21世紀(jì)初我國(guó)也出現(xiàn)了獨(dú)立的非政府機(jī)構(gòu)依據(jù)科學(xué)的評(píng)審程序?qū)φ?jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的活動(dòng)，如北京大學(xué)創(chuàng)辦的中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心、蘭州大學(xué)成立的中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心以及北京的零點(diǎn)調(diào)查公司等。這是我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展歷程中的一大進(jìn)步。不過(guò)，這些機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的影響還很有限。另外，與坎貝爾研究所的資金主要來(lái)自捐贈(zèng)不同，中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心和中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心均屬于事業(yè)單位，其資金主要來(lái)自國(guó)家財(cái)政撥款，而零點(diǎn)調(diào)查公司作為營(yíng)利性的企業(yè)組織，其所負(fù)責(zé)的公眾對(duì)政府服務(wù)滿意度的調(diào)查則是源自政府的委托，調(diào)查資金也是來(lái)源于政府。因此，目前我國(guó)的非政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)際上是政府的代表，而不是真正意義上的公眾代表，其行為的客觀性和公正性難以保證。這與西方國(guó)家從事政府績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立民間組織有著較大差別。

　　在“政府主導(dǎo)公眾參與”模式下，上級(jí)政府、機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)仍然是政府績(jī)效評(píng)價(jià)中最重要的主體，但公眾已經(jīng)開(kāi)始享有評(píng)價(jià)政府績(jī)效的主體權(quán)利，他們能夠通過(guò)參與政府執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)表達(dá)自身對(duì)政府績(jī)效的看法，從而促使政府做出相應(yīng)的改進(jìn)，而不再是政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的被動(dòng)接受者。

　　隨著社會(huì)公眾和非政府機(jī)構(gòu)等外部評(píng)價(jià)主體參與對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)，傳統(tǒng)的“自上而下”的政府內(nèi)部評(píng)價(jià)格局則被打破，評(píng)價(jià)主體開(kāi)始逐漸向多元化發(fā)展，這有助于我國(guó)政府強(qiáng)化績(jī)效與責(zé)任意識(shí)，更好地履行對(duì)公眾的公共受托責(zé)任。不過(guò)，與西方國(guó)家相比，目前我國(guó)公眾參與評(píng)價(jià)政府績(jī)效的廣度和深度還很欠缺，并且缺乏立法機(jī)關(guān)對(duì)政府及政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)，這也是我國(guó)在今后的政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

　?。ǘ?對(duì)構(gòu)建和完善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體體系的建議

　　政府公共受托責(zé)任關(guān)系鏈的日益復(fù)雜和多元化，必然導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的多元化。因此可以說(shuō)，構(gòu)建多元化的績(jī)效評(píng)價(jià)主體是政府公共受托責(zé)任的必然要求。我國(guó)應(yīng)在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)主體體系，以增強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面構(gòu)建和完善我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體體系。

　　1. 有效發(fā)揮公眾評(píng)價(jià)主體的作用

　　公眾是政府最終的委托人，理應(yīng)在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)揮重要作用。自20世紀(jì)末以來(lái)，我國(guó)一些地方開(kāi)展了群眾評(píng)議政府機(jī)關(guān)的活動(dòng)，并且群眾評(píng)議在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中所占的比重也在逐漸提高。不過(guò)，我國(guó)在注重發(fā)揮公眾作用的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意正確引導(dǎo)和發(fā)揮公眾在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的作用，尤其應(yīng)注意如下幾點(diǎn)：（1）考慮評(píng)價(jià)主體與評(píng)價(jià)對(duì)象的對(duì)應(yīng)性，要根據(jù)不同政府部門(mén)的工作性質(zhì)和服務(wù)對(duì)象來(lái)選擇評(píng)價(jià)主體，以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀、公正。例如，對(duì)地方政府而言，其轄區(qū)內(nèi)的所有公眾都是政府的委托人和政府行為的利益相關(guān)者，都可作為地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主體；對(duì)工商管理部門(mén)而言，盡管其也是接受公眾的委托來(lái)履行管理職責(zé)，但只有管轄范圍內(nèi)的企事業(yè)等經(jīng)營(yíng)性單位和個(gè)人的評(píng)價(jià)才能客觀反映工商管理部門(mén)的績(jī)效水平；而對(duì)教育部門(mén)而言，管轄權(quán)限范圍內(nèi)的各個(gè)學(xué)校、學(xué)生及學(xué)生家長(zhǎng)則是最合適的評(píng)價(jià)主體。然而，在我國(guó)現(xiàn)有的群眾參與評(píng)價(jià)政府部門(mén)績(jī)效的實(shí)踐中，有些地方并未考慮作為評(píng)價(jià)主體的“群眾”與被評(píng)單位工作的關(guān)系，而是讓普通公眾對(duì)所有機(jī)關(guān)進(jìn)行評(píng)議。這就使得很多群眾在并不了解評(píng)議對(duì)象的情況下進(jìn)行評(píng)議，從而大大削弱了評(píng)價(jià)的有效性。（2）注意政府部門(mén)所對(duì)應(yīng)的人群的差異性和復(fù)雜性，避免單一地以客戶的角度來(lái)評(píng)價(jià)所有的政府部門(mén)。政府部門(mén)管理的對(duì)象可以分為服務(wù)對(duì)象、執(zhí)法對(duì)象和管制對(duì)象三類(lèi)。這三者中，只有服務(wù)對(duì)象才可以直接運(yùn)用顧客滿意原則，而對(duì)執(zhí)法對(duì)象而言則只能要求公共部門(mén)的行為必須在根本上符合人民利益、在總體上做到公民滿意，不能簡(jiǎn)單地以某個(gè)執(zhí)法對(duì)象的反應(yīng)作為標(biāo)準(zhǔn)。例如，對(duì)稅務(wù)稽查部門(mén)就不能簡(jiǎn)單地以偷漏稅嫌疑人是否滿意作為標(biāo)準(zhǔn)。至于管制對(duì)象就更不能盲目地套用滿意原則。（3）大力發(fā)展代表公眾利益的專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，提高政府的行政透明度，增強(qiáng)公眾的參與意識(shí)并提高公眾的自身素質(zhì)等。

　　2. 確立人民代表大會(huì)的評(píng)價(jià)主體地位

　　作為人民代表的各級(jí)人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)人大）理應(yīng)是我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的重要主體之一，但在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，由于種種原因，人大的評(píng)價(jià)主體地位一直未得以確立。隨著人大在我國(guó)國(guó)家政治生活中的地位日益提高，人大評(píng)價(jià)主體地位應(yīng)當(dāng)確立。筆者認(rèn)為，這可以從兩方面入手：（1） 在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立法部門(mén)應(yīng)盡早出臺(tái)與政府績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的法律、法規(guī)，并明確人大在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的地位與作用，以實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的法制化和規(guī)范化。

　?。?） 各級(jí)人大可通過(guò)委托專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)重點(diǎn)要放在對(duì)本級(jí)政府整體績(jī)效和部門(mén)績(jī)效的評(píng)價(jià)上，從而強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)政府及其部門(mén)的監(jiān)督功能。

　　專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)直接對(duì)人大負(fù)責(zé)，并與政府保持高度的獨(dú)立。該機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)總體評(píng)價(jià)方案并協(xié)調(diào)各評(píng)價(jià)主體間的關(guān)系，還負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)信息的統(tǒng)計(jì)整理和加權(quán)換算工作。從實(shí)際操作來(lái)說(shuō)，對(duì)這樣的專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的確立，具體有三種選擇：（1）對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家審計(jì)體制進(jìn)行改革，采用立法型政府審計(jì)體制，進(jìn)而由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)代表人大對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。（2）在人大之下另設(shè)立專(zhuān)門(mén)的政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，代表人大進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)。（3）由人大委托獨(dú)立的民間專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。上述三種思路，筆者傾向于選擇第一種。事實(shí)上，由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)代表立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府及其部門(mén)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)或?qū)徲?jì)，也是許多國(guó)家的選擇。

　　目前，在專(zhuān)業(yè)上，我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)基本具備了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)背景和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)［11］。不過(guò)，除了進(jìn)一步提高我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在政府績(jī)效評(píng)價(jià)方面的專(zhuān)業(yè)技能外，更重要的是要改革我國(guó)現(xiàn)行的政府審計(jì)體制，使國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于人大而非政府，以使國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立于評(píng)價(jià)對(duì)象。

　　此外，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)大力培育和發(fā)展民間專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，并使其能代表人大對(duì)政府及其部門(mén)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，以彌補(bǔ)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的不足。

　　3. 強(qiáng)化政府內(nèi)部的自我評(píng)價(jià)

　　政府及其部門(mén)對(duì)自己計(jì)劃完成的工作任務(wù)、所需要的資源、工作所取得成就和存在的不足比其他任何評(píng)價(jià)主體和機(jī)構(gòu)都更為清楚，因此政府及其部門(mén)的自我評(píng)價(jià)能大大縮短評(píng)價(jià)時(shí)間，降低信息搜集成本，簡(jiǎn)化評(píng)價(jià)程序，提高評(píng)價(jià)的針對(duì)性。這些優(yōu)點(diǎn)有助于增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性和有效性。然而，政府作為代理人會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題，因而其自身的評(píng)價(jià)很可能會(huì)存在回避問(wèn)題和高估業(yè)績(jī)的傾向。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從兩方面來(lái)規(guī)范政府的自我評(píng)價(jià)行為：（1）規(guī)范自我評(píng)價(jià)過(guò)程。對(duì)政府內(nèi)部的自我評(píng)價(jià)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)會(huì)同專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)組織及有關(guān)專(zhuān)家等設(shè)計(jì)完善的績(jī)效評(píng)價(jià)框架并規(guī)范其評(píng)價(jià)過(guò)程，上級(jí)政府、職能部門(mén)也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督作用，以保證政府自我評(píng)價(jià)的科學(xué)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和可靠性。（2）實(shí)行政府內(nèi)外部評(píng)價(jià)相互結(jié)合、相互驗(yàn)證。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)、公眾、獨(dú)立的非政府評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的作用，讓他們積極參與政府的績(jī)效評(píng)價(jià)，以實(shí)現(xiàn)外部評(píng)價(jià)與內(nèi)部評(píng)價(jià)的相互驗(yàn)證和相互促進(jìn)，從而更加客觀、全面地評(píng)價(jià)政府及其部門(mén)的績(jī)效。

　　4. 鼓勵(lì)獨(dú)立的、非營(yíng)利性的非政府機(jī)構(gòu)的主體發(fā)揮作用

　　這里所說(shuō)的非營(yíng)利性的非政府評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，是指獨(dú)立于政府（甚至獨(dú)立于立法機(jī)構(gòu)）的、資金來(lái)自社會(huì)各方捐贈(zèng)的非營(yíng)利性專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。美國(guó)的坎貝爾研究所就是此類(lèi)機(jī)構(gòu)的典型代表。此類(lèi)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和完善，有助于公眾作為評(píng)價(jià)主體作用能更好發(fā)揮。公眾由于知識(shí)結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面的限制，其對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)只能局限于對(duì)滿意程度的定性判斷［2］，而獨(dú)立的、非營(yíng)利性的非政府機(jī)構(gòu)能從公眾利益的角度對(duì)政府進(jìn)行全面而專(zhuān)業(yè)的綜合評(píng)價(jià)，可以彌補(bǔ)公眾在績(jī)效評(píng)價(jià)方面的不足。尤其是這些機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源性質(zhì)及其組織上的獨(dú)立性決定了其能夠較好地代表社會(huì)公眾對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行公正的評(píng)價(jià)。就目前來(lái)看，我國(guó)還不存在這種類(lèi)型的機(jī)構(gòu)，但隨著民主政治建設(shè)的不斷深入，新公共管理意識(shí)的不斷加強(qiáng)，這樣的機(jī)構(gòu)會(huì)逐漸出現(xiàn)。

　　一些學(xué)者提出，在中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)和地方行政管理學(xué)會(huì)、相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和高校中成立由各方面專(zhuān)家組成的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，接受評(píng)估主體的委托對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀、公正的評(píng)估［7］。對(duì)此，筆者并不完全贊同。由于眾所周知的原因，我國(guó)的各類(lèi)學(xué)會(huì)并不真正獨(dú)立于政府，在此背景下，由各類(lèi)學(xué)會(huì)設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)并非真正意義上的獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，其所做出的評(píng)價(jià)很難做到“準(zhǔn)確、客觀、公正”。至于在研究機(jī)構(gòu)和高校中設(shè)立相關(guān)的機(jī)構(gòu)，并保證其獨(dú)立于政府，這是值得探討的。

　　四、 結(jié)語(yǔ)

　　公共受托責(zé)任是確定政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的基本依據(jù)。但在現(xiàn)實(shí)中，政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的確定還必須要考慮所在國(guó)家的政治體制、公眾民主意識(shí)的發(fā)育程度等因素。根據(jù)公共受托責(zé)任關(guān)系鏈以及我國(guó)的公共治理環(huán)境，結(jié)合西方各國(guó)確立政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體體系的有益經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)逐步建立起包括公眾、人民代表大會(huì)、其他民意代表機(jī)構(gòu)、上級(jí)政府（機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)）、被評(píng)價(jià)對(duì)象自身的多元化的評(píng)價(jià)主體體系，該體系涉及了政府內(nèi)外部的受托責(zé)任的各個(gè)層次、各個(gè)環(huán)節(jié)，有助于保證政府績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性，是建立服務(wù)型的責(zé)任政府的內(nèi)在要求。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于不同的評(píng)價(jià)主體，由于其角色不同，理性程度不同，關(guān)注的焦點(diǎn)等也會(huì)不同，這使得不同的評(píng)價(jià)主體在評(píng)價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向上存在不同。這種不同將導(dǎo)致不同的評(píng)價(jià)主體在評(píng)價(jià)目標(biāo)、程序、方法等方面存在差異，這也就決定了不同的評(píng)價(jià)主體對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)都不可避免地帶有一定的局限性。因此，構(gòu)建和完善我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體體系，除了要實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體的多元化，還應(yīng)在各主體間形成一種良性互動(dòng)的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)各種評(píng)價(jià)的互補(bǔ)和共同促進(jìn)，從而更加全面和客觀地評(píng)價(jià)和反映政府及其部門(mén)的績(jī)效。

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