摘要：

    國有控股公司作為連接國有資產(chǎn)管理部門和國有企業(yè)的中樞，在國有資產(chǎn)經(jīng)營過程中處于關(guān)鍵性的地位。本文從國有控股公司公司法人的性質(zhì)的入手，從公司治理結(jié)構(gòu)的角度，分析了國有控股公司股權(quán)行使、董事會結(jié)構(gòu)和權(quán)限、經(jīng)理的相關(guān)問題和監(jiān)事會制度的完善，通過上述分析為完善我國國有控股公司的治理結(jié)構(gòu)提出了一系列建議。

    引言

    國有控股公司在西方許多國家都存在，而且新加坡等國家的國有控股公司在本國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了十分重要的作用。政府的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)不能直接插手企業(yè)事務(wù)，要在政府與企業(yè)之間建立中間組織——國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)，通過政府授權(quán)負責國有資本的營運。這種國有控股公司性質(zhì)的機構(gòu)，對于政府，它是國有資本的經(jīng)營者，對于生產(chǎn)企業(yè)，它是國有資本的出資人代表，對企業(yè)實行控股或參股經(jīng)營，是國有獨資的特殊企業(yè)法人。根據(jù)世界銀行的一份研究報告，利用國有控股公司對國有資產(chǎn)進行管理的主要好處是：可以緩沖政府干預(yù)；有效協(xié)調(diào)決策、提供戰(zhàn)略指導(dǎo)和完善財務(wù)紀律；集中稀缺管理人才，提高企業(yè)管理水平；可以得到合作的規(guī)模效益。國有控股公司能夠起到政企分開的作用，這一點對我國尤其具有參考意義。1

    國有控股公司的含義和公司治理結(jié)構(gòu)的界定

    國有控股公司是指通過持有其他公司達到具有決定性表決權(quán)的股份，而對該公司進行經(jīng)營控制，并主要從事資本經(jīng)營或者其他經(jīng)營及其他生產(chǎn)經(jīng)營活動的國有公司。2按照國有控股公司本身是否直接從事商品或勞務(wù)經(jīng)營活動，可分為純粹控股公司和混合控股公司。純粹控股公司是指單純從事股權(quán)收購和控制活動，而本身并不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的公司?；旌峡毓晒緞t是指既從事股權(quán)控制，又從事某種實際業(yè)務(wù)經(jīng)營的公司。

    國有控股公司在國有資產(chǎn)管理中處于一個承上啟下的地位，一方面接受國有資產(chǎn)管理部門的委托保證國有資產(chǎn)的保值增值，另一方面作為參股企業(yè)中國有股權(quán)的代表行使國有股東的權(quán)利。目前對于國有控股公司的性質(zhì)學(xué)者也有不同看法，有的學(xué)者認為國有控股公司的性質(zhì)是行政機關(guān)，認為國有控股公司的工作人員是特殊的國家公務(wù)員，但是多數(shù)學(xué)者認為國有控股公司是一種特殊的企業(yè)法人，是國家授權(quán)對一部分國有資產(chǎn)具體行使資產(chǎn)受益、重大決策、選擇經(jīng)營管理者等出資者權(quán)利，并對授權(quán)國有資產(chǎn)進行資本經(jīng)營的特殊企業(yè)法人，因而又稱其為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。其所以是特殊企業(yè)法人，就在于它作為國有資產(chǎn)所有權(quán)的代理者，行使出資者權(quán)利，具有授權(quán)范圍內(nèi)的所有權(quán)。筆者也認為國有控股公司在法律上公司法人，公司治理結(jié)構(gòu)的分析對于國有控股公司同樣適用。

    公司治理結(jié)構(gòu)雖然是目前法學(xué)界和經(jīng)濟學(xué)界最熱門的話題，但是對其具體含義學(xué)者仍存在爭議。林毅夫認為公司治理結(jié)構(gòu)可分為外部和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，其中外部治理結(jié)構(gòu)指公平競爭的市場環(huán)境，它是公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不過是它的派生制度安排?，F(xiàn)在國有企業(yè)所表現(xiàn)出的政企不分和委托—代理關(guān)系中經(jīng)營權(quán)背離所有權(quán)等問題，都可歸納為所有者和經(jīng)營者分離條件下存在信息不對稱、激勵不相容和責任不對等，而信息不對稱是三個問題中的關(guān)鍵，這是由于缺乏公平競爭的市場環(huán)境造成的。魏杰指出，公司治理結(jié)構(gòu)概念經(jīng)歷了以貨幣資本為中心，到將人力資本和貨幣資本并列作為企業(yè)基礎(chǔ)，并將最終以人力資本為基礎(chǔ)的新的法人治理結(jié)構(gòu)這樣的轉(zhuǎn)變過程。相應(yīng)地對公司治理結(jié)構(gòu)的研究，應(yīng)主要集中在對人力資本激勵機制和約束機制的研究上，進而提出我國現(xiàn)在國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)在對人力資本的激勵和約束方面存在缺陷，要以此為突破口進行改革。法學(xué)界學(xué)者認為所謂公司法人治理結(jié)構(gòu)，也稱之為公司治理結(jié)構(gòu)，是指所有者，經(jīng)營者和監(jiān)督者之間透過公司權(quán)力機關(guān)（股東大會），經(jīng)營決策與執(zhí)行機關(guān)（董事會、經(jīng)理），監(jiān)督機關(guān)（監(jiān)事會）而形成權(quán)責明確，相互制約，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和科學(xué)決策的聯(lián)系，并依法律、法規(guī)、規(guī)章和公司章程等規(guī)定予以制度化的統(tǒng)一機制。3

    筆者認為雖然學(xué)者對公司治理結(jié)構(gòu)的含義有不同看法，但是公司治理結(jié)構(gòu)的核心是公司股東會（在國有獨資公司是股東）、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理權(quán)利劃分及其制約，公司治理結(jié)構(gòu)的主要目的是為了促進公司有效運作，平衡和維護股東和債權(quán)人等利益相關(guān)人的利益。公司治理結(jié)構(gòu)的核心問題是解決股東和經(jīng)營管理人員之間“信息不對稱”問題和“內(nèi)部人控制”問題。下面筆者從國有控股公司股權(quán)行使和董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理的職權(quán)及其相互制約四個方面討論我國國有控股公司治理結(jié)構(gòu)的完善。

    國有控股公司中國有股權(quán)的行使

    從理論上看，國有控股公司可以采取國有獨資公司、有限責任公司、股份有限公司的形式，但是作為國有資產(chǎn)管理中的中間環(huán)節(jié)，通常國有控股公司都采取的是國有獨資公司的法律形式。因此國有獨資公司中國家是唯一的股東，現(xiàn)在中央和地方的國有資產(chǎn)管理委員會實際享有國家股東的權(quán)利履行國家股東的義務(wù)。但是目前國有控股公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)是否是最優(yōu)的制度安排是值得討論的問題。目前上海等地的國有控股公司一般是由各政府專業(yè)管理部門和行業(yè)行政性公司改組而來的，因此在行政部門為其前身的國有控股公司中，其企業(yè)的性質(zhì)還不明顯，更沒有可能允許其他非國有資本參股國有控股公司。國有控股公司作為企業(yè)運營，股權(quán)的多元化當然是十分有利的，因為國家作為股東有許多缺陷，4相反如果其他非國有股東能夠參與國有控股公司的治理，其監(jiān)督積極性及監(jiān)督效率將遠遠大于國家股東。但問題是各地地方政府都授權(quán)國有控股公司代表政府持有企業(yè)的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，對所有投資的企業(yè)國有資本的收益進行管理，運用國有資產(chǎn)收益進行再投資。如果允許非國有股東參股國有控股公司，將會導(dǎo)致國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系的混亂，因為國有控股公司包含多個股東，那么它在參與其參股企業(yè)運營中就應(yīng)該考慮其他股東的利益，而不僅僅是國家股東的利益，這實際上就意味著在其他股東參股的情況下，國有控股公司已經(jīng)不適合作為國家股東的代表。因此筆者認為國有控股公司仍堅持國有獨資的形式。而且其他股東如果要參與國家控股或參股企業(yè)的運營完全可以通過參股國有控股公司所控股公司的形式進行。

    目前我國的國有控股公司有許多是混合式控股公司，也就是其本身仍然從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。筆者認為這種結(jié)構(gòu)有許多不利之處：首先，混合性控股公司規(guī)模龐大，經(jīng)營效率必然受到影響，而且容易形成壟斷；其次，從上文的分析看出，混合性控股公司從事的生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)如果需要引入其他非國有股東，不適合對控股公司直接參股的形式進行，而應(yīng)該把代表國家行使國有股權(quán)的職能和生產(chǎn)經(jīng)營活動進行分離。因此筆者認為將來組建的國有控股公司主要應(yīng)該采用純粹控股公司的形式，而且應(yīng)該以國有獨資公司的法律形式。

    國有控股公司作為企業(yè)性質(zhì)的法人，其唯一的股東就是國家，但目前實際代表國家行使股權(quán)的行政機關(guān)是中央和地方的國有資產(chǎn)管理委員會。國家作為股東雖然是有其特殊性，但是其仍須依照《中華人民共和國公司法》規(guī)定享有權(quán)利、承擔義務(wù)，不得違反法律侵犯國有控股公司的權(quán)利。如依照《公司法》第六十九條第一款規(guī)定：“國有獨資公司設(shè)經(jīng)理，由董事會聘任或者解聘。經(jīng)理依照本法第五十條規(guī)定行使職權(quán)。”但是實踐中一些國有控股公司的經(jīng)理、副經(jīng)理由國有資產(chǎn)管理部門聘請，這些做法顯然違反了公司法的規(guī)定。而且國有控股公司的通過控股或參股的形式運營國有資產(chǎn)，其作為國有資產(chǎn)股東的代表國家行使股東權(quán)利，國有資產(chǎn)管理部門在授權(quán)其相關(guān)權(quán)利以后，一般情況下不得干涉其行使權(quán)利的行為。更不能直接干涉、甚至命令其參股或控股企業(yè)。國有控股公司是其參股或控股公司的股東，兩者之間的關(guān)系應(yīng)該受《公司法》的調(diào)整，也應(yīng)該依照《公司法》的規(guī)定行使其權(quán)利，不能直接干預(yù)參股或控股企業(yè)的日常經(jīng)營活動，但是為了保證國家作為股東的權(quán)利和國有資產(chǎn)保值增值，其也必須積極參與被參股控股公司的運營，如通過任命公司董事、監(jiān)視、通過董事會聘請公司經(jīng)理等方式，使國家股東的權(quán)利得以實現(xiàn)。

    國有控股公司董事會結(jié)構(gòu)及職權(quán)

    通常國有控股公司采取的法律形態(tài)是國有獨資公司，國家是唯一的股東，不存在股東之間利益沖突。但是由于股東相對超脫于公司的經(jīng)營管理行為，因此其對國有控股公司治理的監(jiān)督能力和監(jiān)督效率相對較低。因此國有控股公司治理結(jié)構(gòu)的重點在于其董事會的結(jié)構(gòu)和效率。

    依照我國現(xiàn)行《公司法》第六十八條規(guī)定：“國有獨資公司設(shè)立董事會，依照本法第四十六條、第六十六條規(guī)定行使職權(quán)。董事會每屆任期為三年。公司董事會成員為三人至九人，由國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者國家授權(quán)的部門按照董事會的任期委派或者更換。董事會成員中應(yīng)當有公司職工代表。董事會中的職工代表由公司職工民主選舉產(chǎn)生。董事會設(shè)董事長一人，可以視需要設(shè)副董事長。董事長、副董事長，由國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者國家授權(quán)的部門從董事會成員中指定。董事長為公司的法定代表人?！鄙鲜鲆?guī)定對于國有控股公司同樣適用。但是筆者認為上述規(guī)定對于提高國有控股公司治理效率是不夠的。在國有控股公司中董事會的決策的范圍包括公司經(jīng)營中重大事務(wù)，但某些重大事務(wù)還必須得到國家授權(quán)的投資機構(gòu)或者部門批準，其另外的一個職能是對公司的經(jīng)營者的管理行為進行監(jiān)督。為了保證董事會的決策和監(jiān)督職能的發(fā)揮，筆者認為應(yīng)該從以下幾個方面改革：

    首先，應(yīng)該改進國有控股公司的董事會結(jié)構(gòu)。目前我國國有控股公司董事會成員以公司的經(jīng)營管理人員為主，而且多數(shù)成員是從行政官員中任命的。依照我國《公司法》的規(guī)定，僅要求國有控股公司包括職工董事，而且對職工董事的比例沒有規(guī)定。職工作為公司內(nèi)部人員不但有監(jiān)督經(jīng)營管理人員的積極性，而且也有監(jiān)督的信息優(yōu)勢。但是學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)在國有企業(yè)中經(jīng)營者與職工的制衡關(guān)系是不可能，因為經(jīng)營者的利益是職工利益的“函數(shù)”，經(jīng)營者提高自己收入的最好辦法就是提高工人的收入。5 因此職工董事雖然能夠?qū)?jīng)營管理人員起到一定制約作用，但是不應(yīng)該過分依賴職工董事的監(jiān)督行為。

    新加坡最大的國有控股公司淡馬錫控股公司是財政部的全資注冊公司，直接向財政部負責。公司董事會由１０名董事組成（１９９４年），其中８人是政府有關(guān)部門的代表，２名來自私人企業(yè)，董事長由財政部常務(wù)秘書（相當于副部長）擔任。新加坡金融管理局局長、財政部總會計師、新加坡貿(mào)易發(fā)展局局長都擔任該公司的董事。雖然淡馬錫控股公司的大多數(shù)董事由政府官員兼任，但他們兼職不兼薪，薪金仍由政府支付。 6但是筆者認為國有控股公司董事會成員由政府官員兼任或者從政府官員中任命并不是合適。因為政府官員并不熟悉公司的經(jīng)營管理事務(wù)，由其負責國有控股公司的重點決策很難保證決策效率和決策科學(xué)性。另外政府官員通常會代表各自部門利益，因此國有控股公司董事會的難免會受到政府部門利益的影響，這不但不利于政企分開，而且可能使國有控股公司的決策實際是部門利益妥協(xié)的產(chǎn)物。因此筆者認為國有控股公司可以有適當比例的政府官員，但是為了保證董事會決策的科學(xué)性，一定比例的董事會成員應(yīng)該從具備經(jīng)營管理能力的人員中任命，這些人員不但可以是作為公司內(nèi)部人的經(jīng)營管理人員。而且董事會應(yīng)該包括一定比例的外部董事。外部董事是指除了在擔任董事以外不在公司擔任職其他職務(wù)的董事。外部董事在履行職務(wù)中不受內(nèi)部經(jīng)營管理人員的影響，保證其獨立監(jiān)督經(jīng)營管理人員的行為。在選擇外部董事過程中應(yīng)該注意其任職條件，避免“學(xué)者化”和“官員化”，通常外部董事應(yīng)該是具備一定經(jīng)營管理經(jīng)驗或者經(jīng)營管理能力。另外可以考慮參考我國上市公司治理結(jié)構(gòu)在國有控股公司中設(shè)置戰(zhàn)略、薪酬、審計等專門委員會，以提高董事會履行職責的效率。

    其次，關(guān)于國有控股公司董事會的職權(quán)范圍，應(yīng)該依據(jù)《公司法》第六十六條規(guī)定：“國有獨資公司不設(shè)股東會，由國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者國家授權(quán)的部門，授權(quán)公司董事會行使股東會的部分職權(quán)，決定公司的重大事項，但公司的合并、分立、解散、增減資本和發(fā)行公司債券，必須由國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者國家授權(quán)的部門決定?！倍聲谛惺孤殭?quán)中應(yīng)該嚴格按照國有資產(chǎn)管理部門的授權(quán)進行，不能越權(quán)做出決定。同時依據(jù)公司的相關(guān)規(guī)定，不能越權(quán)處理經(jīng)理職權(quán)范圍內(nèi)的事項。

    國有控股公司經(jīng)理相關(guān)問題

    國有控股公司經(jīng)理負責國有控股公司的日常運營，通過適當?shù)臋C制對其進行監(jiān)督和激勵是保證國有控股公司高效運作的基礎(chǔ)。我國國有控股公司與多數(shù)國有企業(yè)面臨著同樣的問題，就是對經(jīng)理人員的激勵不足。雖然近年來在國有企業(yè)中推行年薪制和持股計劃，并進行股票期權(quán)試點，但是經(jīng)理人員收入與其職責不相稱。國有控股公司一般是國有獨資公司，因此采取股票期權(quán)條件不具備，通過采取年薪制雖然可以提高經(jīng)理人員的收入，但是國有控股公司中經(jīng)理人員的收入水平相對較低，因此考慮到國有控股公司經(jīng)理人員的重大職責，因此應(yīng)該保證其收入水平與市場上同等水平的經(jīng)理人員的收入水平相當。另外，筆者認為有必要通過制度創(chuàng)新的方式為經(jīng)理人員提供更多的激勵機制，如可以采取虛擬股票期權(quán)的方式。對于國有控股公司經(jīng)理的監(jiān)督，依照《公司法》規(guī)定這一職責是由董事會和監(jiān)事會共同承擔，如何保證董事會監(jiān)督職能發(fā)揮在上文已經(jīng)進行論述，監(jiān)事會的完善將在下文詳細論述。

    目前我國多數(shù)國有控股公司中經(jīng)理和董事長是由同一人擔任的，但是有學(xué)者認為，這種模式雖然能夠保證權(quán)力集中和工作的高效率。但也存在以下缺點：（1）職能不分，權(quán)責不對等。董事長主要負責公司大政方針的制定，而總經(jīng)理主要負責執(zhí)行這些大政方針，向董事會負責。將兩者集于一身，不僅職能紊亂，不利于各個職能的履行，而且出了問題不好追究責任，只能是“自己向自己負責?！保?）不利于建立制衡機制?！豆痉ā芬?guī)定，總經(jīng)理應(yīng)由董事會聘任。董事會與總經(jīng)理之間具有監(jiān)督與制約關(guān)系。總經(jīng)理負責實施具體管理，董事長要監(jiān)督實施過程和實施結(jié)果。兩者集于一身，形成“自己監(jiān)督自己”的悖論。（3）根據(jù)兼職者的實踐經(jīng)驗體會，認為董事長和總經(jīng)理由一人兼，因工作太多，精力有限，實際上只能集中精力從事董事長的工作，而把總經(jīng)理的工作交由常務(wù)副總經(jīng)理處理。 筆者同意上述觀點，因此建議在國有控股公司中采用董事長和經(jīng)理分設(shè)的模式。實踐中我國一些國有控股公司已經(jīng)采取這種模式，如深圳投資管理公司的董事局主席與總裁分設(shè)。

    國有控股公司監(jiān)事會制度的完善

    監(jiān)事會在我國公司治理結(jié)構(gòu)中是專門負責進行監(jiān)督的機構(gòu)，依照《公司法》第六十七條　規(guī)定：“國有獨資公司監(jiān)事會主要由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的機構(gòu)、部門委派的人員組成，并有公司職工代表參加。監(jiān)事會的成員不得少于三人。監(jiān)事會行使本法第五十四條第一款第（一）、（二）項規(guī)定的職權(quán)和國務(wù)院規(guī)定的其他職權(quán)。監(jiān)事列席董事會會議。董事、經(jīng)理及財務(wù)負責人不得兼任監(jiān)事。 ”而且國務(wù)院還于2000年3月頒布了《國有企業(yè)監(jiān)事會管理暫行條例》對國有企業(yè)監(jiān)事會的職責、監(jiān)督檢查的方式及法律責任進行詳細的規(guī)定。國有控股公司中監(jiān)事會的運作也應(yīng)該受《公司法》和《國有企業(yè)監(jiān)事會管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）的雙重約束。

    監(jiān)事會的組成，依照《暫行條例》第四十條第二款規(guī)定：“監(jiān)事分為專職監(jiān)事和兼職監(jiān)事：從有關(guān)部門和單位選任的監(jiān)事，為專職；監(jiān)事會中國務(wù)院有關(guān)部門、單位派出代表和企業(yè)職工代表擔任的監(jiān)事，為兼職?！薄稌盒袟l例》第十八條對監(jiān)事的任職條件做出規(guī)定，要求監(jiān)事應(yīng)該“具有財務(wù)、會計、審計或者宏觀經(jīng)濟等方面的專業(yè)知識，比較熟悉企業(yè)經(jīng)營管理工作”。而依照《暫行條例》第三條規(guī)定，監(jiān)事會的監(jiān)督以財務(wù)監(jiān)督為核心，監(jiān)事會成員一般是政府官員和企業(yè)職工，能否滿足上述條件值得懷疑。因此筆者建議在必要的情況下，監(jiān)事會主管部門可以通過對外聘請的方式，聘用具有專業(yè)知識的相關(guān)人員作為國有控股公司的專職或兼職監(jiān)事。

    由于我國國有企業(yè)的監(jiān)事會是由監(jiān)事會主管機關(guān)派出的，即使是職工監(jiān)事也必須得到主管機關(guān)的統(tǒng)一，因此國有控股公司中監(jiān)事會作為外部監(jiān)督者發(fā)揮監(jiān)督職責首要前提是能夠獲得必要的信息，《暫行條例》較《公司法》的規(guī)定更能得到執(zhí)行，因為其規(guī)定了國有企業(yè)妨礙監(jiān)事會履行職責的法律責任。但是監(jiān)事會要監(jiān)督董事會的行為，最有效的辦法是能夠參加其決策的過程，《公司法》和《暫行條例》都規(guī)定了監(jiān)事會參加董事會的權(quán)利，但是兩者都沒有明確規(guī)定如果董事會沒有監(jiān)事提供參加董事會會議的機會的法律后果。國有控股公司中監(jiān)事會也可能面臨著參與董事會會議權(quán)利沒有辦法得到落實的情況，因此建議明確規(guī)定公司違反《公司法》和《暫行條例》上述規(guī)定的法律后果。保證監(jiān)事會能夠及時準確掌握董事會決策內(nèi)容和程序，并監(jiān)督其有沒有違反法律和公司章程的行為。

    結(jié)論

    國有控股公司作為連接國有資產(chǎn)管理部門和國有企業(yè)的中間環(huán)節(jié)，是國有資產(chǎn)運營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從公司治理結(jié)構(gòu)的角度對完善我國國有控股公司提出了若干建議。首先，認為應(yīng)該堅持我國國有控股公司國有獨資公司的性質(zhì)，并應(yīng)主要采取純粹控股公司的形式；其次，認為現(xiàn)有國有控股公司董事會結(jié)構(gòu)過于單一，建議引入外部董事，董事應(yīng)該具備相應(yīng)的任職條件，而且提出職工董事的局限性；再次，認為國有控股公司的經(jīng)理應(yīng)該與董事長分設(shè)，并建立相應(yīng)的激勵機制；最后，建議引入外聘的具有專業(yè)知識的監(jiān)事，并通過完善相關(guān)立法的方式保證監(jiān)事獲取各項信息的權(quán)利得以實現(xiàn)。