交通部于2005年10月26日下發(fā)《關(guān)于印發(fā)收費公路試行計重收費指導意見的通知》（交公路發(fā)〔2005〕492號）（以下簡稱《意見》），用以規(guī)范和指導各地計重收費工作，是當前和今后一段時期我國收費公路試行計重收費的綱領(lǐng)性文件。
《意見》由四個部分組成，確定了公路試行計重收費的指導思想和基本原則，明確了計重收費實施的范圍，著重闡述了計重收費實施的主要措施和政策界限，提出了計重收費實施的主要步驟和注意事項�！兑庖姟返膶嵤┦抢^2004年4月七部委聯(lián)合出臺《印發(fā)關(guān)于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案的通知》（交公路發(fā)〔2004） 219號）（以下簡稱《實施方案》）后，我國在治理超限運輸工作中的又一重大舉措，對全面推廣計重收費這一治超長效機制起到重要作用。
一、《意見》出臺背景
（一）單一行政治超收效甚微，計重收費根治超限優(yōu)勢凸顯。
改革開放以來，特別是1988年國家頒布“貸款修路，收費還貸”政策以來，我國收費公路猛增，目前已達10萬多公里。收費公路的快速發(fā)展對國民經(jīng)濟的促進作用已為多年來持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟所證明。但是，近年來日益猖獗的超限運輸卻給收費公路的發(fā)展帶來巨大阻力，其每年偷逃的通行費和增加的養(yǎng)護費用數(shù)目驚人，制約了我國公路建設(shè)的發(fā)展。2000年以以來，交通部、公安部、各級地方政府先后出臺了有關(guān)法規(guī)文件。各級地方政府牽頭，公安、路政、運政、稽征聯(lián)合執(zhí)法，開展了幾次聲勢浩大的治超運動。雖然運用行政手段集中治理的做法有力地遏制了超限運輸?shù)拇罅柯樱袃煞矫嬷萍s了這種手段的效果：一是執(zhí)法監(jiān)督不連續(xù)有斷點，治超工作不能全天候進行；二是經(jīng)費沒有保障，行政治超成本高，治超工作的可持續(xù)性受到質(zhì)疑。2001年以來，國內(nèi)部分省市開始采用計重收費這一經(jīng)濟手段治理超限運輸。先是天津彩虹大橋，然后是江蘇、四川、河南、青海、山東等省，直至2004年全國統(tǒng)一治超行動中對計重收費在治超中的作用的進一步肯定。實踐證明，采取以計重收費與行政手段相結(jié)合的辦法能有效根治超限運輸，計重收費亟待在全國各省逐步推廣，《意見》正是在這種大背景下及時出臺的。
�。ǘ└魇∮嬛厥召M模式和定價方案存在較大差別，不利于區(qū)域聯(lián)動。
由于計重收費是一種全新的收費模式，在國內(nèi)大部分省區(qū)目前仍處于試點階段，各省根據(jù)各自的省情來制定計重收費模式，出現(xiàn)了以江蘇為代表的完全計重模式、以四川為代表的分類計重模式和以河南為代表的組合計重模式等三種計重收費模式。計重收費模式的多元化是為了適應地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異性的需要，但同時也存在兩個弊端：一是不利于配合全國治超統(tǒng)一行動，給國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)帶來困難；二是當同一載貨汽車使用不同省市的道路資源時，面臨不同的計重收費模式和超限懲罰規(guī)定，這對道路運輸者具有不公平性和不合理性，容易產(chǎn)生糾紛。因而，從規(guī)范計重收費實施辦法和利于區(qū)域聯(lián)動的角度出發(fā)，出臺統(tǒng)一計重收費模式和定價方案的《意見》十分必要。
二、《意見》主要內(nèi)容解讀
�。ㄒ唬┟鞔_了實施計重收費的指導思想和基本原則，確保計重收費的順利推廣。
計重收費相對于傳統(tǒng)分車型收費方式有著諸多優(yōu)點，其具有公平化收費、合理化收費、超限懲罰、成本補償?shù)人膫�功能，同時，計重收費似一把雙刃劍，將損害到一部分運輸業(yè)戶的切身利益，特別是因為其作為一種不為人們所熟知新的收費方式，在計重收費實施初期容易讓人產(chǎn)生抵觸情緒。因此，將計重收費實施的主要目的定位為懲罰超限運輸、公平化收費、合理化收費，而將成本補償作為超限懲罰的一種附加產(chǎn)品。為此，《意見》明確規(guī)定實施計重收費的指導思想為：“對現(xiàn)有車輛通行費征收管理方式進行調(diào)整和完善，建立公平、合理、科學的車輛通行費征收方式，通過經(jīng)濟手段消除車輛超限超載運輸?shù)睦骝?qū)動，適當降低合法運輸業(yè)戶的運輸成本。”根據(jù)該指導思想，實施計重收費不是為了提高收費標準，增加通行費收入，相反，這是為了減輕合法運輸業(yè)戶的負擔，有利于計重收費的順利實施和推廣。
同指導思想一致，《意見》提出計重收費實施的基本原則為：“按照實際測量的車貨總質(zhì)量收取車輛通行費；保證守法的道路運輸經(jīng)營者的收費標準和運輸成本適當降低；確保實施計重收費后總體收費水平與現(xiàn)行收費水平基本持平；對國家鼓勵發(fā)展的推薦車型和多軸大型車輛給予適當?shù)耐ㄐ匈M優(yōu)惠；漸進試行、穩(wěn)步推進�！睉撜f，該原則是計重收費實施的大政方針，在一定程度上確定了計重收費標準制定總體框架。不可否認，在較早實施計重收費的幾個省份，如河南、江蘇等省，實施計重收費后通行費收入均出現(xiàn)了不同程度的漲幅，最大的超過了30％，一方面，增加的通行費收入能有效補償公路養(yǎng)護費用和計重設(shè)備的先期投資，另一方面也要看到，其對社會造成了一種計重收費是為了增加通行費收入的負面影響。因此，在《意見》的指導下，那些已經(jīng)實施計重收費的省份應對其收費標準作出相應調(diào)整，未實施計重收費的省份則應嚴格按照基本原則制定其收費標準，為今后各省計重收費實施的區(qū)域聯(lián)動做好準備。
（二）對計重收費的實施范圍作出界定
對計重收費實施范圍的界定，業(yè)內(nèi)一直存在的主要分歧在于：是否應當將客車納入計重收費的實施范圍。從目前已經(jīng)實施計重收費的省份和國家來看，基本僅限于對載貨汽車實施計重收費，而對客運車輛仍采取分車型收費方式�！兑庖姟穼Υ诉M行了明確界定： “經(jīng)省級人民政府同意的收費公路，方可對按照國家規(guī)定應當繳納車輛通行費的所有載貨類機動車試行計重收取車輛通行費。”本文贊同這種界定方法，主要基于以下兩種考慮：一方面，客運車輛一般總重不會超限，無需計重；另一方面，對客車計重收費有歧視肥胖者之嫌。
（三）《意見》雖未對計重收費標準如何確定作強制性規(guī)定，但卻指明了計重收費的確定方法、原則及實施模式和定價方案，為各地正確制定收費標準奠定了良好基礎(chǔ)。
《意見》指出，必須“在原按車型分類費率標準的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實情，重新核定試行計重收費后新的車輛通行費基本費率”，且基本費率及收費系數(shù)的確定必須符合上述基本原則。同時，《意見》明確規(guī)定了采取完全計重收費模式，即：完全依賴計重設(shè)備，無需判別車型，以動態(tài)稱重設(shè)備稱出的車輛軸重和車貨總重作為載貨汽車的通行費收費依據(jù)和超限判定依據(jù)，據(jù)此按一定的收費標準對車輛進行通行費征收和對超限運輸車輛實施懲罰性收費。該模式以車輛實際載重噸位收費，避免了人工判別車型帶來的誤差和時間延誤，徹底消除了“大噸小標”的隱患；較好解決了車型分類跨度大，分車型之間臨界差別大的問題，更具公平性，同時能較好地遏制超限運輸。《意見》對計重收費標準的定價方案也進行了較為詳細的規(guī)定，明確了連續(xù)遞減的費率結(jié)構(gòu)形式，并對正常裝載車輛和超限車輛分別制定不同的定價方案。對超限部分補償收費所采取的基本費率調(diào)節(jié)系數(shù)也采用線性遞增的結(jié)構(gòu)形式，并規(guī)定6倍為最大基本費率調(diào)節(jié)系數(shù)值。這種定價方案最大的優(yōu)點是能最大限度地保持費率區(qū)間的連續(xù)性，極大地減少了因計重設(shè)備誤差所造成收費糾紛的可能性。
�。ㄋ模┙y(tǒng)一并明確了公路承載能力認定標準和相關(guān)政策界限
計重收費與傳統(tǒng)收費方式最大的不同之處在于其對超限運輸車輛的懲罰性收費，而對超限車輛的認定標準是其中的關(guān)鍵。然而，在過去的幾年中，國家出臺的《超限運輸車輛行駛公路管理條例》（交通部2000年2號令）、《實施方案》、國家強制標準《道路車輛外廓尺寸、軸荷及質(zhì)量限值》（GB1589 -2004）等三個相關(guān)法規(guī)文件中對超限車輛的認定標準均有出入，各省在制定計重收費標準時無所適從，《意見》對此進行了明確規(guī)定，將加速計重收費規(guī)范化發(fā)展進程。
關(guān)于稱重設(shè)備的安裝位置問題一直是業(yè)界爭論較為激烈的問題，對聯(lián)網(wǎng)收費的高速公路和其他封閉式收費公路，《意見》規(guī)定：“稱重設(shè)備應統(tǒng)一安裝在收費站的出口車道上，并在安裝稱重設(shè)備的前方設(shè)置必要的車輛減速裝置”。主要考慮因素有：第一，由于實行省域聯(lián)網(wǎng)收費是國家的統(tǒng)一政策，在出口處稱重收費，有利于與周邊省市協(xié)調(diào)統(tǒng)一；第二，對貨車的稱重與收費同步進行，可以減少收費人員與司乘人員之間的糾紛，能減小因稱重延誤時間導致交通堵塞，有利于路政執(zhí)法人員與公安執(zhí)法人員對超限車輛執(zhí)行卸載等處罰；第三，現(xiàn)有的高速公路收費站都是在出口處收費，收費設(shè)備均安裝在出口車道。在出口處安裝稱重設(shè)備，有利于稱重系統(tǒng)與現(xiàn)有收費系統(tǒng)對接，節(jié)約投資成本。
《意見》同時明確了應將計重收費作為經(jīng)濟手段同法律授權(quán)的行政手段相結(jié)合，“從行政、經(jīng)濟兩個方面對超限超載車輛進行雙重監(jiān)控”，要“合理布局計重收費站點與治超檢測站點，實現(xiàn)計重收費與治超執(zhí)法互動互補”，避免超限檢測裝置的重復建設(shè)。
�。ㄎ澹⿲τ嬛厥召M的實施步驟和注意事項進行了周密部署
計重收費的實施將對多方利益造成巨大影響，根據(jù)早期實施計重收費幾個省份的經(jīng)驗和教訓，如不對其實施后將出現(xiàn)的多種問題作出足夠的預見和準備，將難以長久持續(xù)地實施下去�！兑庖姟吩谌婵偨Y(jié)國內(nèi)計重收費前期工作的經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上，從政策的制定到初期宣傳工作的展開，從實施階段的漸進性要求到實施緊急預案的制定等一系列相當周密完備的實施步驟。
三、對幾個疑點問題的辨析
�。ㄒ唬┯嬛厥召M實施基本原則中存在疑點
《意見》對計重收費實施基本原則中有一條規(guī)定——確保實施計重收費后總體收費水平與現(xiàn)行收費水平基本持平，不得增加社會總體負擔。本文認為不妥。首先，計重收費的實施需要巨大的先期投資，從計重設(shè)備的購置到設(shè)備的管理維護，每車道費用約為26萬元左右。以某省為例，按全省300個車道計算，估計需初期建設(shè)資金7800萬元，這還沒包括設(shè)備每年的維護費用，如此龐大的資金需求單靠政府投資難以在短期內(nèi)實現(xiàn)；其次，考慮到計重收費實施是個漸進過程，實施初期仍將存在大量的超限車輛，如能通過對這部分車輛進行補償性收費，在短期內(nèi)（1年）可以基本彌補設(shè)備的初期投資；再次，從可操作性角度出發(fā)，在計重收費實施初期允許通行費收費額較以往有適當增長，有利于調(diào)動各省實施計重收費的積極性，快速推進計重收費項目上馬。因此，本文認為這一條原則應描述為：“確保實施計重收費后初期總體收費水平與現(xiàn)行收費水平基本持平或有適當上漲，上漲幅度不高于10％”。
�。ǘ兑庖姟穼举M率的概念未作明確定義，對基本費率的測算方法未作科學論述。
《意見》第三部分反復提到基本費率這一十分重要的概念，然而從始至終，《意見》沒有對這一概念作出明確定義，易導致讀者以及執(zhí)行者理解上的失誤。對于傳統(tǒng)分車型收費方式，基本費率可理解為一型車的費率標準，而計重收費作為一種新型收費方式，在國內(nèi)對其至今沒有準確的定義。而對基本費率的正確理解直接影響到整個計重收費標準的確定，因為正常裝載車輛和超限車輛的費率水平直接與基本費率相關(guān)，因此，作為一個全國性的指導文件，理應對這一重要概念作出明確定義。本文在此試圖對其作出如下定義：“對于分段線性遞增的完全計重收費模式，基本費率指是第一計費區(qū)間起征噸位的噸公里費率”。
同時，《意見》強調(diào)了各省應“在原按車型分類費率標準的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實情，重新確定試行計重收費的收費公路車輛通行費的基本費率標準”，但卻沒有給出如何測算基本費率的具體方法，不利于規(guī)范各地計重收費標準的確定流程，提高其科學性和透明度。本文認為，基本費率的確定方法可描述如下：按照現(xiàn)行車型分類標準，對各類車型分別采取足夠多的車貨總質(zhì)量樣本數(shù)據(jù)，建立采樣模型，測算出各類車的平均車貨總質(zhì)量，進而計算出各類車的平均噸公里收費標準；各類車的采樣點噸位和按照現(xiàn)行收費標準及車流量結(jié)構(gòu)換算出的噸位噸公里費率，據(jù)此在matlab中采用三次樣條插值法進行函數(shù)逼近擬合生成車貨總質(zhì)量—噸公里費率曲線，根據(jù)曲線即可得出計重收費的基本費率。
�。ㄈ┏捃囕v收費標準存在疑點，超限加收倍數(shù)的確定有待商榷。
計重收費的四大功能之懲罰和補償兩大功能均須通過超限車輛收費標準實現(xiàn)，因此，對超限車輛費率結(jié)構(gòu)和基本費率調(diào)節(jié)系數(shù)的合理決定十分關(guān)鍵。然而，本文認為《意見》中對超限車輛收費標準的描述存在疑點。以超限30％以內(nèi)車輛為例，《意見》規(guī)定：“總軸重超過該車對應的公路承載能力認定標準30％以內(nèi)（含30％）的車輛，暫按正常車輛的基本費率計重收取車輛通行費”。該規(guī)定導致的直接后果是，超限率位于0～30％區(qū)間的車輛，其收費標準將遠高于處于超限邊緣而未超限的車輛，特別是在超限與不超限的臨界點，費率差別形成較大落差，有失公平性，在目前稱重設(shè)備精度無法滿足的情況下，極易產(chǎn)生收費糾紛。綜上，建議對《意見》中該條作如下修訂：“總軸重超過該車對應的公路承載能力認定標準30％以內(nèi)（含30％）的車輛，按正常車輛的費率計重收取車輛通行費”。
《意見》中對超限30％～100％車輛的基本費率調(diào)節(jié)系數(shù)明確規(guī)定：“在明確的過渡期內(nèi)，先執(zhí)行3倍至確定的最大基本費率遞增調(diào)節(jié)系數(shù)值，待條件成熟后，過渡到3—6倍基本費率遞增調(diào)節(jié)系數(shù)”。理論上，《意見》的出發(fā)點是分步實施，逐漸加大懲罰力度，但卻忽視了一個問題，將3倍作為加收倍數(shù)的下限是否合理。本文認為：為兼顧費率區(qū)間的連續(xù)性和對超限車輛的懲罰性，可將1倍作為超限車輛基本費率調(diào)節(jié)系數(shù)的基數(shù)，同時，考慮到車輛超限率與其對路面破壞率呈級數(shù)遞增關(guān)系，而不是線性遞增關(guān)系，確定的基本費率調(diào)節(jié)系數(shù)應當是由1倍沿拋物線函數(shù)遞增至最大基本費率遞增調(diào)節(jié)系數(shù)值，曲線的斜率為線性遞增。
（四）《意見》對計重收費實施后通行費收入的估算模型未作說明
計重收費在各省實施后，伴隨著收費標準革命性的變化，通行費收入的計算不能繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的估算公式，如何準確的估算通行費收入，提高公路運營管理水平，成了收費公路管理機構(gòu)所面臨亟待解決的問題。為此，根據(jù)《意見》中計重收費標準的結(jié)構(gòu)特點，以高速公路為例，本文試圖構(gòu)建通行費收入估算模型（略）。
四、結(jié)語
《意見》的及時出臺對規(guī)范和加速計重收費的實施，加強超限運輸治理力度等無疑具有重要指導意義。需要強調(diào)的一點是，其作為一個過渡性的指導文件，并無強制性，由于地區(qū)差異性的客觀存在，今后崎嶇收費差異將長期存在。因此，在各項制度和硬件設(shè)施準備完畢之后，建議結(jié)合考慮本文所提出的幾個疑點，盡快出臺正式的法規(guī)文件。
